Ratificación imperfecta

Se llama ratificación imperfecta a la manifestación del consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado hecha en violación de las normas de su derecho interno sobre competencia para celebrar tratados; por ejemplo, cuando el Poder Ejecutivo ratifica sin la aprobación legislativa que exige la constitución. Según el artículo 46 de la Convención de Viena de 1969, ese hecho no puede ser alegado por el Estado como vicio de su consentimiento, a menos que la violación sea manifiesta y afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho interno. Una violación es manifiesta si resulta objetivamente evidente para cualquier Estado que proceda en la materia conforme a la práctica usual y de buena fe. Es una de las causas de nulidad de los tratados.

Tres posiciones doctrinales

La Comisión de Derecho Internacional describió tres posiciones. Para un primer grupo de autores, el derecho constitucional que regula la formación del consentimiento se incorpora al derecho internacional, de modo que el agente que obliga al Estado violando la constitución es incompetente también en el plano internacional. Un segundo grupo aceptaba esa premisa, pero solo tomaba en cuenta las limitaciones «notorias». Para un tercero, el derecho internacional atiende a las manifestaciones externas de la voluntad: si un agente competente según el derecho internacional expresa el consentimiento por un procedimiento establecido, el Estado queda obligado, sin perjuicio de las consecuencias internas. La Comisión había adoptado la primera tesis en 1951, pero el proyecto de 1966 se apoyó en la tercera, con una excepción para las violaciones manifiestas.

En favor de esa solución, la CDI invocó los laudos de las Aduanas franco-suizas (1912) y de Río Martín (1924), que rechazaron tomar en cuenta pretendidas violaciones constitucionales, y los asuntos de la Groenlandia Oriental y de las Zonas Francas, en los que la Corte Permanente no se mostró dispuesta a indagar más allá de la autoridad aparente de un ministro de Relaciones Exteriores o de un agente. Observó que ningún reclamo de nulidad por motivos constitucionales había sido admitido por la otra parte, y que en tres casos —la admisión de Luxemburgo, el incidente Politis y la condición de miembro de la Argentina— la Sociedad de las Naciones parece haber actuado conforme al principio de que la revelación posterior de una falta de autoridad constitucional no invalida un consentimiento dado por un agente aparentemente competente. Añadió que la ratificación, la aceptación y la aprobación existen precisamente para que cada Gobierno cumpla sus propios requisitos internos, y que la mayoría de los Estados que invocaron su constitución deseaban, por otras razones, eludir sus obligaciones.

La excepción se pensó para casos como el de un jefe de Estado que celebra un tratado bajo su propia responsabilidad en contra de una disposición inequívoca de la constitución. La CDI juzgó suficiente el sentido ordinario de la palabra «manifiesta» y renunció a enumerar de antemano los supuestos. El texto final de Viena agregó que la norma infringida debe ser «de importancia fundamental» y definió la violación manifiesta en el párrafo 2.

Restricciones específicas de los poderes

Distinto es el caso del representante cuyos poderes para manifestar el consentimiento estaban sujetos a una restricción específica. Su inobservancia solo puede alegarse si la restricción fue notificada a los demás Estados negociadores antes de que manifestara el consentimiento (artículo 47). Según la CDI, cuando el tratado requiere ratificación, aceptación o aprobación, el exceso del representante al establecer el texto se resuelve en esa etapa posterior: si el Estado ratifica, convalida el acto.

La Declaración de Maroua

En el asunto de la frontera terrestre y marítima entre el Camerún y Nigeria (2002), Nigeria alegó que la Declaración de Maroua de 1975, firmada por su jefe de Estado, carecía de validez porque no se habían cumplido sus normas constitucionales. Según el resumen oficial, la Corte consideró que las normas sobre la facultad para firmar tratados son constitucionales y de importancia fundamental, pero que una limitación de la capacidad de un jefe de Estado no es manifiesta a menos que, por lo menos, haya sido debidamente publicada, sobre todo porque los jefes de Estado representan a su Estado sin necesidad de plenos poderes (artículo 7.2). Agregó que no existe una obligación jurídica general de los Estados de mantenerse informados de la situación legislativa y constitucional de otros Estados, y consideró que la Declaración había entrado en vigor con la firma.

La convención telegráfica argentino-uruguaya de 1881

El 1.º de septiembre de 1881, el delegado argentino Olegario Ojeda, director general de Correos y Telégrafos, y el delegado uruguayo Eduardo Zorrilla, oficial mayor del Ministerio de Gobierno, firmaron una convención para unir las líneas telegráficas de ambos países. El Poder Ejecutivo argentino la aprobó el 21 de ese mes. En noviembre de 1882, el ministro residente Enrique B. Moreno gestionó en Montevideo su ratificación. El canciller uruguayo Manuel Herrera y Obes respondió el 16 de noviembre que el convenio había sido iniciado y concluido sin conocimiento previo ni aprobación posterior del Cuerpo Legislativo, a la que la Constitución sujetaba todos los pactos internacionales «para que tengan validez y la obliguen»; como la administración anterior había omitido dar conocimiento al Senado y someterle el convenio, era «consiguiente la nulidad de aquel convenio y su ninguna fuerza obligatoria» para ambos Gobiernos.

Las instrucciones argentinas de 24 de noviembre, firmadas por Victorino de la Plaza, sostuvieron que había «equivocación» en ese fundamento: los pactos internacionales son negociados directamente por el Poder Ejecutivo, que les presta su aprobación, sin perjuicio de someterlos a la aprobación legislativa si las leyes lo requieren para su validez; el propio canciller uruguayo proponía negociar un nuevo convenio sin autorización previa del Senado. Las partes negociaron un nuevo texto, y la convención telegráfica de 3 de enero de 1883 fue firmada en Montevideo por Moreno y Herrera y Obes. El convenio de 1881 todavía requería ratificación, de modo que la discusión versaba sobre su perfeccionamiento más que sobre la nulidad de un consentimiento ya manifestado; se expone como práctica del siglo XIX, sin aplicar retroactivamente la Convención de Viena.

Fuentes

• Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 23 de mayo de 1969, 1155 UNTS 331; texto de Naciones Unidas. Arts. 7, 45–47 y 65–68.
• Comisión de Derecho Internacional, proyecto de artículos sobre el derecho de los tratados con comentarios, Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1966, vol. II; texto inglés consultado. Arts. 43 y 44 del proyecto y comentarios, pp. 240–243 (PDF 55–58).
• Naciones Unidas, Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Internacional de Justicia 1997–2002 (ST/LEG/SER.F/1/Add.2), Nueva York, 2005, pp. 256–258 (PDF 262–264). Frontera terrestre y marítima entre el Camerún y Nigeria, fallo de 10 de octubre de 2002.
• Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores presentada al Congreso Nacional en 1883, tomo I, Buenos Aires, establecimiento tipográfico de «La Pampa», 1883, pp. 217–228 (PDF 259–270): nota argentina de 6 de noviembre de 1882; notas de la legación en Montevideo de 8, 11, 17 y 27 de noviembre; nota uruguaya de 16 de noviembre; instrucciones argentinas de 24 de noviembre y de 27 de diciembre de 1882; telegramas y nota de 2 y 3 de enero de 1883; portada PDF 1, con una nota manuscrita según la cual no llegó a publicarse el tomo II.