martes, mayo 11, 2021

Concesiones Mavrommatis en Palestina [1924] Corte Permanente de Justicia Internacional, Serie A, No. 2

Concesiones Mavrommatis en Palestina [1924] Corte Permanente de Justicia Internacional, Serie A, No. 2

Audiencia del 30 de agosto de 1924

1924.—30 de agosto. Registro E. c. III. Legajo V. I.

Asisten: Señores Loder, Presidente; Weiss, Vicepresidente; Lord Finlay, señores Nyholm, Moore, de Bustamante, Altamira, Oda, Anzilotti, Huber, Pessda, Jueces titulares; Caloyanny, Juez Nacional.

Asunto: CONCESIONES MAVROMMATIS EN PALESTINA entre el Gobierno de la República Griega, representado por S. E. el Sr. Kapsambelis, ministro de Grecia en La Haya, como Demandante, y el Gobierno de Su Majestad británica, representado por Sir Cecil J. B. Hurst, K. C. B., K. C., Consejero jurídico del Foreign Office, Demandado.

Excepción de incompetencia alegada por el Gobierno de Su Majestad británica

El Tribunal, compuesto por los miembros antes citados, después de haber oído a las Partes en sus observaciones y conclusiones, ha dictado la sentencia siguiente:

Hechos. Por escrito preliminar de demanda, entregado en el Registro del Tribunal el 13 de mayo de 1924, de conformidad con el artículo 40 del Estatuto y con el artículo 35 del Reglamento, el Gobierno de la República griega presentó ante el Tribunal permanente de Justicia internacional una instancia referente al supuesto hecho, atribuido al Gobierno de Palestina, y, consecuentemente , al Gobierno de Su Majestad británica, como Potencia mandataria de Palestina, de negar, desde 1921, el reconocimiento, en toda su amplitud, de los derechos que resultan a favor del señor Mavrommatis, súbdito griego, de los contratos y acuerdos que tenía estipulados con las autoridades otomanas sobre concesiones de determinadas obras públicas que habían de ejecutarse en Palestina.

Termina esta demanda suplicando que el Tribunal tenga a bien resolver y fallar que el Gobierno de Palestina y, en su consecuencia, el Gobierno de Su Majestad británica, no tienen razón para negar, desde 1921, el reconocimiento, en toda su amplitud, de los derechos que resultan, a favor del señor Mavrommatis, de los contratos y acuerdos que dicho señor había estipulado con las autoridades otomanas, relativos a las obras arriba indicadas; que el Gobierno de Su Majestad británica está obligado a la reparación del perjuicio sufrido por dicho súbdito griego a consecuencia de este acto, y que está tasado en la cantidad de 234.339 libras esterlinas, y al pago de los intereses del seis por ciento, a partir del 20 de julio de 1923, fecha en que se efectuó esta tasación.

Las conclusiones así formuladas han sido desarrolladas en la Memoria presentada al Tribunal por el Demandante, en 23 de mayo de 1924. Se especifica en la misma que el Gobierno griego, abandonando una parte de su primitiva reclamación, referente a los trabajos de riego del valle del Jordán, reduce su demanda a dos grupos de concesiones, a saber: las que se refieren a la construcción y explotación de una red de tranvías eléctricos, distribución de luz y energía eléctricas y agua potable, en la ciudad de Jerusalén, y las referentes a la construcción y explotación de tranvías eléctricos y distribución de luz y energía eléctricas y de agua potable, en la ciudad de Jaffa, y el riego de sus jardines por las aguas de El-Audjé.

El Gobierno griego, refiriéndose a las razones expuestas en la Memoria, pide al Tribunal que tenga a bien sentenciar:

En cuanto a las concesiones de Jerusalén,— I. Que habiendo comenzado a aplicarse estas concesiones, el Gobierno británico, en su calidad do Mandatario de Palestina, está obligado a mantenerlas, consintiendo su readaptación a las nuevas condiciones económicas del país, o a redimirlas pagando al reclamante una indemnización equitativa.

2.      Que habiendo efectuado ya de hecho su elección, y hecho imposible, directa o indirectamente, la ejecución de los trabajos concedidos al reclamante, debe pagarle una indemnización.

3.      Que teniendo en cuenta todos los elementos del perjuicio causado al reclamante, le será satisfecha una indemnización justa y equitativa, adjudicándole una cantidad de 121.045 libras esterlinas, aumentada con los intereses, al seis por ciento, devengados desde el 20 de julio de 1923 hasta la fecha de la sentencia.

En cuanto a las concesiones de Jaffa.— I. Que el hecho de que hayan sido otorgadas después del 29 de octubre de 1914, no autoriza al Gobierno británico a dejar de reconocerlas.

2. Que el hecho de que no hayan sido ratificadas por iradé imperial—simple formalidad que no constituye un acto arbitrario—, no les priva de su valor internacional.

3.      Que si el Gobierno británico, en su calidad de Potencia mandataria de Palestina, es libre de no mantenerlas, tiene, sin embargo, la obligación internacional de indemnizar al beneficiario del perjuicio que le ha causado al decidir, como lo ha hecho, que no autorizaba a ejecutarlas.

4.      Que teniendo en cuenta todos los elementos del perjuicio sufrido así por el reclamante, le sea concedida una indemnización justa y equitativa, adjudicándole la cantidad de 113.294 libras esterlinas, aumentada con los intereses, al seis por ciento, devengados desde el 20 de julio de 1923 hasta la fecha de la sentencia.

Según los términos del artículo 40 del Estatuto, el escrito preliminar de demanda fue comunicado al Gobierno de Su Majestad británica el 15 de mayo de 1924, y, habiéndosele trasladado la Memoria griega el 31 de mayo, informó al Tribunal, ion fecha 3 de junio, que creía necesario alegar una excepción preliminar referente a la jurisdicción del Tribunal para conocer en el asunto de que se trata. El Presidente, de acuerdo con el Gobierno de Su Majestad británica, fijó el plazo para la presentación de la excepción hasta el 16 de junio.

En esta fecha el Agente del Gobierno de Su Majestad británica depositó, en el Registro del Tribunal, una previa excepción apoyada por una Contra-Memoria preliminar sobre el asunto de las concesiones Mavrommatis en Palestina.

Termina la excepción suplicando al Tribunal tenga a bien fallar sobre la excepción preliminar entregada en nombre del Gobierno de Su Majestad británica, y que, sin entrar, por el momento, en el examen del fondo del asunto, rechace la demanda del Gobierno griego; y la Contra-Memoria preliminar termina proponiendo, en nombre del Gobierno de Su Majestad británica, el dictamen de que debiera ser rechazada la demanda del Gobierno de la República griega, porque el Tribunal carece de competencia para conocer el asunto en cuestión.

El Agente del Gobierno de la República griega (habiendo sido informado de la entrega de la excepción alegada por el Gobierno británico) pidió autorización para que su Gobierno replicara por escrito contra dicha excepción.

Se le autorizó para que presentara esta réplica el 30 de junio siguiente.

Por consecuencia, en dicho día depositó el Agente de Grecia la contestación de su Gobierno a la Contra-Memoria preliminar británica sobra la competencia del Tribunal. Termina esta respuesta suplicando al Tribunal que declare improcedente la excepción, la rechace y reserve el asunto para juzgar sobre el fondo del mismo.

En apoyo de sus conclusiones han aportado las Partes varios documentos a la Inspección del Tribunal, como anejos a sus Memorias y Contra-Memoria preliminares.

El Tribunal ha oído, además, sus respectivas alegaciones en las audiencias públicas que efectuaron el 15 y el 16 de julio de 1924, el abogado del Gobierno demandante, excelentísimo señor don Nicolás Politis, y el agente del Gobierno demandado.

* * *

Fundamento. Puntos de derecho.— Previamente al examen de la demanda interpuesta en el asunto de las concesiones Mavrommatis en Palestina el Tribunal de Justicia Internacional, requerido por el Gobierno de Su Majestad británica, debe ocuparse de la excepción encaminada a obtener su inhibición en el asunto.

El Tribunal no tiene por qué investigar cuáles son, en los diversos sistemas de procedimientos y en las diversas terminologías jurídicas, los elementos específicos de tal excepción; no tiene por qué preguntarse, especialmente, si los términos competencia y jurisdicción, incompetencia y no ha lugar, deben ser considerados, siempre y en todas partes, como expresiones sinónimas. Bástale hacer constar que el amplísimo alcance de la excepción que está llamado a apreciar, antes de entrar en el debate de la materia, y cuyo examen no podría, en modo alguno, prejuzgar el fin de este debate, ha sido definido por las mismas Partes, bien sea por el contenido de la Contra-Memoria provisional y la respuesta, bien por las alegaciones orales que fueron hechas en su nombre. De los documentos presentados al Tribunal y de los informes de Sir Cecil Hurst y del excelentísimo señor Politis, se desprende, en efecto, que en la cuestión previa que hay que resolver, no es solamente la de saber si la facultad de conocer de ella deriva, para el Tribunal, de la naturaleza y el objeto de la controversia, sino también de comprobar si las condiciones a las cuales está subordinado el ejercicio de esta facultad, están comprendidas en el caso presente.

El fundamento general de la competencia atribuida al Tribunal permanente de Justicia internacional, está comprendido en los artículos 34 y 36 del Estatuto, que, por una parte, no dan acceso al Tribunal sino a los Estados o miembros pertenecientes a la Sociedad de las Naciones, y, de otra parte, le dan facultad para juzgar «todos los asuntos que las Partes le sometan, asi como todos los casos previstos especialmente en los tratados y convenciones en vigor.»

En su escrito preliminar, el Gobierno griego se funda en: el art. 9 del Protocolo XII, anejo al Tratado de Paz de Lausana, del 24 de julio de 1923;

los artículos 11 y 26 de los términos del Mandato para la Palestina, conferido a Su Majestad británica el 24 de julio de 1922;

los artículos 36, párrafo 1.°, y 40 del Estatuto del Tribunal, y art. 35, párrafo 2.°, de su Reglamento.

En el caso presente, las Partes están de acuerdo para reconocer que el art. 26 del Mandato entra en la categoría de los «casos previstos especialmente en los tratados y convenciones en vigor», según los términos del art. 36 del Estatuto, y el Gobierno británico no discute que el Tribunal haya sido requerido de una manera regular, conforme al art. 40 del mismo Estatuto.

El art. 26 del Mandato contiene la cláusula siguiente:

«El Mandatario acepta que todo litigio, de cualquier índole que sea, que llegué a suscitarse entre él y otro Miembro de la Sociedad de las Naciones, referente a la interpretación o a la aplicación del Mandato, y que no fuera susceptible de arreglo por negociaciones, sea sometido al Tribunal permanente de Justicia internacional, previsto por el art. 14 del Pacto de la Sociedad de las Naciones.»

¿Se cumplen en el litigio llevado ante el Tribunal las condiciones señaladas en el art. 26 para la aceptación de jurisdicción del Tribunal, y cuya falta le impediría actuar?

Antes de indagar si el caso de las concesiones Mavrommatis se relaciona con la interpretación o aplicación del Mandato, y si después entra, por su naturaleza y por su objeto, en la jurisdicción prevista en el texto, reproducido más arriba, es indispensable examinar si satisface a todas las demás previsiones de este texto. ¿Se está realmente en presencia de un litigio entre el Estado mandatario y otro miembro de la Sociedad de las Naciones?; ¿de un litigio que no sea susceptible de tener un arreglo mediante negociaciones?

I

Un litigio es un desacuerdo sobre un punto de derecho o de hecho, una contradicción, una oposición de tesis jurídicas o de intereses entre dos personas. Ahora bien: este es, evidentemente, el carácter del litigio que separa actualmente la Gran Bretaña y Grecia. Esta última Potencia hace valer su derecho propio para que su súbdito, el señor Mavrommatis, que, al parecer, fue tratado por las autoridades de Palestina o británicas de una manera contraria a determinadas obligaciones internacionales cuyo respeto se imponía, obtenga por este hecho una indemnización de Su Majestad británica.

Es cierto que, en el asunto de las concesiones Mavrommatis, el litigio, fue un principio, entre un particular y un Estado, entre Mavrommatis y la Gran Bretaña; después tomó el Gobierno griego el asunto por su cuenta; el litigio entró entonces en una nueva fase; se llevó al terreno internacional; puso frente a frente a dos Estados. Desde ese momento existe la posibilidad de que pueda depender de la jurisdicción del Tribunal permanente de Justicia internacional.

El art. 26 del Mandato no se conforma, en efecto, con exigir, para atribuir jurisdicción al Tribunal permanente de Justicia internacional, que se halle frente a un litigio a resolver. Es preciso, además, que ese litigio sea éntrela Potencia mandataria y otro miembro de la Sociedad de las Naciones. Indudablemente, es este el caso de que se trata en el litigio actual, puesto que el hulado demandante, Grecia, forma parte desde el principio, lo minino que la Gran Bretaña, de la Sociedad de las Naciones. Es un principio elemental de derecho internacional el que autoriza a un Estado a proteger a sus súbditos que hayan sido lesionados por actos cometidos por otro Estado, contrarios al derecho internacional, y de los cuales no hayan podido obtener satisfacción por las vías ordinarias.

Al tomar la defensa de uno de los suyos, poniendo en movimiento, en favor de él, la acción diplomática o la acción judicial internacional, este Estado, en realidad, hace valer su derecho propio, el derecho que tiene a hacer respetar el derecho internacional en la persona de sus súbditos.

Desde este punto de vista, no hay, pues, lugar a preguntarse si en el origen del litigio hay un daño a un interés privado, lo que, por otra parte, acaece en gran número de cuestiones entre Estados. Desde el momento en que un Estado toma la defensa de uno de sus súbditos ante una jurisdicción internacional, esta jurisdicción no reconoce como litigante sino a ese mismo Estado. La Gran Bretaña y Grecia están frente a frente en el litigio, al cual han dado motivo las concesiones Mavrommatis; esto basta; se trata de un litigio entre dos Estados, en el sentido del art. 26 del Mandato de Palestina.

II

La segunda condición por la cual este artículo define y limita la competencia del Tribunal permanente, en lo que se refiere a las dificultades suscitadas por la interpretación o por la aplicación del Mandato, es que el litigio no sea susceptible de arreglarse por medio de negociaciones. Se ha negado que fuera éste el caso del presente litigio; y, prescindiendo de tener en cuenta la correspondencia cambiada, antes de 1924, por Mavrommatis y sus consejeros con las autoridades británicas, se ha notado que la escasez y el laconismo de las comunicaciones ulteriores entre los dos Gobiernos parecen excluir toda idea de negociaciones subsiguientes. Se reducirá la objeción a su justo valor, si se tiene en cuenta que la apreciación de la importancia y las probabilidades de éxito de una negociación diplomática es esencialmente relativa. Una negociación no significa siempre y necesariamente una serie más o menos extensa de notas y telegramas: puede bastar con que se entable una conversación; esta conversación ha podido ser muy breve; esto sucede cuando hay un obstáculo invencible, si se tropieza al final con un non possumus o un non volumus perentorio de una de las Partes, y que por esto resulta evidente que el litigio no es susceptible de ser arreglado por una negociación diplomática. Este caso puede ocurrir también, en determinadas circunstancias, si las conversaciones entre los Gobiernos no son sino la continuación de negociaciones anteriores habidas entre un particular y un Gobierno.

Es cierto que el Estado no sustituye a su súbdito, que hace valer su propio derecho, y que, por consiguiente, en las negociaciones diplomáticas pueden intervenir consideraciones ajenas a la discusión que tuvo antes lugar entre el individuo y las autoridades competentes. Pero si las negociaciones diplomáticas entre los gobiernos han tenido su punto de partida en las discusiones anteriores, bien pudiera ser que éstas fueran de tal naturaleza que resultara superflua una nueva discusión sobre los puntos de vista que son la base del litigio. Sobre este particular no es posible fijar regla general y absoluta alguna; es una cuestión que varía según el caso. En el litigio actual, la discusión entre el Sr. Mavrommatis o sus representantes por una parte, y las autoridades de Palestina o británicas por la otra, se referían exactamente a los puntos que el Gobierno griego quiso hacer valer y, en efecto, ha hecho valer contra el Gobierno británico, a propósito del reconocimiento de las concesiones Mavrommatis. Y las negociaciones entre el interesado y las autoridades se desarrollaron siempre dentro del cuadro de internacionales, invocado mas adelante por el Gobierno griego en las gestiones cerca del Gobierno de Su Majestad británica.

