Cambio fundamental de circunstancias

El cambio fundamental de circunstancias es la causa de terminación o retiro que el artículo 62 de la Convención de Viena de 1969 admite, de manera excepcional, cuando cambian las circunstancias existentes al celebrarse el tratado. La doctrina la designaba tradicionalmente como cláusula rebus sic stantibus. La Comisión de Derecho Internacional evitó esa expresión en el texto y en el título del artículo para subrayar que se trata de una regla objetiva y no de una condición tácita supuestamente incluida en todos los tratados.

Condiciones y exclusiones

El artículo 62 está redactado en forma negativa: el cambio no puede alegarse como causa para dar por terminado el tratado o retirarse de él a menos que se trate de un cambio fundamental respecto de las circunstancias existentes al celebrarlo, no previsto por las partes; que esas circunstancias constituyeran una base esencial de su consentimiento; y que el cambio tenga por efecto modificar radicalmente el alcance de las obligaciones que todavía deban cumplirse. Nunca puede alegarse si el tratado establece una frontera ni si el cambio resulta de una violación, por la parte que lo invoca, del tratado o de otra obligación internacional respecto de las demás partes. Quien pueda alegarlo para terminar el tratado puede también alegarlo para suspender su aplicación (artículo 62.3), y debe seguir el procedimiento de los artículos 65 a 68.

Según su comentario de 1966, la CDI rechazó la teoría de la condición implícita por considerarla una ficción que favorecía interpretaciones subjetivas; no limitó la regla a los tratados «perpetuos», porque también los de larga duración pueden verse radicalmente afectados; y consideró que la definición bastaba para excluir los intentos de terminar un tratado por un mero cambio de política. Exceptuó los tratados que establecen una frontera —expresión preferida a «que fijan una frontera» para abarcar también los de cesión— porque, de lo contrario, la regla podía convertirse en fuente de fricciones peligrosas; el principio de libre determinación quedó tratado como un principio independiente.

Práctica y jurisprudencia

La CDI observó que la práctica estatal aceptaba ampliamente que un cambio fundamental puede justificar una demanda de terminación o revisión, pero discutía el derecho de denunciar unilateralmente un tratado por esa causa. En el asunto de las Zonas Francas de la Alta Saboya y del País de Gex, Francia sostuvo que el cambio debía ser reconocido por un acuerdo entre las partes o por una sentencia; la Corte Permanente consideró que los hechos no justificaban la aplicación del principio y reservó su posición sobre él (1932). En la denuncia del tratado chino-belga de 1865, Bélgica respondió que ni el artículo 19 del Pacto de la Sociedad de las Naciones ni la doctrina rebus sic stantibus autorizaban la denuncia unilateral.

En el asunto de la jurisdicción en materia de pesquerías (competencia, 1973), según el resumen oficial, la Corte admitió que una modificación fundamental de las circunstancias que indujeron a las partes a aceptar un tratado, si transforma radicalmente la amplitud de las obligaciones asumidas, puede, con ciertas condiciones, dar a la parte afectada la base para invocar «la cancelación o la suspensión del tratado»; pero el cambio alegado por Islandia no había modificado el alcance de la obligación jurisdiccional del canje de notas de 1961, y correspondía a la Corte decidir sobre su competencia. En Gabčíkovo-Nagymaros (1997), la Corte entendió que ni las condiciones políticas ni el sistema económico vigentes en 1977 eran una base esencial del consentimiento, que la evolución de los conocimientos y del derecho ambiental no había sido totalmente imprevista y que los cambios alegados no transformaban radicalmente las obligaciones pendientes. Satow observa que ningún tribunal internacional ha admitido la terminación de un tratado por esta causa.

