Agentes consulares (y Funcionarios consulares)

Agentes consulares (y Funcionarios consulares) (fr. Agents consulaires / Fonctionnaires consulaires ; ingl. Consular Agents / Consular Officers). En el Derecho internacional público y el Derecho consular, personas designadas por un Estado (el Estado que envía) y admitidas por otro Estado (el Estado receptor) para ejercer dentro de una circunscripción determinada (distrito consular) funciones de carácter predominantemente administrativo, comercial, notarial, registral, de navegación y de asistencia y protección de los nacionales del Estado que envía.

En la doctrina y en la codificación internacional el término «agente consular» posee dos acepciones que es indispensable distinguir con rigor técnico:

1. Acepción amplia o genérica: Sinónimo de todo funcionario consular (consular officer), es decir, toda persona, incluido el jefe de oficina consular, encargada con ese carácter del ejercicio de funciones consulares (art. 1 § 1.d de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares de 24 de abril de 1963, 596 UNTS 261, y de la Convención sobre Agentes Consulares de La Habana de 20 de febrero de 1928, 155 LNTS 291).
2. Acepción estricta (art. 9 § 1.d de la Convención de Viena de 1963): La cuarta y última clase de los jefes de oficina consular —al frente de una agencia consular—, subordinada jerárquicamente a un cónsul general o cónsul y establecida habitualmente en puertos o localidades secundarias donde el volumen de asuntos no requiere un consulado de primera categoría.

1. Evolución histórica y distinción respecto de los agentes diplomáticos

Surgida en la Edad Media en las repúblicas marítimas del Mediterráneo (bajo la forma de los consules mercatorum y consules transmarini, que ejercían jurisdicción civil y penal sobre las corporaciones de mercaderes de su nación en el Levante y bajo el régimen de Capitulaciones), la institución consular precedió en varios siglos a la diplomacia permanente. Con la consolidación del Estado soberano territorial en Europa y la progresiva abolición de la jurisdicción capitular en los siglos XIX y XX, los cónsules perdieron sus atribuciones jurisdiccionales contenciosas para configurarse como órganos estatales de protección administrativa y fomento comercial.

A diferencia de los agentes diplomáticos —que poseen carácter representativo político del Estado acreditante ante el gobierno central del Estado receptor—, los funcionarios consulares actúan dentro de una circunscripción territorial específica en relación con las autoridades locales, y el consentimiento para el establecimiento de relaciones diplomáticas implica, salvo indicación en contrario, el consentimiento para el establecimiento de relaciones consulares, pero la ruptura de relaciones diplomáticas no entraña ipso facto la ruptura de las relaciones consulares (art. 2 §§ 2 y 3 CVRC de 1963).

2. Clasificación, nombramiento (Carta Patente y Exequátur) y funciones (arts. 5 y 9–12 CVRC)

Conforme al artículo 9 de la Convención de Viena de 1963, los jefes de oficina consular se dividen en cuatro categorías: 1) Cónsules generales; 2) Cónsules; 3) Vicecónsules; y 4) Agentes consulares. Asimismo, el Capítulo III de la Convención distingue entre funcionarios consulares de carrera (consuls missi, nacionales y funcionarios públicos remunerados del Estado que envía) y funcionarios consulares honorarios (consuls electi, frecuentemente comerciantes o profesionales residentes en el Estado receptor, incluso nacionales de éste, sujetos a un régimen más restringido de facilidades e inmunidades conforme a los arts. 58 a 68).

El jefe de oficina consular es provisto por el Estado que envía de una carta patente (commission / lettres de provision) que acredita su calidad e indica su circunscripción y sede (art. 11), y es admitido al ejercicio de sus funciones mediante una autorización del Estado receptor denominada exequátur (art. 12), cuya negativa o revocación (declaración de persona non grata del art. 23) no requiere motivación.

A diferencia de los agentes diplomáticos (que gozan de inmunidad absoluta de jurisdicción penal), los funcionarios consulares de carrera no pueden ser detenidos o puestos en prisión preventiva sino cuando se trate de un delito grave y por decisión de la autoridad judicial competente (art. 41 § 1), y gozan de inmunidad de jurisdicción únicamente por los actos ejecutados en el ejercicio de las funciones consulares (inmunidad funcional o ratione materiae, art. 43).

3. La protección y asistencia consular (art. 36 CVRC) en la jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia

El precepto de la Convención de Viena de 1963 que ha generado la jurisprudencia internacional más rica y trascendental es su artículo 36, relativo a la comunicación y contacto con los nacionales del Estado que envía que sean arrestados, detenidos o puestos en prisión preventiva en el Estado receptor.

A través de una célebre serie de sentencias, la Corte Internacional de Justicia ha precisado la naturaleza jurídica de las obligaciones derivadas del artículo 36 § 1:

• Caso relativo al personal diplomático y consular de los Estados Unidos en Teherán (EE. UU. c. Irán, Fallo de 24 de mayo de 1980) (resumen oficial): reafirmó el carácter fundamental de la inviolabilidad de los locales, archivos y funcionarios consulares (arts. 31, 33 y 40 CVRC).
• Caso LaGrand (Alemania c. Estados Unidos de América, Fallo de 27 de junio de 2001, §§ 74–77) (resumen oficial): la Corte declaró por vez primera que el artículo 36 § 1.b no sólo confiere derechos al Estado que envía, sino que crea derechos individuales para el nacional detenido (el derecho a ser informado «sin dilación» de sus derechos consulares y a comunicarse con su oficina consular), y que las reglas procesales internas (como la doctrina estadounidense de la preclusión procesal o procedural default) no pueden impedir la revisión y reconsideración de condenas dictadas con violación de dicho derecho.
• Caso Avena y otros nacionales mexicanos (México c. Estados Unidos de América, Fallo de 31 de marzo de 2004) (resumen oficial): la Corte precisó que la expresión «sin dilación» (without delay) exige informar al extranjero detenido tan pronto como se tenga conocimiento o existan motivos para creer que se trata de un nacional extranjero, y determinó que la reparación adecuada consiste en la revisión y reconsideración judicial efectiva de la condena y de la pena.
• Caso Jadhav (India c. Pakistán, Sentencia de 17 de julio de 2019) (resumen oficial): la Corte resolvió que las garantías de notificación y acceso consular del artículo 36 de la Convención de Viena de 1963 se aplican plenamente incluso a personas acusadas de actividades de espionaje o terrorismo, no existiendo excepción consuetudinaria ni convencional al respecto.

Instrumentos y jurisprudencia conexos en dipublico.org

• Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (24 de abril de 1963), Protocolo Facultativo sobre Adquisición de Nacionalidad y Protocolo Facultativo sobre Jurisdicción Obligatoria.
• Convención sobre Agentes Consulares (Sexta Conferencia Internacional Americana, La Habana – 20 de febrero de 1928).
• Caso LaGrand (Alemania c. EE. UU.), CIJ, Fallo de 27 de junio de 2001 — Texto íntegro y Resumen oficial.
• Caso Avena y otros nacionales mexicanos (México c. EE. UU.), CIJ, Fallo de 31 de marzo de 2004 — Texto íntegro y Resumen oficial.
• Caso Jadhav (India c. Pakistán), CIJ, Sentencia de 17 de julio de 2019 — Texto íntegro y Resumen oficial.
• Caso relativo a la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (Paraguay c. EE. UU.), CIJ, Providencia de 9 de abril de 1998 — Texto íntegro y Resumen oficial.