Cláusula de la nación más favorecida

La cláusula de la nación más favorecida es la disposición de un tratado por la cual un Estado se obliga a conceder a otro el trato de nación más favorecida en una esfera convenida de relaciones. Según el proyecto de artículos aprobado por la Comisión de Derecho Internacional en 1978, ese trato es el que el Estado concedente otorga al Estado beneficiario, o a personas o cosas que se encuentran en una relación determinada con él, en condiciones no menos favorables que las que concede a un tercer Estado o a personas o cosas en la misma relación con ese tercer Estado (artículos 4 y 5). La CDI advirtió que las expresiones no son jurídicamente precisas: hablan de «nación» y no de Estado. La cláusula aparece sobre todo en los tratados de comercio y navegación, pero también en otras materias, como el establecimiento de extranjeros, las funciones consulares o el acceso a los tribunales.

El tratado básico

El derecho del Estado beneficiario nace solo de la cláusula en vigor entre él y el Estado concedente; el trato que concretamente puede reclamar depende del que el concedente otorgue a terceros (artículo 8 del proyecto). En el caso de la Anglo-Iranian Oil Company, el Reino Unido invocó la cláusula del Tratado de 1857 y de la Convención Comercial de 1903 para prevalerse de tratados posteriores del Irán con Dinamarca, Suiza y Turquía. La Corte Internacional de Justicia sostuvo, en su fallo de 22 de julio de 1952, que el tratado que contiene la cláusula es el tratado básico: es el que establece el vínculo jurídico con el tratado concluido con el tercero, el cual, aislado del tratado básico, es res inter alios acta entre el beneficiario y el concedente. Como los tratados de 1857 y 1903 eran anteriores a la declaración iraní de aceptación de la competencia, no podían servir para fundarla. La CDI observó que la decisión contribuyó en gran medida a aclarar la teoría y que la cláusula no constituye una excepción a la regla de que los tratados no obligan a terceros (véase Tratados y terceros Estados).

La regla ejusdem generis

La cláusula solo atrae derechos comprendidos en su materia y respecto de las personas o cosas especificadas en ella o implícitas en su objeto (artículos 9 y 10 del proyecto). La CDI citó el laudo de la Comisión de Arbitraje en el asunto Ambatielos, de 6 de marzo de 1956: la cláusula solo puede atraer materias que pertenezcan a la misma categoría que aquella a la que se refiere la propia cláusula. La Comisión agregó que la expresión «todas las materias relativas al comercio y la navegación» del tratado anglo-griego de 1886 no tenía en sí misma un significado estrictamente definido.

Cláusula condicional e incondicional

El proyecto distingue la cláusula no sujeta a compensación, que da derecho al trato sin contrapartida, de la cláusula sujeta a compensación o a trato recíproco, que solo da derecho al trato una vez otorgada la compensación o la reciprocidad convenidas (artículos 11 a 13). Según el comentario, la forma «condicional» apareció en el tratado de amistad y comercio entre Francia y los Estados Unidos de 6 de febrero de 1778, cuyo artículo II extendía los favores concedidos a otras naciones gratuitamente si la concesión había sido gratuita, o mediante la misma compensación si había sido condicional. Esa fórmula fue el modelo de casi todos los tratados de comercio de los Estados Unidos hasta 1923. En Europa, el tratado franco-británico de 23 de enero de 1860 (Cobden-Chevalier) inició una época de predominio de la cláusula incondicional. El secretario de Estado Hughes explicó en 1924 que la forma condicional no garantizaba la igualdad de trato: solo prometía una oportunidad de negociarla. La CDI concluyó que la forma condicional tenía ya, sobre todo, significación histórica.

Práctica argentina

Las Memorias de Relaciones Exteriores muestran cómo se discutió esa distinción. En 1885 el Brasil fue autorizado por ley a elevar los derechos sobre el charque y el sebo argentinos. Su ministro en Buenos Aires, el Barón de Alencar, sostuvo que el trato de nación más favorecida previsto en el artículo 6 del Tratado de 7 de marzo de 1856 dependía de tres condiciones: «igualdad, reciprocidad y compensación». El ministro Francisco J. Ortiz respondió el 1.º de diciembre de 1885 que «la compensación á que el Tratado se refiere es la que nace de un pacto expreso y condicional», no de las ventajas naturales que un país ofrece al otro. Seis años más tarde, ante la ley McKinley, Estanislao S. Zeballos recordó al ministro de los Estados Unidos que los secretarios de Estado norteamericanos habían sostenido entre 1838 y 1881 que la cláusula solo se refiere a concesiones gratuitas, y que el presidente Harrison había admitido en 1890 que la concesión otorgada por compensación podía reclamarse «sobre la base de la reciprocidad». Añadió: «Esta es también la interpretación aceptada por la República Argentina, porque es la única conciliable con la libertad de legislación inherente á la soberanía nacional».