Se desprende esto del conjunto de la correspondencia aportada al Tribunal» y especialmente de la carta que el Foreign Office dirige el 1.° de abril de 1924 a la Legación de Grecia en Londres, y en la cual se encuentran detalladas todas las cuestiones que habían sido anteriormente objeto de discusión entre el interesado y el Colonial Office. Que el Gobierno griego se colocase en ese punto de vista se deduce entre otros del hecho de que se asoció a las reclamaciones de su súbdito, transmitiendo al Foreign Office la carta que dirigía el señor Mavrommatis a la Legación de Grecia el 18 de diciembre de 1922. Las cartas de fechas 22 de enero y 2 de febrero de 1923, dirigidas por M. G. Agar Robartes, del Foreign Office, al señor Melas, Secretario de la Legación de Grecia en Londres, habían demostrado, por lo demás, al Gobierno griego que el Gobierno británico estaba poco dispuesto a proseguir con él una negociación directa sobre el asunto de la reclamación de su súbdito. Un año después, el 26 de enero de 1924, 1a Legación de Grecia en Londres se dirigió al Foreign Office con el fin de saber si en opinión del Gobierno británico «no era posible satisfacer las reclamaciones del señor Mavrommatis o someterlas al arbitraje, bien fuera de un miembro del Tribunal Supremo de Justicia, o bien de un tribunal cuyo presidente, a falta de acuerdo entre las Partes, sería designado por este Gobierno mismo. La nota respuesta del Secretario de Estado de Asuntos extranjeros de Su Majestad británica, fecha 1.° de abril de 1924, fue considerada por el Gobierno de Grecia como terminante negativa.

Por otra parte, esta nota tiene una gran importancia desde otro punto de vista. En efecto: tiende a demostrar el carácter oficial de la correspondencia que medió entre la Legación de Grecia en Londres y el Foreign Office o determinados funcionarios del mismo respecto al asunto de las concesiones Mavrommatis. Además, la nota del Secretario de Estado se refiere expresamente a la nota mencionada más arriba, firmada por el señor Collas el 26 de enero de 1924; ésta, a su vez, hace referencia a la carta que el señor Robartes había dirigido al señor Melas el 2 de febrero de 1923. Conviene observar, además, que toda esta correspondencia lleva los sellos de registro de la Legación y del Foreign Office.

Mientras tanto, estimando el Gobierno griego que en lo sucesivo las negociaciones no serían susceptibles de llegar a término, y teniendo en cuenta una indicación que los procuradores del señor Mavrommatis habían hecho a la Legación de Grecia en Londres, mediante carta de fecha 1º de abril de 1924, envió un despacho al Foreign Office, con fecha 12 de mayo de 1924, informando al Gobierno de Su Majestad británica de su resolución de llevar el litigio ante el Tribunal, lo que así hizo —en vista, sin duda, de la p proximidad de la sesión ordinaria de este Tribunal depositando al día siguiente el escrito preliminar de demanda en el Registro.

El Tribunal es plenamente consciente de la importancia de la norma que establece que sólo deben presentarse ante ella las controversias que no puedan resolverse mediante negociación. Reconoce, de hecho, que antes de que una controversia pueda ser objeto de una acción judicial, su objeto debería haberse definido claramente mediante negociaciones diplomáticas. Sin embargo, al aplicar esta regla, la Corte no puede ignorar, entre otras consideraciones, las opiniones de los Estados interesados, quienes están en la mejor posición para juzgar las razones políticas que pueden impedir la solución de una controversia determinada mediante la negociación diplomática. Cuando las negociaciones entre el particular y las autoridades ya han definido -como en el presente caso- todos los puntos en litigio entre los dos Gobiernos, sería incompatible con la flexibilidad que debe caracterizar las relaciones internacionales exigir a los dos Gobiernos la reapertura de una discusión. que de hecho ya ha tenido lugar y en el que se basan. A este respecto, conviene señalar que el Foreign Office, en su respuesta del 1 de abril, declara que el departamento competente al que se habían encomendado las negociaciones examinó la cuestión de manera completa y cuidadosa.

III

La Corte debe ahora considerar la condición que el artículo 26 del Mandato impone a su competencia al establecer que la controversia debe referirse “a la interpretación o aplicación de las disposiciones del Mandato”. La disputa puede ser de cualquier naturaleza; el lenguaje del artículo a este respecto es lo más completo posible (cualquier disputa sea cual sea -tout différend, quel qu’il [p16] soit); pero en todos los casos debe relacionarse con la interpretación o la aplicación de las disposiciones del Mandato.

En primer lugar, se debe conocer el alcance exacto de las investigaciones que la Corte debe realizar, de conformidad con el último párrafo del artículo 36 del Estatuto, para llegar a la conclusión de que la controversia que tiene ante sí se relaciona o no con la interpretación o la aplicación del Mandato y, en consecuencia, está o no dentro de su jurisdicción según los términos del Artículo 26. Ni el Estatuto ni el Reglamento de la Corte contienen norma alguna sobre el procedimiento a seguir en caso de que se presente una objeción in limine litis a la competencia del Tribunal. Por lo tanto, la Corte está en libertad de adoptar el principio que considere mejor calculado para asegurar la administración de justicia, el más adecuado al procedimiento ante un tribunal internacional y el más conforme a los principios fundamentales del derecho internacional.

Por ello, el Tribunal, teniendo en cuenta que su competencia es limitada, que invariablemente se basa en el consentimiento del demandado y sólo existe en la medida en que este consentimiento ha sido otorgado, no puede contentarse con la provisional conclusión de que la disputa cae o no dentro de los términos del Mandato. La Corte, antes de pronunciarse sobre el fondo del caso, se cerciorará de que el proceso que tiene ante sí, en la forma en que ha sido presentado y con base en los hechos hasta ahora establecidos, debe resolverse por aplicación de las cláusulas del Mandato. Porque el Mandatario solo ha aceptado la jurisdicción de la Corte para tales disputas.

Es cierto que en la Opinión Consultiva No. 4 sobre los Decretos de Nacionalidad en Túnez y Marruecos (Zona Francesa), el Tribunal, que debió pronunciarse sobre un alegato de competencia, declaró que la competencia del Consejo de la Sociedad de Naciones existe siempre que los fundamentos legales (títulos) de carácter internacional presentados por las Partes sean tales que justifiquen la conclusión provisional de importancia jurídica para la controversia.

En ese caso, la alegación se formuló en virtud del párrafo 8 del artículo 15 del Pacto y se dirigió contra la jurisdicción muy general otorgada por el primer párrafo al Consejo de la Sociedad de Naciones que cubre todas las controversias que puedan conducir a una ruptura. Mientras que en el presente caso, la objeción a la competencia de la Corte tomada por el Gobierno británico se refiere a una competencia limitada a ciertas categorías de controversias, que se determinan de acuerdo con un criterio legal (la interpretación y aplicación de los términos del Mandato), por lo que tiende a afirmar la regla general de que los Estados pueden o no someter sus controversias al Tribunal a su discreción.

La controversia planteada ante el Tribunal por la demanda del Gobierno griego se refiere a la cuestión de si el Gobierno de Palestina y, en consecuencia, también el Gobierno británico, desde 1921, se han negado injustamente a reconocer en toda su extensión los derechos adquiridos por el Sr. Mavrommatis en virtud de los contratos y convenios celebrados por él con las autoridades otomanas en relación con determinadas obras públicas.

En apoyo de esta demanda, el Gobierno griego invoca el artículo 11 del Mandato, que es como sigue:

»La Administración de Palestina adoptará las medidas necesarias para salvaguardia de los intereses de la comunidad, concernientes al desarrollo del país; y con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario, tendrá plenos poderes para resolver en cuanto a la propiedad y al control públicos de todos los recursos naturales del país, y de las obras y servicios de utilidad pública, ya establecidas o que se establezcan. Introducirá un régimen agrario adaptado a las necesidades del país, teniendo en cuenta, entre otras cosas, las ventajas que pudieran derivarse de favorecer la colonización intensa y el cultivo intensivo de la tierra.

»La Administración, en la medida en que no intervenga directamente, podrá entenderse con el organismo judío, mencionado en el art. 4.0, para efectuar o explotar en condiciones justas y equitativas todos los trabajos y servicios de utilidad pública, y para desenvolver todos los recursos naturales del país. Se entenderá en estos acuerdos que ninguno de los beneficios distribuidos directa o indirectamente por este organismo, no podrá exceder de una tasa razonable de interés sobre el capital, y que el exceso del beneficio será utilizado por él en provecho del país y de una manera aprobada por la Administración.»

Se trata de saber ahora si el litigio arriba mencionado debe ser resuelto sobre la base de esta disposición. Tomado en su conjunto, el art. 11 tiene por objeto reglamentar los poderes de la Administración de Palestina en lo que se refiere: a) a la propiedad y al control públicos de los recursos naturales del país y de los trabajos y servicios de utilidad pública; b) a la introducción de un régimen agrario adaptado a las necesidades del país; c) a las relaciones con el organismo judío, para efectuar o explotar, en condiciones justas y equitativas, todos los trabajos y servicios de utilidad pública y para desarrollar todos los recursos naturales del país.

El Tribunal entiende que debe fundar, sobre todo, la presente sentencia en la primera parte del primer párrafo del artículo 11.

Después de una frase introductiva, enunciando de un modo general la finalidad esencial de la Administración pública, que consiste en tomar «todas las medidas necesarias para la salvaguardia de los intereses de Ja comunidad, relativas al desarrollo del país», continúa diciendo el art. 11 que la Administración de Palestina «tendrá plenos poderes para resolver cuanto afecte a la propiedad o al control público de todos los recursos naturales del país o de los trabajos y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establezcan».

El Tribunal opina que, según el texto francés, los poderes así atribuidos a la Administración de Palestina pueden comprender toda clase de resoluciones relativas a la propiedad pública y toda forma de control que la Administración puede ejercer, bien sea sobre la explotación de los recursos naturales del país, bien sea sobre los trabajos y servicios de utilidad pública. No se deriva de ello, naturalmente, aun cuando no está excluida de la fórmula muy general que presenta el texto francés, una interpretación que limite el alcance de estos poderes a unas cuantas medidas que pudiera tomar la Administración, relativas a la propiedad pública o solamente a algunas de las formas según las cuales se ejerce el control público sobre las actividades de que se trata; en este sentido, la facultad de otorgar concesiones que tengan por objeto la explotación de los recursos naturales del país o la de trabajos y servicios de utilidad pública, así como la facultad de anular o rescindir las concesiones ya existentes, podrían encajar en el cuadro del texto francés de la disposición de que se trata.

El texto inglés, en cambio, parece tener un sentido más restrictivo. Apunta a la adquisición de la propiedad pública (public ownership) o public control sobre todos los recursos naturales del país o sobre los trabajos y servicios de utilidad pública ya establecidos o por establecer.

No tratándose en este caso de la propiedad pública (public ownership), el Tribunal pone toda su atención sobre la interpretación del término public control. Comprueba que la palabra control puede tener un sentido muy amplio, pero que relacionado con la expresión public ownership, parece indicar más bien las diferentes modalidades de la intromisión o injerencia de la Administración pública en empresas que no son objeto de propiedad pública.

Estima el Tribunal que, hallándose en presencia de dos textos investidos de igual autoridad, pero de los cuales uno, al parecer, tiene un alcance más extenso que el otro, se encuentra en el deber de adoptar la interpretación restringida que puede conciliarse con los dos textos, y que, en esta medida, corresponde, sin duda, a la intención común de las Partes. En este caso se impone esta conclusión, con tanta más autoridad cuanto que se trata de un acto reglamentando las obligaciones de la Gran Bretaña en cuanto a Potencia mandataria respecto a Palestina, y cuyo texto primitivo ha sido, probablemente, redactado en inglés.

Las concesiones de Mavrommatis en sí mismas están fuera del alcance del artículo 11, pero la cuestión que tiene ante sí la Corte es si, al otorgar las concesiones de Rutenburg, que cubren al menos una parte del mismo terreno, las autoridades palestinas y británicas han ignorado las obligaciones internacionales asumidas por el Mandatario, por el cual Grecia tiene derecho a beneficiarse.

La conexión entre las concesiones Rutenberg y Mavrommatis derivada del hecho de que se superponen parcialmente, puede considerarse admitida porque las autoridades palestinas y británicas, cuando se planteó la cuestión de la validez de estas últimas concesiones, invitaron al interesado a entenderse con la organización sionista y con el Sr. Rutenberg.

Si las concesiones de Rutenberg entran dentro del alcance del artículo 11, la controversia sin duda se relaciona con ese artículo.

En este sentido, el Tribunal debe decidir si el otorgamiento de las concesiones Rutenberg ha dado lugar a la adquisición o al ejercicio de “control público” en el sentido antes contemplado.

Si la expresión “control público” se contrasta con “control privado” en el sentido muy restringido de una empresa pública en contraposición a una empresa privada controlada por las autoridades públicas, no se puede considerar que las concesiones Rutenberg hayan otorgado sobre el “control público” de la Administración Palestina sobre los servicios en concesión.

Pero no parece ser correcto sostener que la expresión inglesa “control público” sólo cubre los casos en los que el Gobierno asume el control y él mismo dirige empresas de un tipo u otro. La expresión también se utiliza para indicar ciertas formas de acción tomadas por el Estado con respecto a empresas que de otro modo serían privadas. Incluso en tales casos, el “control” mundial, en el sentido en que se utiliza generalmente, no puede utilizarse para describir prácticamente todos los actos de la autoridad pública; “control” siempre significa medidas de un carácter especial en relación con una política económica consistente en subordinar, de una forma u otra, la empresa privada a la autoridad pública. Este sentido más amplio de la expresión inglesa parece ser el único que no anula la expresión “contrôle public” en la versión francesa; parece difícil interpretar que esta última se refiere exclusivamente a los casos en los que la propia administración pública asume una empresa. Así es como el otorgamiento de una concesión de servicio público a una persona física o jurídica puede ir acompañada de medidas que equivalgan a un ejercicio de “control público”.

Desde este punto de vista puede observarse que el art. 28 de las concesiones Rutenberg estipula formalmente que ¡a explotación de la sociedad establecida según los términos de la concesión, será reconocida como una empresa de utilidad pública bajo el Government control no sería exacto tomar esta disposición como reservando al Gobierno el derecho de ejercer, si así le parece, el control de la empresa; este Government control parece más bien enlazarse con el reconocimiento de la empresa, como una empresa de utilidad pública. Y esto es, evidentemente, de naturaleza distinta de la vigilancia que la Administración de Palestina puede ejercer sobre la gestión financiera de la sociedad concesionaria según los términos del art. 36 de las concesiones.

Así también puede observarse que las concesiones en cuestión fueron otorgadas a una sociedad que el señor Rutenberg se comprometía a formar, y cuyos estatutos, según el art. 2 del acuerdo relativo al otorgamiento de la concesión del Jordán y del art. 34 de la concesión de Jaffa, debían ser aprobados por el Alto Comisario de Palestina, de acuerdo con el organismo judío, mencionado en el Mandato.

Para comprender el alcance de esta disposición, hay que recordar que el organismo judío, al que aquí se refiere, está descrito por el art. 4.º del Mandato en los términos siguientes:

«Un organismo judío apropiado será reconocido oficialmente, y tendrá el derecho de dar dictámenes a la Administración de Palestina y de cooperar con ella en todas las cuestiones económicas, sociales y otras, susceptibles de afectar al establecimiento del hogar nacional judío y a los intereses de la población judía en Palestina, y, en este caso, bajo reserva del control do la Administración de ayudar y participar en el desarrollo del país.

«La organización sionista será reconocida como el organismo de referencia…».

Se desprende de este texto que el organismo judío es un verdadero organismo público, ligado estrechamente a la Administración de Palestina, encargado de cooperar con ella y bajo su control al desarrollo del país. Las palabras empleadas en el párrafo 2.° del art. 11 para indicar la actividad del organismo judío, son las mismas empleadas en el párrafo primero para indicar el objeto de los poderes atribuidos a la Administración de Palestina. Se trata, evidentemente, de un programa de economía política que puede realizar la Administración, bien sea directamente, bien por la intervención de un organismo público que lo ejecute bajo su control.

La conclusión que parece desprenderse de las consideraciones precedentes es que, por las concesiones Rutenberg, la Administración de Palestina ha aplicado el sistema de public control, con el fin de desarrollar los recursos naturales del país y efectuar trabajos y servicios de utilidad pública. Por consecuencia, dichas concesiones podrían entrar en el ámbito del artículo 11 del Mandato.

Pero si aún subsistiera alguna duda sobre este punto, el Tribunal cree deber ir aún más lejos, en vista de un pasaje de la Contra-Memoria preliminar presentada el 16 de junio de 1924. en nombre del Gobierno de Su Majestad británica, y que contiene una declaración que, cualquiera que haya sido el orden de ideas a que obedezca, se refiere directamente a las relaciones entre las concesiones Rutenberg y el artículo 11 del Mandato. Este pasaje está concebido así:

«Las concesiones conferidas al señor Rutenberg, en septiembre de 1921, para el desarrollo de la energía eléctrica y fuerza hidráulica en Palestina (anejo a la Memoria griega, páginas 21 a la 52), han debido estar hechas, forzosamente, de conformidad con el art. 11, y era factible a todo miembro de la Sociedad deducir demanda contra toda estipulación de estas concesiones que infringiera las obligaciones internacionales aceptadas por Su Majestad británica, en calidad de Mandataria de Palestina.»