El Mar Negro, 1870–1871

El tratado de París de 30 de marzo de 1856 había neutralizado el Mar Negro y limitado las fuerzas navales rusas en él. Por una nota de 31 de octubre de 1870, el canciller Gorchakov declaró que el emperador no podía seguir considerándose obligado por las estipulaciones que restringían sus derechos soberanos en ese mar. Invocó tanto las alteraciones del equilibrio europeo y las infracciones atribuidas a otras partes como la aparición de los buques acorazados, «desconocidos e imprevistos» al celebrarse el tratado. Las potencias reunidas en Londres respondieron con la declaración de 17 de enero de 1871: es «un principio esencial del derecho de gentes» que ninguna potencia puede liberarse de las obligaciones de un tratado ni modificar sus estipulaciones sino con el consentimiento de las partes contratantes, por medio de un arreglo amistoso. La revisión se hizo entonces por el tratado de Londres de 13 de marzo de 1871, cuyo artículo I derogó los artículos XI, XIII y XIV del tratado de París y la convención ruso-turca anexa. La CDI recuerda que parte de la doctrina se apoyó en la declaración de 1871 para sostener que el retiro unilateral requiere una cláusula del tratado o el consentimiento de las demás partes.

El precedente en la negociación argentino-chilena de 1881

El antecedente fue discutido durante la negociación del tratado de límites argentino-chileno de 1881. El 4 de junio de 1881, el canciller argentino Bernardo de Irigoyen propuso que la base sobre el Estrecho de Magallanes prohibiera fortificaciones y establecimientos militares en sus costas, con una redacción «tomada del Tratado de París en lo referente al Mar Negro». El canciller chileno Melquíades Valderrama respondió el 9 de junio que aquella estipulación había sido, «hasta cierto punto», impuesta por la fuerza y no podía subsistir largo tiempo: Rusia había pedido su revisión y el tratado de Londres la había derogado. Irigoyen replicó el 14 de junio que en Londres se habían reconsiderado diversas estipulaciones del tratado de París, pero que la libre navegación del Mar Negro había quedado confirmada. El texto final del artículo 5 del tratado de 1881 adoptó una fórmula intermedia. El intercambio usó la revisión de 1871 como argumento de redacción; no se invocó un cambio de circunstancias para dar por terminado un tratado.

Fuentes

• Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 23 de mayo de 1969, 1155 UNTS 331; texto de Naciones Unidas. Arts. 44, 45, 62 y 65–68.
• Comisión de Derecho Internacional, proyecto de artículos sobre el derecho de los tratados con comentarios, Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1966, vol. II; texto inglés consultado. Arts. 53 y 59 del proyecto y comentarios, pp. 250 y 256–260.
• Ivor Roberts (ed.), Satow’s Diplomatic Practice, 7.ª ed., Oxford University Press, 2016, cap. 35 (Frank Berman y David Bentley), §§ 35.65–35.67.
• Naciones Unidas, Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Internacional de Justicia 1948–1991 (ST/LEG/SER.F/1), Nueva York, 1992, p. 117 (PDF 125). Jurisdicción en materia de pesquerías (Reino Unido c. Islandia), competencia, fallo de 2 de febrero de 1973.
• Naciones Unidas, Resúmenes de los fallos, opiniones consultivas y providencias de la Corte Internacional de Justicia 1997–2002 (ST/LEG/SER.F/1/Add.2), Nueva York, 2005, p. 6 (PDF 12). Proyecto Gabčíkovo-Nagymaros, fallo de 25 de septiembre de 1997; véase también la versión inglesa: United Nations, Summaries of Judgments, Advisory Opinions and Orders of the International Court of Justice 1997–2002 (ST/LEG/SER.F/1/Add.2), Nueva York, 2003, p. 6 (PDF 13).
• Edward Hertslet, The Map of Europe by Treaty, vol. III, Londres, Butterworths, 1875, n.º 429 (nota rusa de 31 de octubre de 1870, pp. 1892–1894), n.º 433 (declaración de Londres de 17 de enero de 1871, p. 1904) y n.º 439 (tratado de Londres de 13 de marzo de 1871, pp. 1919–1921); traducciones inglesas presentadas al Parlamento; reproducción digital, portada PDF 9.
• Memoria del Ministerio de Relaciones Esteriores presentada al Honorable Congreso Nacional en 1882, Buenos Aires, establecimiento tipográfico de «La Pampa», 1882, pp. 24–32 (PDF 61–69): nota chilena de 3 de junio de 1881 (extracto), nota argentina de 4 de junio, nota chilena de 9 de junio y nota argentina de 14 de junio de 1881, transmitidas por telegramas de los ministros de los Estados Unidos en Santiago y Buenos Aires; portada PDF 1, con una mancha de tinta sobre parte del pie de imprenta.