En 1919, según la CDI, la Corte Suprema argentina rechazó el argumento de un recurrente que invocaba, en favor de los cónsules italianos y en virtud de la cláusula, las facultades concedidas a los cónsules por los tratados de 1825 con el Reino Unido y de 1857 con Prusia y los Estados de la Unión Aduanera Alemana: eran concesiones otorgadas bajo condición de reciprocidad, y habría sido necesario demostrar que Italia concedía o estaba dispuesta a conceder las mismas facultades a los cónsules argentinos. La CDI citó el caso como ejemplo de una conclusión distinta de la recogida en el artículo 15 de su proyecto. En 1932–1933 Alemania reclamó, con fundamento en el tratado firmado en Paraná el 19 de septiembre de 1857, la rebaja del cincuenta por ciento concedida a Chile por el Modus Vivendi de 12 de noviembre de 1932; la Memoria reproduce la nota de 8 de septiembre de 1931 en la que el ministro Ernesto Bosch había afirmado que «el Tratado vigente con Alemania es del tipo condicional», e informa que Alemania gravó algunos productos argentinos «a título de retorsión». Diez años después, la Memoria de 1942–1943 afirmó la fe del Gobierno en «la política tradicional argentina» que había hecho de la cláusula «incondicional e ilimitada» de la nación más favorecida «el elemento fundamental de todos sus acuerdos comerciales».

Extinción y excepciones

El beneficiario pierde el derecho cuando cesa el trato concedido al tercero. En el caso de los nacionales de los Estados Unidos en Marruecos (1952), la Corte decidió que los derechos de jurisdicción consular que los Estados Unidos habían adquirido solo por efecto de la cláusula se extinguieron cuando Gran Bretaña renunció en 1937 a sus privilegios capitulares, y rechazó que la cláusula funcionara como una incorporación por referencia que sobreviviera a la abrogación de la fuente. El proyecto de 1978 excluye del alcance de la cláusula general, salvo acuerdo en contrario, las ventajas concedidas a un Estado contiguo para facilitar el tráfico fronterizo y a un Estado sin litoral para facilitar su acceso al mar (artículos 25 y 26), así como el trato no recíproco otorgado a países en desarrollo dentro de un sistema generalizado de preferencias (artículo 23; véase Acuerdo preferencial). El GATT incorporó una cláusula general de la nación más favorecida en su artículo I. La CDI recomendó a la Asamblea General que recomendara el proyecto a los Estados Miembros con miras a concertar una convención.

Fuentes

• Comisión de Derecho Internacional, proyecto de artículos sobre las cláusulas de la nación más favorecida con comentarios, Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1978, vol. II, segunda parte; texto inglés consultado (separata de Naciones Unidas, 2005; PDF = página impresa − 14). Párr. 73 del informe, p. 16 (PDF 2); arts. 4 y 5 y comentarios, pp. 18–21 (PDF 4–7); art. 8 y comentario, pp. 25–26 (PDF 11–12); arts. 9 y 10 y comentario, p. 27 (PDF 13); arts. 11 a 13 y comentario, pp. 33–35 (PDF 19–21); art. 15, comentario, párr. 2, p. 40 (PDF 26) y nota 200; art. 21, comentario, pp. 55–56 (PDF 41–42); arts. 23, 25 y 26, pp. 59, 68–69 (PDF 45, 54–55).
• Naciones Unidas, Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Internacional de Justicia 1948–1991 (ST/LEG/SER.F/1), Nueva York, 1992, pp. 33–35 (PDF 41–43). Anglo-Iranian Oil Co., excepción preliminar, fallo de 22 de julio de 1952; Derechos de los nacionales de los Estados Unidos de América en Marruecos, fallo de 27 de agosto de 1952.
• Memoria de Relaciones Exteriores presentada al Honorable Congreso Nacional en 1886, Buenos Aires, Imprenta de Juan A. Alsina, 1886 (portada PDF 1), pp. 20–28 (PDF 15–23): notas del ministro brasileño Barón de Alencar de 23 de octubre y 23 de noviembre de 1885 y respuesta del ministro Francisco J. Ortiz de 1.º de diciembre de 1885.
• Memoria de Relaciones Exteriores correspondiente a 1891–1892 (el ejemplar digital no incluye portada; comienza con la portadilla «Brasil», PDF 1), pp. 391–404 (PDF 392–405): nota del ministro Estanislao S. Zeballos al ministro de los Estados Unidos John R. G. Pitkin, Buenos Aires, 24 de diciembre de 1891.
• Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, Memoria presentada al Honorable Congreso Nacional correspondiente al período 1932–1933, t. I, Buenos Aires, Gmo. Kraft, 1933 (portada PDF 1), pp. 366–371 (PDF 187–189): negociación con Alemania sobre el Modus Vivendi con Chile y nota del ministro Ernesto Bosch de 8 de septiembre de 1931.
• Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, años 1942–1943, Buenos Aires, 1943 (portada PDF 1), p. 20 (PDF 11): introducción firmada por el ministro E. Ruiz-Guiñazú.