La mención expresa de las «obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario» hace evidente que esta declaración se refiere al primer párrafo del art. 11.

Por otra parte, la alegación del Agente británico contiene lo siguiente:

«El art. 11 establece, en su primera parte, de la cual he dado lectura, que el Gobierno de Palestina puede, por sí mismo, desarrollar los recursos naturales. Que tendrá plenos poderes para determinar lo que afecte a la propiedad o al control público de los recursos naturales del país, bajo reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario- Sigue un segundo párrafo que permite a la Administración «entenderse con el organismo judío»—es decir, con el organismo sionista que había sido mencionado en una sección anterior del Mandato—«para efectuar o explotar, en condiciones justas y equitativas, todos los trabajos y servicios de utilidad pública, y para desarrollar los recursos naturales del país», en cuanto estas actividades no sean empresas de la Administración misma. Se observará que, en el segundo párrafo, las palabras «bajo reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario» no están repetidas; pero opino que se trata de una limitación tan natural de los poderes del Mandatario, que está implícitamente comprendida en el párrafo segundo, tanto como en el primero. El Mandatario, al entenderse con el organismo judío para el desarrollo de los recursos naturales del país, no puede ignorar las obligaciones internacionales que ha aceptado.»

* * *

Los poderes atribuidos a la Administración de Palestina, en virtud del art. 11, deben ejercerse, como se ha visto, «bajo reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario». Era necesaria esta reserva, porque las obligaciones internacionales del Mandatario no son, como tales, obligaciones internacionales para Palestina. Ya que el art. 11 del Mandato reconoce a la Administración de Palestina una autonomía amplia, había que poner fuera de toda duda que los poderes otorgados no fueran ejercidos de manera que resultasen incompatibles con ciertos compromisos internacionales del Mandatario. Las obligaciones resultantes de estos compromisos son así obligaciones que debe respetar la Administración de Palestina: su violación compromete la responsabilidad internacional del Mandatario, pues, conforme al art. 12 del Mandato, las relaciones exteriores de Palestina son de su incumbencia. En nombre del Gobierno griego se alega que la Administración de Palestina, al entenderse con el organismo judío para efectuar o explotar los trabajos o parte de los trabajos de que ya era concesionario el señor Mavrommatis, sin indemnizar a éste, no había tenido en cuenta las obligaciones internacionales del Mandatario. En el estado en que actualmente se halla el pleito, no es ya cuestión de indagar si realmente han sido violadas estas obligaciones; equivaldría a juzgar la responsabilidad de la Parte demandada, cosa que, en este momento, ninguno de los dos Gobiernos interesados pide al Tribunal. Pero, conforme a los principios expuestos más arriba, debe, desde ahora, hacer constar el Tribunal que las obligaciones internacionales referidas en el art. 11 afectan al fondo del litigio, y que su violación, si existiera, llevaría consigo una violación de este artículo.

Mucho se ha discutido acerca de cuáles son las obligaciones internacionales del Mandatario, cuyo respeto se impone a la Administración de Palestina. El Gobierno griego parece opinar que éstas son, en general, todas las obligaciones internacionales; por el contrario, la tesis expuesta por el Gobierno británico, en su Contra-Memoria, es que sólo se trata de ciertas reglas de interés general que la Sociedad de las Naciones, en cuyo nombre ejerce Su Majestad británica el Mandato sobre Palestina, se ha comprometido a mantener, tales como la libertad del tránsito y de comunicaciones, igualdad en el trato comercial de todos los Miembros de la Sociedad, supresión del tráfico de armas, etc. Por otra parte, no es cierto que se haya sostenido esta tesis en los debates orales.

El Tribunal, a la vez que se abstiene de significarse por una u otra de estas opiniones, cree deber formular desde ahora ciertas reservas relativas a las mismas. La primera parece no tener muy en cuenta la importancia especial que hay que atribuir a las palabras «aceptadas por el Mandatario», que se refieren, evidentemente, a compromisos contraídos, incluso si en un cierto sentido pudiera decirse que todo el derecho internacional está aceptado por los Estados. No se comprendería, por otra parte una cláusula así en la materia especial de que aquí se trata. La segunda interpretación no se apoya tampoco en ningún argumento, y no se ven los lazos que puedan unirla con la disposición de que forma parte. Las obligaciones internacionales reservadas en el art. 11 son, en opinión del Tribunal, compromisos contraídos que tienen cierta relación con los poderes atribuidos a la Administración de Palestina en virtud del mismo artículo.

Se ha llevado al conocimiento del Tribunal que, en el proyecto de Mandato, redactado cuando parecía que el Tratado de Sévres iba a ser ratificado en un corto plazo, la cláusula de que se trata estaba concebida en los siguientes términos: «bajo reserva de las disposiciones del art. 211 del Tratado de Paz con Turquía»; por lo demás, el restante texto del artículo del Mandato era idéntico al texto definitivo. Más tarde, cuando resultó evidente que el Tratado de Sévres no entraría nunca en vigor, y no habiéndose redactado aún el nuevo Tratado de Paz con Turquía, se quiso evitar un retraso en la adopción del Mandato para Palestina y se sustituyó lo señalado en el Tratado de Sévres por las palabras «obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario». Estas palabras se refieren, por tanto, en todo caso, y cualquiera que sea, por otra parte, su alcance, a las estipulaciones que, en el futuro Tratado de Paz con Turquía, tomarían el lugar de las disposiciones del artículo 311 del Tratado de Sévres.

Este artículo, que es el segundo de la sección VI (Sociedades y Concesiones) de la Parte IX (Cláusulas Económicas) del Tratado, está concebido así:

«En los territorios que han sido separados de Turquía para someterlos a la autoridad o a la tutela de una de las principales Potencias aliadas, los súbditos aliados, así como las Sociedades controladas por grupos o súbditos aliados, beneficiarios de concesiones otorgadas antes del 29 de octubre de 1914 por el Gobierno turco o por cualquier autoridad local otomana, serán mantenidas por la Potencia interesada en la integridad de sus derechos debidamente adquiridos; dicha Potencia les conservará las garantías que les habían sido conferidas o les conferirá otras equivalentes.

»Sin embargo, dicha Potencia, cuando considere que el sostenimiento de una cualquiera de estas concesiones sea contraria al interés público, tendrá la facultad, en un plazo de seis meses, a partir del momento en que el territorio haya sido puesto bajo su autoridad o su tutela, de rescatar dicha concesión o de proponer su modificación; en este caso estará obligada a satisfacer al concesionario una compensación equitativa, de conformidad con las disposiciones siguientes:

»Si no hay acuerdo amistoso entre las Partes sobre lo que debe constituir la compensación prevista más arriba, la tasación de esa cantidad será confiada a Tribunales arbitrales, compuestos de tres miembros: uno de los miembros será designado por el Estado a que pertenece o pertenecen los súbditos concesionarios, o la mayoría de los tenedores del capital, cuando se trate de una Sociedad; el segundo miembro será designado por el Gobierno que ejerza autoridad en el territorio, y el tercero, a falta de acuerdo entre los interesados, lo designará el Consejo de la Sociedad de las Naciones.

»Juzgando en derecho y en equidad, deberá el Tribunal tomar en consideración todos los elementos de juicio, sobre la base del mantenimiento con readaptación del contrato, como se indica en el párrafo siguiente:

»Si la concesión está reconocida, el concesionario tendrá derecho a pedir, en el término de seis meses, después de pasado el plazo previsto en el apartado segundo del presente artículo, la readaptación de su contrato a las nuevas condiciones económicas, y, a falta de acuerdo directo con el Gobierno interesado, la decisión será deferida al Tribunal arbitral indicado más arriba.»

Como el art. 311 del Tratado de Sévres se refería a la reglamentación de las concesiones en los territorios desmembrados de Turquía, y como este artículo está ahora sustituido por el Protocolo XII del Tratado de Lausana, se impone la conclusión de que das obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario», según el art. 11 del Mandato, comprenden, ciertamente, aquellas que resultan del Protocolo XII de Lausana.

Estas obligaciones limitan los poderes que tiene la Administración de Palestina para decidir en cuanto a la propiedad o al control público de todos los recursos naturales del país o de los trabajos y servicios de utilidad pública, ya establecidos o que en lo sucesivo se establezcan. Puesto que las concesiones Rutenberg—como ya se ha dicho más arriba—están comprendidas en la aplicación del art. 11 del Mandato, es claro que la Administración de Palestina está obligada igualmente, con relación a estas concesiones, a respetar las obligaciones que se originan a la Gran Bretaña en virtud del Protocolo XII. Si al otorgar las concesiones Rutenberg esta Administración ha obrado contrariamente a las susodichas obligaciones, hay en ello una infracción del art. 11 del Mandato, y esta infracción puede ser objeto de una reclamación ante el Tribunal, en virtud del artículo 26.

El Tribunal cree que la inserción en el art. 11 de la reserva referente a las obligaciones internacionales, no tiene el carácter de una simple mención sin valor jurídico directo, sino que, al contrario, tiene la finalidad de dar a estas obligaciones, dentro del cuadro trazado en dicho artículo, la misma protección que a todas las demás disposiciones del Mandato.

No queda, pues, por resolver sino la cuestión de averiguar si algunas obligaciones internacionales, procedentes del Protocolo XII de Lausana, llamado aquí «Protocolo XII», afectan a las concesiones Mavrommatis.

Este instrumento, que tiene por título: Protocolo relativo a determinadas concesiones otorgadas en el Imperio turco, se aplica a los contratos de concesiones debidamente formalizados, antes del 29 de octubre de 1914, entre el Gobierno turco o cualquier autoridad local, de una parte, y de la otra, los súbditos (incluidas las Sociedades) de las Potencias contratantes, excepto Turquía. Grecia es una de estas Potencias. El Protocolo comprende dos secciones, de las cuales la primera (artículos I al 8) se refiere a las concesiones dentro de los territorios que continúan formando parte del Imperio otomano, mientras que la segunda (artículos 9 al 13) se aplica a las concesiones dentro de los territorios separados de dicho Imperio. El principio fundamental del Protocolo es mantener los contratos de concesiones otorgados antes del 29 de octubre de 1914. En los territorios separados del Imperio turco, el Estado sucesor se subroga en los derechos y cargas de Turquía; la mayor parte de las estipulaciones de Ja Sección primera se aplican igualmente a los contratos a que se refiere la Sección II. Los beneficiarios de los contratos de concesiones anteriores al 29 de octubre de 1914, que en la fecha de entrar en vigor el Tratado de Paz hubieran empezado a ejecutarse, tienen derecho a la readaptación de sus contratos a las nuevas condiciones económicas; los otros beneficiarios no tienen derecho a esa readaptación; pero, a petición de los mismos, pueden rescindirse sus contratos, y en este caso tienen derecho, si ha lugar a ello, a una indemnización equitativa por los trabajos de estudio.

No se pone a discusión el hecho de que, habiéndose otorgado las concesiones de Jerusalén antes del 29 de octubre de 1914, deben ser solucionadas por la aplicación del Protocolo XII. Las Partes no están, por el contrario, de acuerdo sobre la cuestión de si el beneficiario de dichas concesiones tiene derecho de apoyarse en el art. 4.º del Protocolo y, por consiguiente, de pedir que aquéllas se adapten a las nuevas condiciones económicas; o bien si, según el art. 6.º, el beneficiario no tiene más derecho que pedir la rescisión del contrato con una indemnización equitativa por los trabajos de estudio. Según los principios expuestos más arriba, la cuestión de saber si la Administración de Palestina puede negar al señor Mavrommatis el beneficio de la readaptación de las concesiones de Jerusalén, es una cuestión relativa a la interpretación del art. 11 del Mandato, y, por tanto, le es aplicable el art. 26.

En lo que se refiere a las concesiones de Jaffa, el caso es como sigue. Los acuerdos preliminares son de fecha 27 de enero de 1914» y el 6 de marzo del mismo año el Ministro de Obras públicas de Constantinopla autorizó al distrito de Palestina a otorgar las concesiones propuestas. Sin embargo, hasta el 28 de enero de 1916 no fueron transformadas en concesiones debidamente firmadas por las autoridades otomanas. Según las prescripciones de una ley turca, que entre tanto se había promulgado, debían ser confirmadas por firman imperial, pero esta condición no se cumplió jamás.

Según los documentos sometidos al Tribunal por el Gobierno griego referentes a las negociaciones entre los interesados, las Partes están en desacuerdo sobre la cuestión de si, por efecto del Protocolo XII, las concesiones obtenidas en Turquía con posterioridad al 29 de octubre de 1914, están desprovistas de todo valor respecto a los Estados sucesores del Imperio otomano, o si, por el contrario, «las concesiones acordadas entre el 29 de octubre de 1914 y el restablecimiento de la paz en los países en que Turquía continuaba ejerciendo la soberanía son, en principio, válidas respecto a éstos, aun cuando no puede imponerse a los Estados sucesores el mantenerlas».

El Tribunal no tiene por qué pronunciarse en cuanto al valor de esta tesis. Le basta hacer constar que el Protocolo XII, al no manifestar nada respecto a las concesiones posteriores al 29 de octubre de 1914, deja subsistente el principio general de la subrogación; mas no puede afirmarse que este principio entre en las obligaciones internacionales incluidas en el art. 11 del Mandato, tal como ha sido interpretado más arriba. La Administración de Palestina está obligada a reconocer las concesiones de Jaffa, no en virtud de compromiso contraído per el Mandatario, sino en virtud de un principio general de derecho internacional que no quedaría derogado por los compromisos contraídos por el mismo.

Si es cierto que la solución de tal litigio exige que se determinen la extensión y el efecto de las obligaciones internacionales resultantes del Protocolo XII, no es menos cierto que el Tribunal no tiene competencia para interpretar y aplicar, por instancia unilateral, este Protocolo, pues no contiene cláusula alguna que someta al Tribunal los litigios referentes a su objeto.

Por el contrario, el Tribunal es competente para aplicar el Protocolo XII en la medida que lo exige el art. 11 del Mandato.

Las conclusiones que se desprenden de las consideraciones precedentes son:

a) Que el litigio existente entre los Gobiernos de la Gran Bretaña y de Grecia, respecto a la reclamación Mavrommatis, referente a las concesiones de Jerusalén, debe resolverse sobre la base del art. 11 del Mandato y, por consiguiente,,encaja dentro del cuadro de aquéllos para los cuales el Mandatario ha aceptado la jurisdicción del Tribunal.

b) Que, por el contrario, el litigio entre dichos Gobiernos referente a la reclamación Mavrommatis sobre las concesiones de Jaffa, no se relaciona con el art. 11 del Mandato y, por consiguiente, no encaja dentro del cuadro de aquéllos páralos cuales ha aceptado el Mandatario la jurisdicción del Tribunal.

Aun cuando ante el Tribunal se ha presentado una demanda única, que tiende al pago de una suma global por la Gran Bretaña, y aunque el asunto de las concesiones Mavrommatis haya sido tratado en su conjunto como un solo asunto en el curso de las negociaciones que han precedido a la presente instancia, no es menos cierto que, en su escrito, el Gobierno griego presenta su reclamación bajo tres epígrafes distintos. Uno de ellos —el que se refiere a los trabajos del Jordán— está abandonado en la Misma memoria; los otros dos, referentes el uno a Jerusalén y el otro a Jaffa, se exponen separadamente con distintas reclamaciones de indemnización. En estas circunstancias, el Tribunal, habiendo comprobado que sólo tiene jurisdicción para intervenir en la reclamación que se refiere a Jerusalén, retiene dicha reclamación para juzgar sobre el fondo de la misma, declarando a la vez que esta jurisdicción no se extiende a las reclamaciones referentes a los trabajos de Jaffa.

 

IV

 

Habiéndose admitido, por las razones expuestas anteriormente, la jurisdicción del Tribunal, basado en los términos de los artículos 26 y 11 del Mandato de Palestina, el Tribunal se halla ante el problema de determinar si en lo que concierne al litigio sobre las concesiones de Jerusalén, esta jurisdicción no se halla quizás limitada por otra disposición internacional que pudiera tener supremacía sobre las disposiciones del Mandato.

