Inmunidades consulares

Las inmunidades consulares son las protecciones que el derecho internacional reconoce a los miembros de la oficina consular para el ejercicio de sus funciones. A diferencia de los agentes diplomáticos, los funcionarios consulares están en principio sometidos a la jurisdicción del Estado receptor. Ese Estado debe tratarlos con la debida deferencia y evitar cualquier atentado contra su persona, su libertad o su dignidad (artículo 40 de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 1963). Solo pueden ser detenidos o puestos en prisión preventiva por un delito grave y por decisión de la autoridad judicial competente; fuera de ese caso, solo en virtud de sentencia firme (artículo 41.1 y 2). Si se instruye contra ellos un procedimiento penal deben comparecer, pero las diligencias se practican con la deferencia debida a su posición y de modo que perturben lo menos posible sus funciones (artículo 41.3). El arresto o procesamiento de un miembro del personal se comunica al jefe de oficina y, si se trata de este, al Estado que envía (artículo 42; véase Notificación consular). Funcionarios y empleados consulares no están sometidos a la jurisdicción judicial ni administrativa por los actos ejecutados en el ejercicio de las funciones consulares. Se exceptúan los procesos civiles derivados de contratos que no hayan concertado como agentes del Estado que envía o de daños causados por accidentes de vehículo, buque o avión (artículo 43). Pueden ser llamados como testigos, pero al funcionario que se niegue no se le aplicarán medidas coactivas, y no están obligados a deponer sobre hechos relacionados con sus funciones (artículo 44). Los funcionarios honorarios tienen un régimen más restringido (véase Cónsul honorario).

Un fundamento funcional

Según el comentario de la Comisión de Derecho Internacional a su proyecto de 1961, los miembros de la oficina consular están sometidos a la jurisdicción del Estado receptor por todos sus actos privados, en especial por sus actividades lucrativas. La inmunidad por los actos oficiales forma parte del derecho internacional consuetudinario: pertenece al Estado que envía, porque se trata de actos de un Estado soberano. La Comisión rechazó limitarla a los actos realizados dentro de los límites de las facultades consulares, porque a menudo es muy difícil trazar la línea entre el acto oficial y el privado, y esa calificación permitiría impugnar siempre la exención. Para la inviolabilidad personal, prefirió el criterio del «delito grave» a un umbral de cinco años de prisión. Explicó que el arresto de un funcionario consular entorpece gravemente el funcionamiento de la oficina, cuyas tareas no admiten demora: visados, pasaportes, legalizaciones o asuntos de navegación. Por eso sería inadmisible detenerlo por una infracción menor. La Convención de La Habana de 1928 seguía otra fórmula: los cónsules nacionales del Estado que los nombra solo podían ser detenidos o procesados por hechos calificados de delito por la ley local (artículo 14); estaban exentos de la jurisdicción local por los actos oficiales «en los límites de su competencia» (artículo 16) y sometidos a ella por los demás (artículo 17).

La práctica argentina

La noche del 5 de noviembre de 1877, una patrulla de policía detuvo en el Rosario al vicecónsul de Italia, Luis Petich, lo registró y lo llevó al cuartel por portar un revólver. El ministro italiano, Federico Spinola, invocó «los miramientos especiales que son debidos y de costumbre, para con los agentes consulares». El gobernador de Santa Fe, Servando Bayo, informó que el oficial había sido destituido por no guardar al cónsul las consideraciones debidas, pero sostuvo que «los cónsules no tienen carácter diplomático, ni representativo; y por lo mismo no les corresponden las inmunidades que pudieran reclamar los ministros». Según Bayo, los cónsules «solamente disfrutan de las exenciones ó privilegios indispensables para el cumplimiento de las obligaciones de su empleo», y Petich estaba sujeto a las leyes, la jurisdicción y la policía locales, que prohibían portar armas. El ministro Rufino de Elizalde dio por completa la reparación, pues el vicecónsul «habia sido detenido sin razon, por algunos momentos» y el empleado había sido castigado. Protestó, en cambio, contra las reuniones y la protesta colectiva del cuerpo consular extranjero del Rosario. Por circular de 29 de enero de 1878 advirtió que su repetición obligaría a «anular el pase dado á las patentes consulares», y pidió al gobernador que no admitiera la acción colectiva del cuerpo consular «sino en la cuestion de etiqueta, ó que afecten al cuerpo todo». En octubre de 1886, la Legación de Italia reclamó por el arresto del agente consular italiano en Gualeguay, Domingo Carboni, detenido por el jefe político tras un escándalo en un entierro en el que había encabezado una de las dos fracciones de la asociación italiana local. El gobierno respondió que los hechos «no habian tenido lugar con motivo del ejercicio de funciones consulares». Añadió que «ni los Cónsules, ni mucho menos los Agentes Consulares», gozaban en la República de inmunidades personales, salvo que un tratado o convención vigente —que no existía con Italia— se las reconociera.

Fuentes

• Convención de Viena sobre Relaciones Consulares, 24 de abril de 1963, 596 UNTS 261, según el texto reproducido en dipublico.org: arts. 40–44.
• Comisión de Derecho Internacional, proyecto de artículos sobre relaciones consulares con comentarios, Anuario de la Comisión de Derecho Internacional, 1961, vol. II; texto inglés consultado (separata de Naciones Unidas; PDF = página impresa − 90). Art. 41, comentario, párr. 13, p. 116 (PDF 26); art. 43 y comentario, párrs. 1–3, p. 117 (PDF 27).
• Convención sobre Agentes Consulares (Sexta Conferencia Internacional Americana, La Habana, 1928), según el texto reproducido en dipublico.org: arts. 14, 16 y 17.
• Memoria del Ministerio de Relaciones Esteriores presentada al Congreso Nacional en el año 1878, Buenos Aires, 1878 (portada PDF 1), pp. 281–294 (PDF 268–281): «Correspondencia relativa al asunto Petich».
• Memoria de Relaciones Exteriores presentada al Honorable Congreso Nacional en 1887, Buenos Aires, Imprenta de Juan A. Alsina, 1887 (portada PDF 3), pp. 95–97 (PDF 84–86): Legación de Italia.