Si en virtud de una cláusula que instituya la jurisdicción obligatoria del Tribunal, un Estado recurre a esta última, tiene también que hallarse preparado a que la parte contraria le oponga compromisos que hubieren sido contraídos entre los litigantes y que pudieran poner en entredicho la jurisdicción. Ahora bien: el Agente de Su Majestad británica en su Preliminary Objection to the Jurisdiction of the Court, documento que encabeza el Preliminary Counter-Case, basa la excepción para declarar infundada la demanda griega por una parte, en que la tesis del art. 26 del Mandato no es aplicable al caso, y de otra parte, en la tesis de que el único documento internacional referente al reconocimiento de las concesiones en Palestina es el Protocolo XII, y que este documento no supone la jurisdicción del Tribunal permanente de Justicia internacional para dictaminar sobre los litigios que tengan por objeto interpretar y aplicar disposiciones de dicho Protocolo.

Aunque el Agente de Su Majestad británica no sostiene expresamente que la jurisdicción del Tribunal sería incompatible, dentro de los términos del Mandato, con las cláusulas del Protocolo XII —jurisdicción cuya existencia ataca—, el Tribunal considera que la invocación de este documento por el Agente británico, debe comprenderse como una de las bases de la negación de la jurisdicción del Tribunal. En estas condiciones, no es preciso examinar si el Tribunal, cuya jurisdicción depende de la voluntad de los Estados litigantes, tendría derecho, al dictaminar sobre su jurisdicción, a tener en cuenta otros argumentos que los alegados por las Partes.

Es evidente que el Protocolo XII constituye un documento internacional distinto e independiente del Mandato para la Palestina. Menciona muy especial y explícitamente concesiones como las del señor Mavrommatis, mientras que el art. 11 del Mandato no las alude sino implícitamente. Finalmente, este Protocolo es posterior al Mandato. Existen, pues, todas las condiciones que se requieren para que sus cláusulas excedan en fuerza obligatoria a las del Mandato. Aunque los términos del Mandato revisten un carácter particular, por razón de haber sido definidos por el Consejo de la Sociedad de las Naciones, ninguna de las Partes sostiene que un miembro de la Sociedad de las Naciones no pueda renunciar a derechos que le vengan del Mandato.

Antes de examinar, si el caso se presenta, hasta dónde podría afectar el Protocolo XII a la jurisdicción del Tribunal dentro de los términos del art. 26, hay que hacer constar lo siguiente: corno ya se ha demostrado, el art. 11 del Mandato se refiere al Protocolo XII. El Tribunal debe examinar este documento internacional, no sólo como regla que limita eventualmente su jurisdicción, sino también, y ante todo, como regla aplicable en virtud del art. 11, que es precisamente la disposición en la cual se funda esta jurisdicción. En este orden de ideas, el Protocolo completa las disposiciones del Mandato en forma de Reglamento que, tenido en cuenta por una ley, constituye indirectamente una parte de ésta. Sin embargo, mirado bajo uno u otro de estos dos aspectos, el Protocolo XII es siempre el mismo documento con los mismos efectos.

El hecho de que el art. 11 no se refiera a dicho Protocolo, sino mediante una fórmula general, y que este Protocolo sea posterior al Mandato, no autoriza para deducir que el Protocolo no puede ser aplicado a Palestina, sino en cuanto es compatible con el Mandato. Al contrario, en caso de duda, es el Protocolo el que debe preponderar, por ser un acuerdo especial y posterior.

Si esto es cierto, no lo es menos también que las disposiciones del Mandato, y particularmente aquellas que se refieren a la jurisdicción del Tribunal, son aplicables en cuanto son compatibles con el Protocolo. La reserva contenida en el art. 11 en favor de las obligaciones internacionales, pone de manifiesto que éstas deben ser respetadas íntegramente; pero no se les reconoce ningún efecto derogativo general con relación a las disposiciones del art. 11. El silencio del Protocolo XII con respecto al Mandato y a la competencia del Tribunal permanente de Justicia internacional, no supone que las Partes hayan querido eliminarlo, pues el Protocolo XII, no sólo concierne a los territorios sujetos a Mandato, sino que comprende también, entre sus firmantes, un Estado que no es Miembro de la Sociedad de las Naciones. Si el respeto al Protocolo XII en cuanto regla aplicable en Palestina en relación con un Estado Miembro de la Sociedad de las Naciones, está garantizado por el art. 11 del Mandato, la regla del art. 26, que establece positivamente la jurisdicción del Tribunal en los litigios relativos al art. 11, no podría en forma alguna invalidarse por efecto del silencio del Protocolo en lo que afecta a esta jurisdicción.

No hay incompatibilidad alguna entre el Protocolo XII y el art. 11 del Mandato. Esto resulta evidente al comparar los dos textos. El art. 11 no menciona expresamente las concesiones; se limita a definir determinados poderes del Mandatario y determinados fines de la política económica de la Administración de Palestina. En cambio, el Protocolo se ocupa exclusiva y detalladamente de las concesiones; y como ya se ha dicho más arriba, establece criterios según los cuales deben mantenerse ciertas concesiones, y regula la subrogación de los Estados sucesores en los derechos y obligaciones de las autoridades otomanas. Esto en cuanto al fondo. Pero también contiene cláusulas que tienen un carácter formal y que conciernen a los procedimientos que se han de seguir; prevé negociaciones administrativas sobre la readaptación de determinadas concesiones; fija los plazos en los cuales pueden tener lugar estas negociaciones o pueden hacerse ciertas declaraciones de los concesionarios; finalmente, establece un procedimiento especial de peritaje parala tasación de la indemnización que debe darse a los concesionarios.

Estas disposiciones formularías del Protocolo son las que deben considerarse como incompatibles, no con el art. 11 del Mandato, sino con la jurisdicción del Tribunal que se basa en este artículo. Esta incompatibilidad presenta un doble aspecto. En tanto en cuanto el Protocolo establece en su art. 5.º una jurisdicción especial para fijar las indemnizaciones, esta jurisdicción especial, con tal que funcione en las condiciones previstas, excluye a estos fines la jurisdicción general que corresponde al Tribunal para los litigios concernientes a la interpretación y aplicación del Mandato. En cambio, las disposiciones referentes a las negociaciones administrativas y a los plazos no tienen nada de exclusivo en relación con la jurisdicción del Tribunal; no tienen otro efecto que el de aplazar el ejercicio de esta jurisdicción hasta el momento en que la vía de negociaciones se ha agotado y han expirado los plazos. Exceptuando las competencias especiales reconocidas a los peritos, y exceptuando también el respeto a los plazos y a las declaraciones previstas, la jurisdicción del Tribunal queda intangible en cuanto pueda basarse en el art. 11. Este es principalmente el caso en los litigios refeferentes a la interpretación y a la aplicación de las disposiciones mismas del Protocolo.

Ahora bien: en el caso actual, parece ser que el litigio entre las dos Partes se refiere a puntos preliminares con relación a la aplicación de los artículos 9, I y 4 al 6 del Protocolo. Mientras exista una divergencia de opiniones que afecte a la cuestión de si las concesiones Mavrommatis concernientes a Jerusalén entran en los términos del art. 4, o bien del art. 6 del Protocolo, las disposiciones que se refieren al procedimiento para una u otra eventualidad no pueden ser alegadas como argumento contrario a la jurisdicción del Tribunal. Por estas razones, ni la jurisdicción misma del Tribunal, ni el ejercicio de esta jurisdicción, están contradichas en la fase actual del litigio, por las diposiciones del Protocolo XII relativas al fuero especial previsto en el artículo 5 o relativas a los plazos fijados en los artículos 4 y 6. Tampoco es posible oponer a Grecia el hecho de que el concesionario no haya ejercido el derecho de opción fijado en el artículo 4. No puede el Gobierno británico exigir el ejercicio de este derecho mientras no quiera reconocer que la concesión entra de lleno en este artículo. Falta por examinar si las negociaciones que han tenido efecto sobre aplicación anticipada del Protocolo pueden ejercer influencia en el curso de los plazos de que se trata. Sin embargo, esta cuestión no podrá ser planteada mientras no se defina si los plazos aplicables a la concesión son los que establece el art. 4.º o los del art. 6.º.

 

V

 

La Gran Bretaña y Grecia firmaron los Tratados de Lausana, así como también el Protocolo XII, el 24 de julio de 1921. Durante el período en que se efectuaron las negociaciones decisivas entre Inglaterra y Grecia, referentes a las concesiones Mavrommatis (de enero a abril de 1924), y en el momento en que fue entregada la instancia griega (13 de marzo de 1924), no había tenido lugar aún el depósito de las ratificaciones previstas por el art. 143 del Tratado de Lausana, indispensable para que dicho Tratado y sus documentos complementarios entrasen en vigor, en cuanto se refiere a los firmantes que lo habían ratificado en esta época. Ello se cumplió el 6 de agosto de 1924. Ya antes de esta fecha, Grecia (ley griega del 25 de agosto de 1923, periódico oficial griego de la misma fecha) e Inglaterra (Treaty of peace-TurkeyAct of 15 April 1924) habían tomado las medidas necesarias en lo referente a la ratificación del ‘Tratado de Lausana. Habiendo, pues, entrado este Tratado en vigor, y siendo aplicable el Protocolo XII a la Gran Bretaña y Grecia, no es preciso examinar cuál hubiera sido la situación jurídica si no se hubiese ratificado el Tratado en el momento en que el Tribunal hubiese pronunciado la sentencia.

Como el Agente de Su Majestad británica alega como argumento que el Protocolo XII no estaba en vigor, el Tribunal cree necesario resolver la cuestión de si su jurisdicción pudiera afectarse por el hecho de que dicho Protocolo sólo puede surtir sus efectos desde el 6 de agosto de 1924.

Se estableció el Protocolo XII con el fin de fijar las condiciones en que fueron otorgadas determinadas concesiones por las autoridades otomanas, antes de la conclusión del Protocolo, que deberían ser reconocidas y tratadas por las Partes contratantes. Es, pues, un rasgo esencial del Protocolo establecer efectos que se extiendan a situaciones jurídicas de una época anterior a su propia existencia. Si no estuviesen amparados por estas cláusulas, la protección de los derechos reconocidos por el Protocolo XII contra los ataques de que hubieran podido ser objeto antes de que entrara en vigor este documento internacional, resultaría ineficaz precisamente respecto al período en que los derechos en cuestión necesitan principalmente ser protegidos. El Tribunal opina, pues, que el Protocolo garantiza los derechos reconocidos en él contra toda violación, independientemente del momento en que aquélla se efectúe.

En el mismo orden de ideas, hay que examinar si puede dudarse de la validez del escrito, porque es anterior a la época en que entró en vigor el Protocolo XII. Mas no nos hallamos en este caso. Aunque no existiera la jurisdicción del Tribunal antes de esa época, a causa de que la obligación internacional a que se refiere el art. 11 no estaba aún en vigor, siempre cabría la posibilidad de que la Parte demandante presentara nuevamente su instancia en los mismos términos después de que el Tratado de Lausana entrase en vigor; entonces no se le podría oponer el hecho en cuestión. Aun suponiendo que el fundamento del escrito fuera defectuoso por dicho motivo, no habría razón bastante para rechazar al demandante su instancia por improcedente. El Tribunal, ejerciendo una jurisdicción internacional, no está obligado a dar a consideraciones de forma la misma importancia que pudieran tener en el derecho interno. En estas condiciones, aunque el escrito hubiera sido prematuro, por no estar aún ratificado el Tratado de Lausana, esta circunstancia se habría subsanado por el depósito ulterior de las ratificaciones exigidas.

Como ya se ha dicho más arriba, el litigio se refiere a puntos preliminares para la aplicación de determinadas disposiciones del Protocolo XII, a saber: aquellas que se refieren a las negociaciones a seguir y a los plazos que se han de señalar. Por lo cual no se podría oponer al demandante una objeción fundada sobre la pretendida obligación de que desde ahora ha de conformarse con estas disposiciones. Esta conclusión se impone aun en el caso presente por otra razón: las Partes, y, antes de ellas, los interesados, han continuado sus negociaciones de común acuerdo, y por iniciativa del Gobierno de Su Majestad británica, desde que se firmó el tratado de Lausana sobre la base del Protocolo XII. Al parecer, hay precedentes en este sentido.

Queda, finalmente, la última cuestión, que toca al problema de la retroactividad suscitada por el Agente de Su Majestad británica. Si la jurisdicción del Tribunal se basa sobre el art. 11 del Mandato, es necesario que esta disposición se aplique al litigio, no sólo ratione materiae, sino también ratione temporis.

Hay que recordar primeramente que en el momento en que las tesis divergentes de ambos Gobiernos se destacaron claramente (abril de 1924), y en el momento en que la demanda fué interpuesta, estaba el Mandato en vigor en Palestina. El Tribunal opina que, en caso de duda, una jurisdicción fundada en un acuerdo internacional abarca todos los litigios que, después de su establecimiento, se le someten. En el caso presente esta interpretación parece imponerse por los mismos términos del artículo 26, según el cual debe ser sometido al Tribunal «todo litigio, cualesquiera que fuere…, que se suscitare». La reserva hecha en numerosos Tratados de arbitraje acerca de los litigios originados por acontecimientos anteriores a la conclusión del Tratado, parece demostrar la necesidad de una limitación expresa de la jurisdicción, y, por consiguiente, la exactitud de la regla de interpretación enunciada más arriba. El hecho de que un pleito entre dos Estados surge en un momento dado, permite un criterio bastante fijo para determinar la jurisdicción en cuanto al tiempo, mientras que la determinación de los acontecimientos que han dado lugar al litigio se encuentra en muchos casos ligada íntimamente al fondo mismo del litigio.

Sin embargo, aun exigiendo que el documento presentado por la Parte demandante, como contraria a las disposiciones del Mandato, pertenezca a una época en que el Mandato estaba en vigor, el Tribunal opina que esta condición se cumple en el caso presente. Si el otorgamiento de las concesiones Rutenberg, en cuanto pudieran considerarse como incompatibles, a lo menos en parte con las de Mavrommatis, constituye una violación del Mandato; esta violación, cualquiera que sea el momento en que se haya iniciado, subsistiría aún, entrando, por este hecho, bajo los efectos del Mandato. No hay duda alguna de que el Gobierno británico, por carta de fecha 1.º de abril de 1924, tomó bajo el régimen del Mandato la actitud que, en opinión del Gobierno griego, hizo imposible continuar las negociaciones para un arreglo y ha dado a la violación alegada por Grecia un carácter definitivo.

Por estas razones estima el Tribunal no deber examinar si las disposiciones del Mandato, una vez en vigor, se aplican retroactivamente a la época en que, según la demanda griega, los ejércitos británicos hubieran utilizado, a partir de 1918, ciertos estudios del señor Mavrommatis, y en la cual, en 1921, las autoridades de Palestina y el Colonial Office no se creyeron en el deber de tratar las concesiones en cuestión como debiendo ser respetadas en la medida indicada por el señor Mavrommatis,

Sin insistir más sobre este aspecto del problema, el Tribunal se cree obligado a sostener que la institución de los Mandatos, incluidos entre ellos los que han de establecerse en los territorios que pertenecían antes al Imperio turco, procede del artículo 22 del Pacto de la Sociedad de las Naciones; que, además, el Mandato para Palestina ha sido confiado por las principales Potencias aliadas a la Gran Bretaña en 1920, y que, por último, en 1921, el proyecto de Mandato para Palestina contenía la reserva en favor de los artículos 311 y 312 del Tratado de Sévres.

Por estas razones:

El Tribunal, juzgando contradictoriamente,

Admite la excepción preliminar presentada por el Gobierno de Su Majestad británica en cuanto se refiere a la reclamación relativa a los trabajos de Jaffa, y la rechaza en cuanto afecta a la reclamación relativa a los trabajos de Jerusalén.

Retiene el litigio para juzgar sobre el fondo en la misma medida.

Encarga al Presidente que fije, en los términos del art. 33 del Reglamento, los plazos para presentar los documentos ulteriores del procedimiento escrito.

Habiendo sido redactada en francés y en inglés la presente sentencia, hace fe el texto francés.

Hecho y juzgado en el Palacio de la Paz en La Haya, el 30 de agosto de 1924, en tres ejemplares, de los cuales uno queda depositado en los archivos del Tribunal, y los otros serán remitidos a los agentes de los Gobiernos de Su Majestad británica y de la República griega, respectivamente.

El Presidente, Loder.

(Firmado.)

El Secretario,

A. Hammarskjold.

(Firmado )

Lord Finlay y los señores Moore, de Bustamante, Oda y Pessóa, declaran no poder adherirse a la sentencia dada por el Tribunal, y acogiéndose al derecho que les confiere el art. 57 ¿el Estatuto ¿el Tribunal, han agregado a dicha sentencia las exposiciones siguientes de sus opiniones particulares.

L.

(Rubricado.)

A. H.

(Rubricado.)

 

 

Opinión disidente de lord Finlay

 

Siento no poder estar de acuerdo con la sentencia que acaba de ser pronunciada, en cuanto se refiere a las concesiones de Jerusalén. Tienen que cumplirse tres condiciones para que la jurisdicción del Tribunal permanente esté expedita en virtud del art. 26 del Mandato.

El litigio tiene que ser un litigio entre el Mandatario y otro miembro de la Liga de las Naciones; tiene que ser un litigio que no pueda resolverse por medio de negociaciones, y tiene que ser un litigio relacionado con la interpretación o aplicación de las disposiciones del Mandato. A mi juicio no se ha cumplido ninguna de estas tres condiciones en el caso presente.

I

El Tribunal permanente sólo puede entender en litigios entre naciones. No tiene jurisdicción en los casos en que una de las partes del litigio es un individuo particular.

El art. 26 es categórico sobre este punto; sus disposiciones se aplican sólo cuando el litigio referente al Mandato ha surgido entre el Mandatario y otro miembro de la Liga de las Naciones. Es evidente que, en muchos casos, se ha originado un verdadero litigio entre dos Estados por un supuesto perjuicio causado por uno de ellos a uno de los súbditos del otro. De esta discordia entre el individuo y el Estado que ha causado el supuesto daño, puede surgir un litigio entre dos naciones. Muchos conflictos internacionales de extrema gravedad se han originado en esta forma. Es evidente que el art. 26 se refiere exclusivamente a litigios internacionales y es preciso vigilar con cuidado toda tentativa de poner en juego sus disposiciones relacionándolas con las reclamaciones de los individuos contra el Mandatario.

Es un error suponer que puede aplicarse el art. 26 al conflicto entre un individuo y el Estado mandatario, meramente por la intervención en el litigio del Gobierno del país a que dicho individuo corresponda. Para justificar el procedimiento basado en el art. 26, es preciso que exista el litigio entre el Mandatario y otro miembro de la Sociedad de las Naciones antes de que se interponga la demanda.

¿Hubo en el presente caso un litigio internacional de esta índole?

Las concesiones Mavrommatis están fechadas a principios de 1914, y en 1921 pedía dicho señor al Gobierno de Palestina su efectividad. Siguió a esto una larga correspondencia, en la cual el señor Mavrommatis y sus abogados exigían al Colonial Office inglés el reconocimiento de sus derechos respecto a estas concesiones. Consiguió también que amigos suyos escribieran privadamente sobre el particular a miembros del departamento británico de Asuntos extranjeros. Una de estas cartas escritas en este sentido, tiene fecha 26 de enero de 1924; procedía del señor Collas, que al parecer pertenece al departamento de Asuntos extranjeros de Grecia, y estaba dirigida a una persona del departamento de Asuntos extranjeros de Inglaterra. El señor Collas pregunta en su carta si su corresponsal puede informarle del criterio del Gobierno de Su Majestad británica sobre las reclamaciones del señor Mavrommatis, y si en opinión del mismo no podrían resolverse satisfactoriamente. Añade el señor Collas, que los abogados del señor Mavrommatis dicen que su cliente se halla dispuesto a someter el asunto a un Tribunal de arbitraje. Refiriéndose a esta nota del señor Collas, el Poreing Office escribió el 1.º de abril de 1924 a la Legación griega haciendo constar que las concesiones de Jerusalén no podían ser tratadas sino en los términos del Protocolo de Concesiones del Tratado de Lausana; que no eran susceptibles de ser sometidas a un arbitraje, y que, en cuanto a las concesiones de Jaffa, no podían ser reconocidas por ser posteriores a la fecha de 29 de octubre de 1914.

En la misma fecha l.º de abril de 1924, los señores Westbury, Presión y Stavridí, abogados del señor Mavrommatis, escribieron a la Legación de Grecia incluyéndole el dictamen del Abogado Consejero del señor Mavrommatis, que dice: «Esto le demostrará que, en opinión de vuestro Abogado Consejero con el cual estamos completamente de acuerdo, el único camino por el cual puede resolverse esta cuestión es apelando al Tribunal internacional de La Haya, y en representación del señor Mavrommatis tenemos el honor de proponer que se tomen las medidas necesarias para que dicha apelación se efectúe sin dilación alguna.» En esta carta venía incluida la copia de una opinión expuesta en la misma fecha por el señor Purchase, Abogado-Consejero del señor Mavrommatis, que termina así: «Hemos ensayado todos los métodos posibles, y al parecer no queda ahora otro camino para que podamos resolver esta cuestión que apelar al Tribunal de La Haya, fundándonos en los arts. 11 y 26 del Mandato conferido sobre Palestina en el derecho internacional y en el Tratado de Lausana. Este recurso puede fundarse en Tratados, pero sólo puede emanar del Gobierno del cual sea súbdito el señor Mavrommatis. Propongo, por tanto, ruegue usted al Ministro de Grecia que cite al Departamento colonial ante el Tribunal de La Haya, de manera que pueda resolverse este asunto. »

Lo anteriormente expuesto evidencia que no existía litigio entre los Gobiernos de Grecia y de la Gran Bretaña cuando se escribió la carta de fecha 12 de mayo de 1924 y fue presentado el escrito preliminar de la demanda. Una cosa es el litigio entre un individuo y la Gran Bretaña, y otra el litigio entre el Gobierno de dicho individuo y la Gran Bretaña. Ha habido un litigio muy largo entre el señor Mavrommatis y el Gobierno británico; mas no ha habido litigio entre el Gobierno griego y el Gobierno británico.

Basta citar el primer párrafo de la carta de fecha 12 de mayo de 1924, de la Legación griega al Foreign Office británico:

«Refiriéndome a su carta de 1.º de abril, n.° E. 2.816/861/65, tengo el honor de informarle, por orden de mi Gobierno, que habiendo fracasado un arreglo amistoso para alcanzar del Gobierno de Su Majestad británica satisfacción adecuada para su súbdito, ha decidido, de conformidad con el art. 26 de las prescripciones del Mandato para Palestina, de fecha 12 de abril de 1922, someter el caso al fallo del Tribunal Permanente de Justicia internacional de La Haya.»

Sabemos ahora que este paso se dio a propuesta de los abogados del señor Mavrommatis con el mero propósito de que el Tribunal Permanente tuviera conocimiento de las reclamaciones contra el Gobierno británico.

Como ya dije antes, ha habido muchos casos en que surgió un litigio entre dos Estados, de un supuesto perjuicio hecho por uno de ellos a un súbdito del otro. En este caso no hay nada de esto. No ha habido litigio entre los dos Gobiernos. El Gobierno griego presentó la instancia con el exclusivo propósito de llevar la reclamación del señor Mavrommatis a la jurisdicción del Tribunal Permanente. No había litigio entre los dos Poderes antes de que fuera entregada la demanda, de lo que se desprende que la primera condición que requiere el art. 26 del Mandato no se ha cumplido.

II

Suponiendo, sin embargo, que hubiera habido un litigio entre los dos Gobiernos, no es de aquellos que no pueden resolverse por medio de negociaciones. Los agentes del señor Mavrommatis se han esforzado para resolver la cuestión con el Gobierno británico; pero el Gobierno griego no ha hecho esas tentativas. Una cosa es que un individuo intente llegar a un acuerdo con un Gobierno extranjero sobre su reclamación al mismo, y otra cosa muy distinta la tentativa hecha por su Gobierno, apropiándose el asunto de su súbdito para resolver el conflicto.

Se ha dicho que era inútil emprender negociaciones entre los dos Gobiernos. No veo el motivo para hacer esta afirmación. Una experiencia general nos demuestra que los Gobiernos resuelven a menudo reclamaciones, aunque no las consideren justificadas, y que numerosas reclamaciones análogas a la presente han sido objeto de arreglo. Es de todo punto imposible afirmar que si el Gobierno griego hubiera recogido la reclamación y, como Gobierno, hubiera insistido para conseguir un arreglo, las negociaciones no hubieran terminado satisfactoriamente.

La condición puesta por el art. 26 a la competencia del Tribunal no exige que haya habido previas negociaciones con el propósito de resolver el desacuerdo entre los dos Estados, sino que consiste en que el litigio no sea susceptible de arreglo por negociaciones. Pueden presentarse casos excepcionales en los cuales se da por descontado que, por circunstancias especiales, las negociaciones no tendrían evidentemente más finalidad que perder tiempo; pero no sucede esto en el presente caso. Si el Gobierno de Grecia hubiera tomado realmente en consideración el asunto Mavrommatis y le hubiera hecho objeto de negociaciones con la Gran Bretaña, ¿quién puede afirmar que no hubiera podido resultar un arreglo?

El derecho de invocar en justicia el art. 26 está reservado únicamente a los Estados. El Tribunal no debe considerar el Mandato en tal forma que pueda en la práctica un individuo cualquiera, súbdito de un Estado, Miembro de la Liga de las Naciones, que tenga una reclamación contra el Mandatario, basado en una supuesta infracción de los términos del Mandato, invocar la jurisdicción obligada del Tribunal Permanente, consiguiendo sencillamente que su propio Gobierno entregue la instancia; una interpretación de esta índole llevaría a muchos abusos. Cuando un Estado ha aceptado de la Sociedad de las Naciones un Mandato ha tomado gratuitamente sobre sí una tarea muy ardua, y hay que dar a las disposiciones plena efectividad para proteger al Mandatario contra todos los litigios no previstos en el Mandato. En el presente caso, la sentencia del Tribunal pudiera tener como consecuencia, hacer ineficaces estas precauciones.

III

La competencia del Tribunal Permanente se basa en el consentimiento, sin el cual su jurisdicción no se extiende sobre Estado alguno. El consentimiento puede resultar de un compromiso contraído para un asunto particular o de una cláusula de alcance general. En el caso presente, el Gobierno británico se opone a la competencia; pero se ha dicho que tal consentimiento general se encuentra, en el Mandato para Palestina, en el artículo 26 combinado con el art. 11.

Examinaré luego el alcance del art. 11; pero es conveniente considerar en primer lugar la significación y el alcance en sí mismo del art. 26.

El art. 26, está concebido así:

«El Mandatario está conforme en que, si surgiera algún litigio cualquiera entre el Mandatario y otro miembro de la Liga de las Naciones sobre la interpretación o aplicación de las disposiciones del Mandato, se someterá dicho litigio, si no puede ser resuelto por medio de negociaciones, al Tribunal Permanente de Justicia Internacional, previsto por el art. 14 del Pacto de la Liga de las Naciones».

No cabe duda respecto a la clase de asuntos que, por lo menos, en primer término cae bajo los efectos de este artículo. Hay en el Mandato un número de disposiciones de las cuales pueden muy fácilmente surgir divergencias entre diferentes miembros de la Liga de las Naciones. El art. 5.0 prohíbe someter el territorio de Palestina al control de una potencia extranjera. Cualquier miembro de la sociedad podría alegar que ha sido violada esta disposición en perjuicio de él. El art. 9 estipula que el sistema judicial de Palestina asegurará a los extranjeros, lo mismo que a los naturales del país, la completa garantía de sus derechos; cualquier miembro de la Sociedad de Naciones podría en cualquier momento dudar que el sistema judicial empleado sea el propio para asegurar esa garantía a sus súbditos. El art. 18 prohíbe toda diferencia entre los nacionales de los Estados Miembros de la Liga de las Naciones, y entre las mercancías procedentes de uno de esos Estados o destinadas a ellos, y declara igualmente la libertad de tránsito a través del territorio sujeto al Mandato. Pueden surgir diferencias entre el Mandatario y otro de los Miembros de la Liga en cuanto a la aplicación de este artículo. La misma observación puede aplicarse al art. 19 que estipula la adhesión, en cuanto a Palestina, a todo convenio internacional sobre el tráfico de esclavos, de armas y municiones; de drogas tóxicas; sobre la igualdad comercial; la libertad de tránsito y de navegación; la navegación aérea; comunicaciones por correo, telégrafo y telegrafía sin hilos; sobre la propiedad literaria, artística o industrial; y así también el art. 20, que trata de la cooperación a las medidas de utilidad común adoptadas por la Sociedad de las Naciones, para prevenir y combatir las enfermedades, incluidas también las de animales y plantas.

Sobre este particular hay que mencionar aquí el art. 21 que estipula elaboración y vigencia de una Ley relativa a las antigüedades y que asegura la igualdad de trato de todos los Miembros de la Liga de las Naciones. El párrafo 7 de este artículo dispone que al conceder autorización para proceder a excavaciones, no debe obrar la Administración de Palestina en forma que excluya a los sabios de ninguna nación sin motivos fundados. Todas estas cláusulas ofrecen infinitas posibilidades de conflictos entre el Mandatario y otro de los miembros de la Liga de las Naciones, y era de suma necesidad que se estableciera un Tribunal para resolver estos conflictos. El art. 26 instituye, en efecto, el Tribunal destinado a este fin.

En el presente caso el litigio se refiere a la pretendida falta cometida por parte del Gobierno británico, como Mandatario, de reconocimiento de los derechos del señor Mavrommatis respecto a determinadas concesiones en Palestina. Este asunto no puede traerse a la jurisdicción obligatoria que establece el artículo 26, a no ser que se trate de la interpretación o aplicación de las disposiciones del Mandato. Evidentemente, nada tiene que ver este litigio con cualquiera de las disposiciones del Mandato, que se indican por lo menos en primer término en el art. 26, y a las cuales ya me he referido. El demandante, sin embargo alega que el art. 11 del Mandato contiene disposiciones que han sido infringidas por medidas tomadas por el Mandatario en cuanto se refieren a estas concesiones y que, por tanto, el caso está dentro del art. 26. El art. 11 dice así:

«La Administración de Palestina adoptará todas las medidas necesarias para la salvaguardia de los intereses de la comunidad concernientes al desarrollo del país, y con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario, tendrá plenos poderes para resolver en cuanto a la propiedad o al control públicos de todos los recursos naturales del país o de las obras y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establezcan. Introducirá un régimen agrario adaptado a las necesidades del país, teniendo en cuenta, entre otras cosas las ventajas que pudieran derivarse de favorecer la colonización intensa y el cultivo intensivo de la tierra.

«La Administración, en el caso de que no intervenga directamente, podrá entenderse con el organismo judío mencionado en el art. 4, para efectuar o explotar, en condiciones justas y equitativas, todos los trabajos y servicios de utilidad pública y para desenvolver todos los recursos naturales del país. Se entenderá en estos acuerdos que ninguno de los beneficios distribuidos directa o indirectamente por este organismo, podrá exceder de una tasa razonable de interés sobre el capital y que todo el exceso de beneficio será utilizado por él en provecho del país y de una manera aprobada por la Administración».

El texto francés coincide con el inglés y llamo la atención sobre el primero sólo en un punto en el que se expresa con más claridad. Las palabras inglesas… or of the public works, services and utilities established or to be established therein.,, se traducen por <…ou des travaux et services d’utilité publique déjá établis ou a y établir…» (o de las obras y servicios de utilidad pública ya establecidas o que se establezcan). El sentido de estas palabras, tanto en francés como en inglés, significan trabajos o servicios de utilidad pública tales como ferrocarriles, instalaciones de gas, de agua, de electricidad, etc.

El Protocolo XII anejo al Tratado de Lausana trata de las concesiones turcas, tales como las del señor Mavrommatis en Palestina. En virtud del artículo primero de este Protocolo se mantienen las concesiones de este orden debidamente conclusas antes del 29 de octubre de 1914, pero en determinadas condiciones, de las cuales se tratará más adelante; están contenidas en los arts. 4, 5 y 6 y se refiere entre otras cosas a la adaptación de estas concesiones a las nuevas condiciones económicas.

La alegación hecha contra el Gobierno británico como Mandatario es de que se negó a dar efectividad a las concesiones Mavrommatis y que concedió otras a un tal Rutenberg, que en parte resultan un duplicado de las primeras. Sostiene el Gobierno griego que si este hecho se comprueba, constituiría una violación de las estipulaciones del Mandato, lo que daría al Tribunal competencia obligatoria en virtud del art. 26. La Gran Bretaña niega esto. Tal es, en suma, la cuestión suscitada y discutida muy a fondo a propósito de la excepción preliminar.

El Gobierno griego ha alegado que el asunto está comprendido en el art. 11 del Mandato en virtud de las palabras siguientes que se leen en la primera frase del mismo: «Con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario». Se ha dicho que por el hecho de estas palabras, han sido incorporadas al art. 11 las estipulaciones del protocolo XII del Tratado de Lausana, de tal forma que, para aquello que es de la aplicación del art. 26, debe considerarse este Protocolo como una parte del art. 11 del Mandato, y que las concesiones Rutenberg han sido otorgadas en ejercicio de los poderes conferidos en la primera frase del art. 11, poderes que permiten resolver en cuanto a la propiedad y al control públicos, lo que constituiría una infracción de las disposiciones del Protocolo que reconocen las concesiones Mavrommatis en determinadas condiciones. Se ha dicho, además, que el otorgamiento de las concesiones Rutenberg equivale a un acuerdo celebrado por la Administración de Palestina con el organismo judío, conforme a los términos del segundo párrafo del art. 11, y que la reserva relativa a las obligaciones internacionales que contiene la primera frase debe considerarse corno comprendida en el párrafo segundo.

Estas son, en pocas palabras, las líneas generales de la tesis que se opone al Gobierno británico en la cuestión de competencia. Voy a examinarlo en detalle.

El texto en el cual se apoya para demostrar que ha habido infracción contra las disposiciones del Mandato en el sentido del art. 26, es el siguiente: «con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario». El examen del artículo demuestra de un modo contundente que éstas no constituyen sino un límite que se aplica sólo a uno de los poderes conferidos por el art. 11 al Mandatario: el de resolver en cuanto a la propiedad o el control público de todos los recursos naturales del país o de las obras y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establezcan.

Conviene observar que el art. 11 empieza por enunciar, de un modo general, uno de los deberes impuestos a la Administración de Palestina. Este enunciado se encuentra en las primeras palabras: «La Administración de Palestina adoptará todas las medidas necesarias para la salvaguardia de los intereses de la comunidad concernientes al desarrollo del país.» Estas palabras plantean un principio y significan que, para el desarrollo del país, no deben sacrificarse los intereses de la comunidad a los intereses de los individuos, y que deben tomarse por la Administración todas las medidas necesarias para su salvaguardia.

A continuación trata el art. 11 de los fines de la Administración y los poderes que le corresponden, señalando tres grupos:

1.º La «propiedad o el control público de todos los recursos naturales del país o de los trabajos y servicios de utilidad pública, etc,, que se establezcan». Esta materia está íntimamente unida al principio que la precede y del cual trata el final del mismo párrafo. 2.º La introducción de un régimen agrario (segunda frase del artículo). 3.º Las relaciones con el organismo judío para efectuar o explotar todos los trabajos públicos, etc., o para desenvolver los recursos naturales (párrafo 2.º)

Estudiaré estos tres grupos en el orden indicado más arriba.

1. Las palabras que tratan del primer grupo son las siguientes: «con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario»; la Administración «tendrá plenos poderes para resolver en cuanto a la propiedad o al control público de todos los recursos naturales del país o de las obras y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establezcan».

Se nos ha informado que, en el proyecto del Mandato, la reserva que se encuentra en el principio de esta frase estaba concebida en estos términos: «con la reserva de las disposiciones del art. 311 del Tratado de Paz con Turquía», es decir, del Tratado de Sévres. Cuando se hizo evidente que jamás entraría en vigor el Tratado de Sévres, y con el fin de evitar todo retraso en la terminación del Mandato para Palestina, la referencia a este Tratado fue sustituida por las palabras «con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario», palabras que debían ser aplicadas a las disposiciones del Tratado que sustituyera al de Sévres.

El art. 311 del Tratado de Sévres trataba de las concesiones situadas en los países que, como Palestina, habían sido segregadas de Turquía para colocarlas bajo la autoridad o tutela de una de las principales Potencias aliadas. El artículo estipulaba, en resumen, que las concesiones otorgadas antes del 29 de octubre de 1914 debían ser mantenidas, sin embargo, siempre con la reserva de la facultad de rescatar toda concesión que fuera contraria al interés público, mediante una compensación pagadera según procedimiento acordado; contenía, además, disposiciones concernientes a la adaptación del contrato a las nuevas condiciones económicas. El art. 311 del Tratado de Sévres ha sido sustituido ahora por el Protocolo XII del tratado de Lausana, que trata de la misma materia. Es evidente que las «obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario» a que se refiere el art. 11, son, en primer término, por lo menos, aquellas que resultan de las disposiciones del Protocolo XII del Tratado de Lausana. Comprenden también cualquier otra obligación internacional que a ello se refiera, pero al parecer no existen otras.

Es completamente imposible aplicar la expresión «obligaciones internacionales aceptadas» al derecho internacional, bien sea general, bien particular, de una materia cualquiera. Esta expresión se refiere, evidentemente, a obligaciones convencionales establecidas, bien sea por Tratados o bien por simples acuerdos; en efecto: las reglas de derecho internacional no tienen necesidad de ser aceptadas para ser obligatorias; pero obligan por la sanción en que descansa todo derecho internacional, es decir, del consentimiento general de las naciones. Las palabras «aceptadas por el Mandatario» demuestran que las «obligaciones internacionales» a las cuales se refiere, son de carácter contractual, es decir, que proceden de Tratados o de Convenios; está claro que se ha querido referir a las disposiciones que debían reemplazar el Tratado de Sévres y, en particular, su art. 11.

Podría uno preguntarse por qué se ha hecho una reserva especial para estas obligaciones internacionales. Podría decirse que ya son obligatorias, por el hecho mismo del Tratado o del Convenio que las ha puesto en vigor, y que fué aceptado por el Mandatario. La respuesta es sencilla. Estas palabras han sido introducidas con el propósito de que no hubiera duda de que los poderes concedidos al Mandatario de «resolver en cuanto a ¡a propiedad o al control público…» no deben ejercerse de una manera incompatible con los compromisos que ha aceptado el Mandatario en virtud de los tratados. Si no se hubiera insertado esa reserva, se hubiera podido sostener, y con razón, que la Administración de Palestina había obtenido la facultad de no tener en cuenta estos compromisos. Sin esta reserva, la cláusula hubiera sido redactada así: La Administración «tendrá plenos poderes para resolver en cuanto a la propiedad o al control público de todos los recursos naturales de la nación o de las obras y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establecieran». Si el Mandato hubiera sido redactado así, no se hubiera dejado de pretender que la Administración podía ejercer esta facultad de resolver en cuanto a la propiedad o al control público, sin estar ligada por obligación internacional alguna, aun cuando estas obligaciones hubieran sido aceptadas por el Mandatario. Ahora bien; la intención de sus redactores no era esa, y, con el fin de no dejar lugar a dudas, se insertó la reserva, con objeto de demostrar que los poderes que se conferían al Mandatario eran con la reserva de las obligaciones aceptadas por él. En efecto: estas palabras limitan la facultad dada a la Administración en la primera frase del art. 11, de intervenir en los recursos y servicios públicos; esta facultad no existe sino con reserva de las obligaciones convencionales aceptadas por el Mandatario.

Esta reserva se aplica exclusivamente al primer grupo de los poderes conferidos por el art. 11 a la Administración, a saber; la facultad de resolver, en cuanto a la propiedad y al control de los recursos y servicios públicos; no tiene aplicación en cuanto a los grupos 2.º y 3.º, que se refieren a la introducción de un sistema agrario y a los convenios que han de hacerse con el organismo judío, respectivamente. Refiriéndonos a estos dos últimos grupos, tal reserva hubiera sido una redundancia. Nadie puede suponer, por un momento, que la facultad de introducir un sistema agrario o de relacionarse con el organismo judío, pudiera crear derecho alguno para ignorar las disposiciones de una obligación internacional. Puede obtenerse la observancia de todo Tratado en vigor por la aplicación de las sanciones que están a él unidas; pero, como acabo de decir, si los «plenos poderes para resolver en cuanto a la propiedad o al control público…» hubieran sido conferidos, sin más restricción, a la Administración de Palestina, se hubiera podido creer que la intención había sido permitir a la Administración que procediese a realizar expropiaciones sin consideración a las obligaciones contratadas. Era muy conveniente hacer esta reserva en cuanto al primer grupo; en cuanto a lo que se refiere al segundo y tercer grupo, hubiera sido completamente superfluo.

Si la Administración de Palestina hubiese dispuesto en cuanto a la propiedad o al control público de un recurso natural cualquiera, o de uno de los servicios públicos cualesquiera de la nación, violando las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario, hubiera resultado una infracción al artículo 11, que hubiera podido ser objeto de un recurso ante el Tribunal, en los términos del art. 26, por cuales quiera de los Miembros de la Sociedad de las Naciones. En efecto: la propiedad y el control hubieran sido adquiridos; pero violando el artículo 11, pues este artículo concede la facultad de adquirir la propiedad pública o de inspeccionar los servicios públicos únicamente de conformidad con las obligaciones internacionales aceptadas.

Nada de esto ha ocurrido en este caso. La Administración de Palestina no ha resuelto nada en cuanto a la propiedad o al control público, en el sentido de la primera frase del artículo 11, en lo que respecta a las concesiones Mavrommatis. El otorgamiento de las concesiones no constituye un ejercicio que corresponde al primer grupo de los poderes contenidos en el art. 11, ni lo es tampoco su anulación, a no ser que forme parte de un proceso de nacionalización, habiéndose transformado el objeto de las concesiones en propiedad pública o poniéndola bajo control público. Se ha dicho que el art. 28 de las concesiones Rutenberg para el suministro de la electricidad de Palestina señala el establecimiento de un control público en el sentido de la primera frase del art. 11 del Mandato. Esta tesis no resiste al examen. El art. 28 estipula que la explotación de la Sociedad será reconocida como una empresa de utilidad pública con el control gubernamental y que los trabajos y la propiedad de la empresa serán protegidas como tales. Esta cláusula no entrega en forma alguna la explotación en manos del Gobierno; se limita, simplemente, a reconocer el derecho del Gobierno de asumir el control si el interés público así lo exige. La explotación permanecerá en manos de la Compañía mientras que llegue el momento de ejercer ese derecho. La sola existencia de este derecho no constituye el establecimiento de un control público en el sentido del art. 11.

En la parte de la sentencia del Tribunal que trata de este particular, se da gran importancia a un pasaje de la página 5 de la Contra Memoria preliminar, y que dice así:

«Las concesiones otorgadas en septiembre de 1921 al señor Rutenberg, para el desarrollo de la energía eléctrica y de la fuerza hidráulica en Palestina (anejo a la Memoria griega, páginas 21-52), han tenido que ser hechas, necesariamente, de conformidad con el art. 11, y hubiera sido factible a todo Miembro de la Sociedad de someter a discusión todo lo estipulado en estas concesiones que hubiera infringido obligaciones internacionales aceptadas por Su Majestad británica en calidad de Mandatario de Palestina.»

Es muy verdad que todo firmante de un compromiso internacional, que confirma una obligación aceptada por el Mandatario y, por tanto, afectando a Palestina, hubiera podido quejarse en el caso en que una concesión cualquiera hubiera infringido esta obligación internacional. Este derecho de queja no se hubiera siquiera limitado a los Miembros de la Sociedad: cualquiera de los firmantes de un Tratado puede tomar medidas para impedir la violación de él y para obtener su reparación. Por observaciones detalladas, he llamado la atención sobre las estipulaciones del art. 11, y he demostrado que la reserva de la primera frase se aplica sólo en el caso de que se tome una resolución en cuanto a la propiedad o al control público, y que en las concesiones Rutenberg no está contenida ninguna estipulación equivalente a tal resolución. De ahí se infiere que el derecho de protestar contra una violación de las obligaciones internacionales, por estas concesiones, no estará basada en la reserva de la primera frase del art. 11, pero sí en los títulos que todo participante en un Tratado tiene según el derecho internacional.

Hay que recordar aquí que el pasaje de la Contra-Memoria de que se trata no ha podido escribirse refiriéndose a la distinción entre simples compromisos internacionales y las obligaciones internacionales incorporadas al Mandato y del cual forman parte integrante. Fué en un período ulterior cuando surgió una controversia sobre este punto. No me parece que el lenguaje empleado en estas circunstancias pueda considerarse como la admisión de una tesis sobre un punto del cual no se había tratado aún. El artículo 11 hay que interpretarle según su verdadero sentido. La llamada «declaración» forma parte de un argumento preciso, y no dudo que se hubiera expresado de modo diferente si el punto que ahora se debate hubiera sido desarrollado entonces.

El segundo grupo de las facultades conferidas por el artículo 11 se refiere a la introducción de un sistema agrario por la Administración de Palestina. En este grupo no se dice nada acerca de las obligaciones internacionales existentes, por la razón que acabo de exponer. Sin embargo, no hay que creer, ni por un solo momento, que la Administración tenga la facultad de poner en vigor un sistema agrario que no sea compatible con las obligaciones internacionales, sin exponerse, al hacerlo, a todos los procedimientos que amparan las obligaciones internacionales. Cualquiera medida de éstas podría dar lugar a diligencias diplomáticas y a otras actuaciones que estimase conveniente realizar la Potencia que se creyera lesionada. Mas no podría ser llevada ante el Tribunal en virtud del art. 26, porque no habría habido violación del Mandato.

Lo mismo sucede en cuanto al tercer grupo de las facultades conferidas por el art. 11, que trata de los contratos con la organización judía. Si uno de estos contratos diera por resultado la violación de una obligación internacional, toda Potencia interesada podría protestar y tomar todas las medidas conducentes para ejercer presión sobre el Estado ofensor. El litigio podría resolverse por el Tribunal en virtud de un compromiso ya general, ya especial; pero no podría ser llevado de un modo obligatorio al Tribunal, fundándose en el art. 26.

Ya he hablado de las condiciones de readaptación de las concesiones contenidas en el Protocolo XII, anejo al Tratado de Lausana. El art. 6 de este Protocolo estipula que los beneficiarios de contratos de concesiones «que no hubieran recibido en la fecha de este día» (24 de julio de 1923) «un principio de aplicación» (o, como dice textualmente en francés: que n’auraient pas recu à la date de ce jour un commencement d’application. Texto inglés: which have not on the date of the Protocol, begun to be put into operation), no pueden acogerse a la ventaja de las disposiciones del Protocolo referentes a la readaptación. En este punto es en el que fracasaron las negociaciones entre el señor Mavrommatis y el Gobierno británico. El señor Mavrommatis sostenía que este texto quedaba cumplido por la presentación de los proyectos y prestación de fianza; en cambio, el Gobierno británico sostenía que se exigía un principio de ejecución de las obras. La sentencia del Tribunal (pág. 29) declara que esta cuestión se refiere a la interpretación del art. 11 del Mandato, y que, por tanto, le es aplicable el art. 26. Ahora bien: la cuestión depende, pues, enteramente de la interpretación del Protocolo, y la tesis de la aplicabilidad del art. 26 respecto a él, tiene que depender necesariamente de la aplicación de la doctrina, según la cual el Protocolo se halla incorporado al art. 11 del Mandato. Me parece que la idea de aplicar así esta doctrina ofrece una demostración convincente del error que se encuentra en la base del conjunto de la doctrina de incorporación tal como se aplica en el caso presente. En ningún caso forma el Protocolo parte del Mandato; si la primera frase del art. 11 se refiere a él, es sólo para limitar el poder conferido para adquirir la propiedad pública o el control público. Las condiciones de que aquí se trata nada tienen que ver con este poder. No puedo aceptar la manera de ver, según la cual el art. 11 debiera leerse como si contuviera las disposiciones del Protocolo in extenso. El litigio sobre este punto hubiera podido ser sometido al Tribunal Permanente de Justicia Internacional de común acuerdo entre las partes, siempre que hubiera existido éste entre los dos Gobiernos; pero no podía serle deferido forzosamente tomando como base el art, 26.

En la exposición que presenta el señor Politis en nombre del Gobierno griego sugiere que la responsabilidad de la Gran Bretaña podía establecerse por el motivo siguiente: Al otorgar las concesiones al señor Rutenberg, la Gran Bretaña entró en negociación con el organismo judío en virtud del párrafo 2.º del artículo 11; esta negociación violaba las obligaciones internacionales de las cuales trata la primera frase de este artículo.

Este argumento no está corroborado por los términos del Mandato. El párrafo segundo del art. 11 se refiere a los acuerdos que la Administración puede realizar con el organismo judío mencionado en el art. 4 del Mandato. Este último artículo estipula que se reconocerá oficialmente un organismo judío que tendrá derecho de aconsejar a la Administración; de cooperar con ella en aquellas cuestiones que afecten a la población judía en Palestina «y de ayudar al desarrollo de la nación y participar en él, siempre con la reserva del control de la Administración». La organización sionista será reconocida como tal organismo, en tanto en cuanto su organización y constitución se juzguen convenientes por el Mandatario. Los contratos previstos en el segundo párrafo del art. 11 deberán hacerse con este organismo. Deben referirse a la ejecución o explotación de las obras de utilidad pública o al desarrollo de los recursos naturales del país «en cuanto ella (la Administración) no obre directamente».

El hecho de que los Estatutos de la Sociedad que ha de constituirse, en vista de las concesiones Rutenberg para electricidad, etc., deben ser aprobadas por el Alto Comisario, de acuerdo con el organismo judío (véase art. 2 del Contrato de 21 Anejo p. 30. de septiembre de 1921), no justifica la conclusión de que estas concesiones constituyan un contrato de tal índole. Todos los contratos hechos en virtud del párrafo 2.º art. 11, deben tener por objeto la ejecución o explotación de obras de utilidad pública o el desarrollo de los recursos naturales del país, y, como lo demuestra la última frase del art. 11, el organismo judío debe poder sacar de ellos ciertos beneficios. Nada demuestra que se haya hecho jamás esta clase de contratos. En primer lugar, la concesión otorgada al señor Rutenberg no constituye un contrato con el organismo judío. Y, en segundo lugar, es completamente imposible, por las razones que ya he expuesto, incluir en el párrafo segundo, la reserva que contiene la primera frase del art. 11. La sentencia cita un pasaje de la exposición del Agente británico, como admitiendo que la reserva de la primera frase se aplique al párrafo segundo. Lo que se dice en ese pasaje es que la reserva es tan natural, que debiera ser considerada implícitamente comprendida en el segundo párrafo. Las estipulaciones de un tratado cualquiera se aplicarían evidentemente a todas las medidas tomadas en virtud del segundo párrafo. Pero se aplicarían simplemente como contratos internacionales y no en virtud de la reserva, que no se relaciona ni puede relacionarse más que con las facultades que confiere la frase primera. No pueden hacerse objeto de procedimientos conforme al art. 26; pero su ejecución podría hacerse obligatoria, como todos los tratados, por representaciones basadas sobre el empleo eventual de la fuerza. Esta distinción no tenía importancia desde el punto en que lo trataba el Agente británico; pero es trascendental para la divergencia de miras de que ahora se trata. Me permito referirme otra vez a lo que ya dije a propósito de una cita de la contra-memoria preliminar británica hecha a propósito de un caso similar.

La declaración que trae la sentencia, según la cual las partes parecen haber estado de acuerdo para admitir que la reserva de que trata la frase primera del art. 11 se aplique también al segundo párrafo del artículo, me parece una deducción errónea de los pasajes, ya comentados por mí, de la contra-memoria británica y de la exposición del Agente británico. Toda la cuestión del art. 11 puede resumirse en algunas palabras.

El art. 11 no prescribe la observancia de las obligaciones internacionales que menciona, pero estipula que la propiedad o el control públicos no se establecerán violando los términos de estas obligaciones. La diferencia entre estos dos conceptos es vital, y desde que uno se da cuenta de ello, desaparece toda dificultad relativa al art. 11. La mera violación de una obligación internacional no constituye una infracción del art. 11; sólo cuando el primero de los poderes que confiere el art. 11 se ejerce violando una obligación internacional, es cuando hay infracción de los términos del Mandato.

Por estas razones, según mi opinión, el Tribunal no tiene competencia para intervenir en el asunto.

(Firmado): Finlay.

 

 

Opinión disidente del señor Moore.

 

Siento verme obligado a diferir en el presente caso de la sentencia del Tribunal.

Por la presente instancia, presentada el 13 de mayo de 1924» el Gobierno griego, demandante, ha rogado al Tribunal, en el ejercicio de su jurisdicción obligatoria, que pida al Gobierno británico que comparezca ante él para responder como demandado en cuanto al fondo de una reclamación por daños y perjuicios, presentada por cuenta del señor Mavrommatis, súbdito griego, y referente a ciertas concesiones que obtuvo de las autoridades turcas en Palestina, así como de otras concesiones que deseaba obtener también de ellas. Todas estas concesiones, las que ya estaban contratadas como las que solamente estaban en proyecto, se refieren a obras y servicios de utilidad pública. Dos de entre ellas, que se refieren respectivamente a la construcción y explotación de una red de tranvías eléctricos, así como a la distribución de luz y de energía eléctrica, y a la distribución de agua potable en la ciudad de Jerusalén, fueron definitivamente contratadas con las autoridades locales turcas el 27 de enero de 1914. Se ha alegado que el señor Mavrommatis había comenzado la ejecución de estas concesiones depositando fianzas en Bancos y sometiendo a la aprobación de las autoridades planes y proyectos de las obras, cuando, al empezar la guerra, se prevalió, con el consentimiento de las autoridades, de una cláusula contenida en las concesiones que prevé el aplazamiento de los trabajos en caso de fuerza mayor. Otro grupo de concesiones se refiere a la construcción y explotación de una red de tranvías eléctricos y a la distribución de luz y energía eléctrica y de agua potable en la ciudad de Jaffa, así como al riego de sus jardines con las aguas de El Audjé. Se ha alegado que el señor Mavrommatis, a consecuencia de los contratos fechados el 27 de enero de 1914, había depositado fianzas provisionales y había procedido a estudios preliminares; que el 28 de enero de 1916 fueron firmadas las concesiones por las autoridades locales; pero que, en virtud de una nueva ley turca, debían ser confirmadas por el firman imperial; que los documentos fueron comunicados a Constantinopla y devueltos a Jerusalén, con la sola petición de modificar una palabra descriptiva sin importancia, y que el otorgamiento del firman no constituía más que una simple formalidad, cuando, a consecuencia de la guerra que surgió entre Grecia y Turquía, el señor Mavrommatis se vió obligado a abandonar el territorio turco y el firman imperial no fué entregado. El tercer grupo de concesiones se refiere a los riegos del valle del Jordán. Nuevamente se alega aquí que en virtud de un acuerdo verbal de 1911 con las autoridades competentes, se hicieron los estudios preliminares y se dieron las Memorias, se presentaron planos y un proyecto de contrato y se depositó una fianza provisional; pero ya se ha declarado que, en virtud de la ley turca, era preciso para la aprobación del contrato el consentimiento del Gobierno imperial después de la aprobación del Parlamento, y que esta aprobación no se obtuvo por haber impedido la declaración de guerra que se reuniera esta Asamblea. Termina la instancia pidiendo al Tribunal que pronuncie sentencia de que «el Gobierno de Palestina, y en su consecuencia también el Gobierno británico, han negado desde el año 1921 injustamente el reconocimiento en toda su amplitud los derechos adquiridos por el señor Mavrommatis en cuanto a los contratos y acuerdos terminados por él con las autoridades turcas acerca de las obras más arriba indicadas, y que el Gobierno británico está obligado a reparar el perjuicio que se haya causado, tasado en 234.339 libras esterlinas, además de los intereses al seis por ciento, a contar desde el 20 de julio de 1923, fecha en que se hizo la tasación.

En la Memoria, que fue presentada posteriormente en nombre del Gobierno Griego, se renunció a la reclamación por daños e intereses respecto a las transacciones que se refieren al valle del Jordán; para demostrar, dice la Memoria, que el reclamante no tiene intención de insistir en aquello en que él mismo reconoce pudiera haber duda acerca del valor internacional de sus derechos. Se suplica, no obstante, al Tribunal, condene al Gobierno británico al pago de 121.045 libras esterlinas por las concesiones de Jerusalén y de 113.294 libras esterlinas, por las concesiones de Jaffa, aumentada esta cantidad, en ambos casos, con los intereses del seis por ciento, devengados desde el 20 de julio de 1923 hasta la fecha de la sentencia. El total de estas dos cantidades es igual a la suma global reclamada antes de que se desistiera del grupo del Jordán.

En virtud del párrafo primero del art. 36 del Estatuto, «la jurisdicción del Tribunal se extiende a todos los asuntos que las Partes le sometan, así como a todos los casos especialmente previstos en los tratados y convenios en vigor»; y cuando se invoca la jurisdicción obligatoria del Tribunal, estipula el art. 40 que se entregue al encargado del Registro una instancia (written application) en la que se indicará «el objeto del litigio» y «las Partes litigantes». El párrafo segundo del art. 35 del Reglamento del Tribunal despone que la instancia «comprenderá, además de la indicación del objeto del litigio y de las partes litigantes, una sucinta exposición de los hechos» y «la designación de la cosa demandada». Conforme a estos textos, la instancia presenta como fundamento para invocar la competencia obligatoria del Tribunal: 1) El «art. 9 del Protocolo XII anejo al Tratado de paz de Lausana de fecha 24 de julio de 1923», y 2) los «artículos 11 y 26 de los términos del Mandato para Palestina, conferido a Su Majestad británica el 24 de julio de 1922». La instancia extracta después la disposición del art. 9 del Protocolo XII según la cual «en los territorios separados de Turquía en virtud del Tratado» el Estado sucesor se subroga en absoluto en los derechos y cargas de Turquía respecto a los súbditos de otras Potencias contratantes… beneficiarías de contratos de concesiones anteriores a la fecha de 29 de octubre de 1914 con el Gobierno turco o cualquiera otra autoridad local turca» y según la cual «esta subrogación surtirá efecto… a partir de la fecha de 30 de octubre de 1918». La instancia cita a continuación la cláusula siguiente del primer párrafo del art. 11 del Mandato para Palestina:

«La Administración de Palestina tomará todas las medidas necesarias para la salvaguardia de los intereses de la comunidad en relación con el desarrollo del país, y con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario, tendrá plenos poderes para resolver en cuanto a la propiedad o al control público de todos los recursos naturales del país o de las obras y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establezcan.»

El 16 de junio de 1924, cuando se reunió el Tribunal para celebrar sesión ordinaria, se presentó ante él el Gobierno británico y depositó una excepción de incompetencia, en la cual pedía al Tribunal que recusase la instancia, fundándose, entre otros motivos, en que el Gobierno británico no había consentido que el asunto se sometiera al Tribunal; que el art. 26 del Mandato de Palestina no podrá aplicarse en el caso presente; que el único documento internacional por el cual pudieran definirse las obligaciones del Gobierno británico en lo que se refiere al reconocimiento de las concesiones de Palestina, es el protocolo de Lausana relativo a las concesiones; que este documento, que forma parte del reglamento de paz con Turquía, no podrá surtir efecto hasta que no se ratifique debidamente el Tratado de Lausana, y que el Protocolo no prevé la sumisión al Tribunal de los litigios que pudieran surgir en cuanto a la interpretación y aplicación de sus términos.

La excepción de incompetencia está claramente fundada en cuanto invoca el hecho de que el protocolo de las concesiones, en cuyas disposiciones se apoya la instancia, no está aún en vigor. No es sólo el protocolo un anejo del Tratado como parte integrante del reglamento de la paz, sino que resulta de su propio texto que su promulgación depende de la ratificación del Tratado. Para fijar los plazos en los cuales puede ocuparse de las concesiones, pueden ser readaptadas o rescindidas, se puede recurrir a peritos y a un procedimiento de árbitros; se toma como punto de partida a través de todo el protocolo la entrada en vigor del Tratado de paz. Por fin, el tratado fué ratificado (6 de agosto de 1924). Pero, en el período de cerca de dos meses que transcurrieron después de reunirse el Tribunal, la instancia, tal como se había presentado, era evidentemente susceptible de ser rechazada por el motivo de que la aplicación de tratados no ratificados, bien para declarar daños y perjuicios, o bien otra cosa, está fuera de la competencia del Tribunal. Sobre este punto, el art. 36 del Estatuto, que limita la competencia obligatoria del Tribunal en los casos especialmente previstos, «en los tratados y convenciones en vigor» es explícito y terminante. La doctrina según la cual están obligados los Gobiernos a ratificar todo lo que han podido firmar sus plenipotenciarios, dentro del límite de sus instrucciones, y según la cual se podría, en consecuencia, considerar los tratados, aun antes de que fueran ratificados como legales y aplicables, es cosa anticuada y sólo se prolonga como un eco del pasado.

En lo que respecta a la excepción de incompetencia suscitada por el Gobierno defensor, se ha dicho como argumento ante el Tribunal que estas excepciones son especialmente frecuentes en los países anglo-sajones, donde la práctica es de no omitir ningún medio de defensa contra una demanda, y que, desde hace mucho tiempo, los juristas anglo-sajones se han acostumbrado a introducir esta práctica en la esfera del derecho internacional. Pero aunque la mayoría de los cinco jueces que no están de acuerdo con la declaración de competencia en el presente caso no fueran de origen de naciones que no derivan ni su legislación ni sus procedimientos de derecho de la jurisprudencia anglo-sajona, yo no podría admitir la pertinencia de este argumento en relación con la cuestión de competencia que suscita la excepción a la demanda pendiente ante el Tribunal.

Hay ciertos conceptos elementales comunes a todos los sistemas de derecho; tal es el caso del principio según el cual un Tribunal de justicia no está autorizado a entender ni fallar en una causa sobre la cual no tiene competencia. Nadie planteó con más claridad este principio que Dalloz, en el gran repertorio de jurisprudencia francesa, donde se dice que la competencia siendo esencialmente de orden público, puesto que es de interés general que ninguna autoridad traspase el círculo a que está circunscrita su acción, una excepción de incompetencia puede invocarse en cualquier estado del pleito, en tal forma que, aunque las Partes no protestaran, el Tribunal está obligado a desentenderse de oficio, si cree que hay falta de competencia; se cita una sentencia del Tribunal Supremo de Francia en el sentido que el Tribunal puede, por sí mismo, suplir esa excepción aun cuando las Partes no la hayan invocado ante los Tribunales de primera instancia y de apelación. (Dalloz, Repertoire, 1848. Competence, article 2, n.° 36.)

El párrafo cuarto del art. 38 del Estatuto estipula que el Tribunal «aplica», no como dotadas de fuerza obligatoria, pero sí «como medios auxiliares para determinar reglas de derecho», «las decisiones judiciales y la doctrina de los publicistas más calificados». Habiendo mencionado, con el fin de cumplir el deber que me incumbe según el Estatuto, los principios que se aplican al menos por alguno de los Tribunales del continente, me permito decir que las sentencias dadas por los Tribunales de los Estados Unidos, a propósito del carácter fundamental de la cuestión de competencia, son prácticamente idénticos en sus términos a los del Tribunal Supremo de Francia, y, sin duda, de los Tribunales Supremos, por lo menos de algunas otras naciones. El Tribunal Supremo de los Estados Unidos se ha expresado como sigue en un asunto que constituye jurisprudencia:

«Es cierto que los querellantes de la instancia subordinada, contra cuya objeción se cometió el error, no se quejan de haber sido perjudicados por ello; pero hay una regla inflexible y sin excepción que, basándose en la misma naturaleza y los límites del poder judicial de los Estados Unidos, obliga al Tribunal a negarse por sí mismo a declinar su propia jurisdicción y en el ejercicio de su poder de apelación, la de todos los demás Tribunales de los Estados Unidos, en todos los casos en que tal jurisdicción no resulte positivamente del expediente en el cual están llamados a actuar por el ejercicio de esta facultad… El Tribunal está obligado a plantearse de oficio esta cuestión y responder a ella, aunque no haya sido sugerida de otra manera, e independientemente del modo como la consideren las Partes». (Asunto Mansfield C. Swan, 1884, III, U. S. 379.)

En los Estados Unidos, no sólo está dividida la jurisdicción entre los Gobiernos de los Estados y Gobierno nacional, sino que la jurisdicción de los Tribunales federales está en su mayoría reglamentada y limitada. Por razón de estos hechos fundamentales, las excepciones de incompetencia son necesariamente un incidente habitual del procedimiento que tiende a rechazar una demanda por falta de competencia, y son presentadas y examinadas, no sólo con referencia a la demanda inicia], sino siempre que en el curso de los procedimientos aparezca que faltan los elementos esenciales de la competencia. El decidir si al demandante se le niega el presentar nueva demanda, depende de que esté o no en condiciones de refutar más adelante la excepción opuesta a su demanda primitiva. Si no puede hacerlo, se le niega, en derecho y en justicia, que presente de nuevo su reclamación; pero la recusación en sí no produce necesariamente este resultado. El sentido de la recusación sólo significa que el Tribunal no quiere cometer la ilegalidad flagrante de examinar un asunto sobre el cual el Tribunal, según la misma exposición del demandante, no tiene en ese momento poder legal para instruirlo y resolverlo.

El principio conforme al cual todo Tribunal debe poseer competencia para juzgar, principio universalmente reconocido en la esfera del derecho nacional, no es menos fundamental y perentorio en la esfera internacional. Bastará citar sobre este punto elemental sólo dos autores.

El señor André Weiss, en su obra titulada Droit international privé publicada en París en 1913, dice:

«La autoridad de la cosa juzgada no puede pertenecer a sentencias extranjeras, sino en cuanto sean regulares en la forma y en cuanto emanen de jueces competentes según la lex fori. El Tribunal ante el cual se invocan tiene el deber de examinarlas desde estos diferentes puntos de vista y de no darles efectividad si el resultado del examen les es desfavorable.»

El señor N. Politis, en su obra La Justice Internationale, que se publicó en París en el transcurso del corriente año, dice:

«No se concibe la posibilidad de una denegación de ejecución. a no ser que la sentencia esté tachada de nulidad. Tiene este carácter en la hipótesis de un compromiso irregular y en la de un exceso de poder por parte del árbitro».

Sabiendo que sus sentencias pueden ser consideradas como nulas, si se han dictado con exceso de poder, los Tribunales internacionales han estimado universalmente la cuestión de competencia como cuestión fundamental. Sería superfluo citar a este efecto decisiones particulares, tomadas de los documentos de Tribunales internacionales. Hasta el presente no existe Tribunal internacional que posea, obligatoria o no obligatoria, una jurisdicción general sobre Estados independientes. Los Tribunales judiciales internacionales creados hasta la fecha son de competencia limitada, por lo cual su competencia no se presume. Su jurisdicción tiene que resultar siempre de un modo positivo de los documentos del expediente.

Este principio se aplica especialmente al Tribunal Permanente de Justicia Internacional. En virtud del art. 36 del Estatuto, la competencia obligatoria limitada, cuya aplicación se había propuesto primitivamente a todos los Estados adheridos, no se extiende ahora más que a aquellos Estados que declaran expresamente aceptarla, y, a este efecto, va anejo al Estatuto un Protocolo especial, cuya naturaleza indica su título «disposición facultativa» (optional clause). Esta disposición facultativa no ha sido firmada ni por la Gran Bretaña ni por Grecia; de manera que, en el caso presente, hay que buscar en otra parte los elementos de la competencia obligatoria eventual. Habiendo fundado el Gobierno griego su citación, en este caso, en los artículos 26 y 11 del Mandato para Palestina, voy a comenzar por el examen de los términos y del alcance de estos artículos.

El art. 26 está redactado así:

«El Mandatario acepta que toda discordancia, de cualquier índole que sea, que llegue a suscitarse entre él y otro miembro de la Sociedad de las Naciones, referente a la interpretación o a la aplicación de las disposiciones del Mandato, y que no fuera susceptible de arreglo por negociaciones, sea sometida al Tribunal Permanente de Justicia Internacional, previsto en el art. 14 del Facto de la Sociedad de las Naciones.»

En todos los Mandatos está contenida esta cláusula en forma idéntica, salvo una excepción: En el Mandato conferido a la Gran Bretaña sobre el Este de África, hay una disposición adicional que dice: «Los Estados Miembros de la Sociedad de las Naciones podrán someter igualmente al juicio de dicho Tribunal, en nombre de sus súbditos, toda queja que proceda de estos últimos, y que señalen una infracción de sus derechos tal como se definen en el presente Mandato.» Pero, a la vez que menciono la existencia de esta cláusula, no saco conclusión alguna del hecho de que no se encuentre en los demás Mandatos. Mi disentimiento en cuanto a la sentencia pronunciada en el caso presente, se basa en otros motivos.

Tres condiciones indispensables deben cumplirse simultáneamente para que el Tribunal tenga competencia, según el artículo 26. Estas condiciones son las siguientes: Primeramente tiene que existir una «discordancia» entre el Mandatario y otro miembro de la Sociedad de las Naciones; segundo, esta discordancia debe referirse a «la interpretación o aplicación de las disposiciones del Mandato»; y tercero, debe demostrarse que la discordancia «no puede arreglarse por negociaciones». Visto en conjunto todo lo alegado en la demanda y los documentos en su apoyo, opino que ninguna de las tres condiciones se han cumplido. Discutiré a la vez la primera y tercera.

La condición primera (existencia de una discordancia entre el Mandatario y otro Miembro de la Liga), no se cumple solamente con el hecho de presentar ante el Tribunal una demanda de un Gobierno contra otro Gobierno. Tiene que haber una discrepancia preestablecida, en el sentido y extensión, por lo menos, de que el Gobierno que pretende haber sido agraviado exponga el objeto de su reclamación y los motivos que han dado lugar a ella, y que el otro Gobierno haya tenido oportunidad de responder a ello, y, si rechaza la demanda, de dar sus razones para hacerlo así. Además, en el caso de que se limite a rechazar la reclamación sobre determinados puntos, admitiéndola para otros, está obligado a saber por qué no es aceptable el compromiso que así presenta. Estas ideas examinadas como principios corrientes en el comercio entre hombres de buena fe, debieran parecer evidentes por sí mismas; por lo demás, no sería difícil citar casos en que los Gobiernos han abandonado sus reclamaciones después de examinar los argumentos aducidos por la parte contraria.

Pero es igualmente necesario (y esta es la tercera condición), que la discordancia, si su existencia está comprobada, no pueda ser resuelta por negociaciones. Esta condición no tiene su origen en los Mandatos. Al contrario: mucho antes de que se tratara de los Mandatos se insertó una cláusula análoga en gran número de tratados generales de arbitraje, como condición esencial de su aceptación y de su aplicación. La mayor parte de estos tratados existen aún. No quiere significar la condición de que hablamos, que la naturaleza del litigio debe ser de tal índole que no sea susceptible de ser resuelta por negociaciones; ni tampoco que está excluido el recurso al Tribunal todo el tiempo que guste al causante del daño hacer protestas de buena voluntad para negociar. La cláusula debe interpretarse razonablemente; pero no puede considerarse como interpretación razonable aquella que anula la condición misma.

No puede sostenerse, en vista del expediente y de las pruebas que aporta, que exista actualmente, bien sea de derecho, bien de hecho, una «discordia internacional que no sea susceptible de ser resuelta por medio de negociaciones».

Cuando el art. 26 del Mandato estipula que se someterá al Tribunal Permanente de Justicia Internacional todo litigio que «no sea susceptible de ser resuelto por medio de negociaciones», se refiere evidentemente a las discrepancias entre Gobiernos. El artículo, en sus propios términos, no se aplica más que a las discrepancias que vinieran a suscitarse entre el Mandatario y otro Miembro de la Sociedad de las Naciones. Y esto no comprende evidentemente una discusión entre el Mandatario y el señor Mauvrommatis. Si el señor Mauvrommatis hubiera sido un Miembro de la Sociedad de las Naciones, no hubiera sido necesario a su Gobierno el comparecer aquí en demanda de justicia; pero, en virtud del artículo 26, únicamente para los litigios entre Gobiernos tiene jurisdicción el Tribunal, y cuando este artículo habla de resolver litigios por medio de negociaciones, entiende necesariamente que sean también negociaciones entre Gobiernos.

Además, para determinar si ha tenido lugar una negociación de esta índole, no tiene el Tribunal libertad para interpretar el término «negociaciones» como un procedimiento por el cual puedan los Gobierno eludir sus obligaciones. Aunque esta manera superficial de examinarlo pueda hasta cierto punto prevalecer entre el gran público, no por eso dejan de ser las negociaciones, en la esfera internacional y en el sentido del derecho internacional, el método legal y de orden administrativo por el cual los Gobiernos, en el ejercicio de sus poderes incontestables, prosiguen sus relaciones mutuas y discuten, ajustan y resuelven sus diferencias. Podrían citarse numerosas y célebres resoluciones jurídicas para demostrar el respeto que los Tribunales nacionales tienen a este principio, el cual obliga igualmente a los Tribunales Internacionales que sólo ejercen su poder en virtud del consentimiento de las naciones.

No puede aceptarse la doctrina según la cual debe considerarse al Gobierno griego, desde el momento que le ha parecido conveniente intervenir, como formando parte de las discusiones que el señor Mavrommatis y sus abogados mantenían directamente con el departamento británico de las Colonias desde 1921 a 1923. Es muy frecuente que súbditos extranjeros negocien con un Gobierno acerca de contratos y concesiones que desean conseguir, como acerca de contratos o concesiones que dicen no han cumplido esos Gobiernos. Si estas negociaciones se hacen muchas veces directamente, es porque se comprende perfectamente que el asunto no es materia a propósito para ser objeto de una intervención diplomática; y nunca se podrá argumentar que el Gobierno, por el hecho de que negoció con el reclamante, admita al Gobierno de éste que ventile la causa de su súbdito. Por otra parte, al tratar los puntos litigiosos y al hacer las propuestas y contrapropuestas, el demandante extranjero no está constreñido por obligaciones internacionales que pudieran limitar, y hasta imposibilitar la acción de su propio Gobierno, si él le pidiera hacer de su queja el objeto de una reclamación internacional.

Es un principio elemental que cuando un Gobierno interviene oficialmente en favor de uno de sus súbditos, hace suya la reclamación y puede resolver la misma en la forma que estime conveniente. De esto se desprende necesariamente que el Gobierno, al tomar como suya la reclamación, obra bajo las restricciones que resulten de todas las obligaciones que haya contraído con el Gobierno contra el cual se dirija la reclamación; y no puede pretender librarse de estas restricciones por razón del hecho de no haber sido tenidas en cuenta en el curso de las negociaciones que previamente entabló su súbdito con el Gobierno contrario. Por otra parte, cuando el interesado entrega el asunto en manos de su Gobierno, debe considerarse que acepta todas las consecuencias jurídicas que resultan necesariamente de esta medida.

Estas observaciones son especialmente aplicables a lo que se ha llamado en el caso presente las negociaciones, expresión que se ha empleado para designar todas las materias discutidas, comprendiendo en ello las reclamaciones que el requirente ha retirado de la Memoria. El cambio de miras, no sólo ha tenido lugar en lo referente a las concesiones existentes, sino también sobre proposiciones de nuevas concesiones. Esto no puede criticarse en modo alguno. Al tratar directamente, bien fuera con el departamento de Colonias, bien fuera con las autoridades locales de Palestina, estaba justificado que el señor Mavrommatis se inspirase en sus propios intereses e hiciese proposiciones que estimara ventajosas para él. Pero la situación de su Gobierno es muy distinta, especialmente durante y después de las negociaciones que prosiguió en Lausana con Turquía, de acuerdo con el Gobierno británico. Por ejemplo, el Tratado de Lausana—como el Tratado de Sévres que le precedió — se limita a proteger sólo las concesiones otorgadas antes del 29 de octubre de 1914. La sentencia del Tribunal discute algo extensamente, pero con gran reserva, los efectos posibles de esta estipulación. Pero, en realidad, la única cuestión en que el Tribunal está ahora interesado es saber si esta estipulación no contiene implícitamente el deber de las Partes contratantes de abstenerse recíprocamente de hacer reclamaciones diplomáticas o de presentar expedientes por daños y perjuicios respecto a las concesiones otorgadas después de esta fecha o que no fuesen otorgadas, y yo me veo obligado a decir que, en mi concepto, la estipulación causa necesariamente este efecto.

Aparte y antes de la nota de la Legación de Grecia en Londres dirigida al Departamento de Asuntos extranjeros, de fecha 12 de mayo de 1924, anunciando la intención del Gobierno de Grecia de presentar el expediente al Tribunal Permanente de Justicia Internacional, no encuentro nada que pueda indicar la existencia de un desacuerdo internacional. Se ha enviado al Tribunal la carta dirigida el 26 de enero de 1924 por la Legación de Grecia al Foreign Office en Londres; pero en esa carta no hay nada que traspase los límites de los «buenos oficios». Es un principio elemental y corriente que el uso de amigables componedores no implica la existencia de intervención o, en otros términos, de un derecho a presentar una demanda oficial o a suscitar un litigio internacional; y si se examina el carácter, el alcance y el contenido de la correspondencia, resulta evidente que, en el caso actual, no existe derecho de este género. Al decir esto no olvido lo que se ha indicado ya, que algunas de las cartas llevan números de registro, pero el estar registrados estos documentos no demuestra la naturaleza de su contenido ni mucho menos la existencia de una discrepancia. Hasta la pacífica correspondencia del Tribunal está registrada.

Se ha mencionado también de un modo especial una carta dirigida por el señor Mélas, secretario de la Legación griega en Londres, de fecha 27 de enero de 1923, al señor Robartes, funcionario subalterno del Foreign Office. En esta carta, redactada en forma de carácter personal, el señor Mélas declara que el señor Mavrommatis, después de infructuosas negociaciones con el departamento de las Colonias para llegar a un arreglo justo y equitativo referente a sus derechos en Palestina, se ha visto obligado a recurrir a su Legación para obtener «su consejo y apoyo».

No se indica en ella que el Gobierno griego se hubiese encargado del asunto o que la Legación hubiera recibido instrucciones para intervenir en él (i).

De hecho, el conjunto de la cuestión sobre concesiones era en aquel momento en Lausana objeto de una negociación con Turquía. Además, cuando el 2 de febrero de 1923 contestó el señor Robartes, también en forma personal, a la carta del señor Mélas de fecha 27 de enero, le hizo saber que la tentativa de tratar el asunto por la vía diplomática sólo traería consigo complicaciones y aplazamientos, y que este asunto resultaría más expedito tratándolo entre los abogados del señor Mavrommatis y el departamento de Colonias, «que complicando las negociaciones, introduciendo nuevos intermediarios (M. Mélas y este departamento, el Foreign Office)». Al parecer fué aceptada esta proposición. Seguimos después con la,nota de la Legación de Grecia dirigida al Foreing Office de fecha 26 de enero de 1924 (un año más tarde). Esta nota, después de referirse a la carta del señor Robartes, de fecha 2 de febrero de 1923, declara que por la carta dirigida a la Legación «por los abogados del señor Mavrommatis», resulta que después de largas negociaciones «entre el señor Mavrommatis y el departamento de Colonias», no se ha conseguido una solución satisfactoria. En estas circunstancias, el firmante de la nota dice que agradecería que el Foreign Office viese el medio de «hacerle conocer las opiniones del Gobierno de Su Majestad sobre el asunto, y si, en opinión del mismo, no se podría resolver satisfactoriamente la reclamación del señor Mavrommatis». Añade la nota que los abogados del señor Mavrommatis «proponen» que éste <se halla dispuesto (si este procedimiento fuera del agrado del Gobierno de Su Majestad), a someter el examen del asunto a un Tribunal de arbitraje; que este Tribunal podría componerse bien por un juez del Tribunal Supremo de Justicia (británico), o por dos miembros, nombrado uno por cada una de las Partes interesadas, y presidido por un super árbitro designado de común acuerdo por las partes, o solamente por el Gobierno de Su Majestad». Aquí se ve claro y repetidamente que no hay nada que traspase los límites de buenos oficios. No se hace alusión a que el Gobierno de Grecia se considerase entonces como Parte en el asunto; mucho menos aún como Parte de un litigio internacional existente. El señor Mavrommatis y el Gobierno británico aparecen indicados como Partes interesadas; por ellos habían de ser designados los dos árbitros, y por acuerdo entre ellos, o por el Gobierno británico solamente, se nombraría el super árbitro.

El l.º de abril de 1924 contestó el Foreign Office a esta nota, diciendo que las concesiones en cuestión podían dividirse al parecer «en tres categoría sometidas a condiciones distintas, y podrían considerarse como grupos» a) de Jerusalén, b) de Jaffa, y c) del Jordán. Declara, además, la respuesta que las concesiones de Jerusalén son las únicas que proceden de un contrato celebrado con el Gobierno turco antes del 29 de octubre de 1914 y son las únicas que el Gobierno de Su Majestad está dispuesto a reconocer», «con reserva de que se aporten los documentos originales firmados que deben además estar extendidos en debida forma»; pero que, como esas concesiones «nunca fueron puestas en práctica», no podían ser adaptadas en virtud del art. 4 del Protocolo de Lausana, y que caen bajo la acción de las disposiciones del art. 6 de ese documento «del cual Grecia es signataria»; que el Gobierno de Su Majestad «no puede aceptar que se las trate de otro modo que en la forma que lo estipulan esos artículos»; y que no constituyen una cuestión susceptible de arbitraje excepto en cuanto el art. 6 establece la tasación por Peritos de una indemnización, tratándose de concesiones rescindidas a petición del concesionario. En la respuesta se hace observar que no está muy claro si el señor Mavrommatis desea que las concesiones de Jerusalén «sean rescindidas en los términos del art. 6», o bien «mantenidas sin readaptación, según el art. 1 ». Termina la contestación declarando que, como las concesiones de Jaffa se firmaron después de octubre de 1914, y como, en el caso de las concesiones del Jordán, ningún contrato de concesiones estaba terminado o firmado, los términos del Protocolo de Lausana ponen bien de manifiesto que el señor Mavrommatis no tiene derechos fundados sobre los mismos y que no eran susceptibles de ser sometidos al arbitraje.

La única respuesta de la Legación de Grecia se encuentra en su nota de 12 de mayo de 1924, anunciando que el Gobierno de Grecia ha decidido someter el caso al Tribunal Permanente de Justicia Internacional. Se observa en esta nota que, por primera vez, habla la Legación de obrar por orden del Gobierno griego; pero no se contesta a las declaraciones y a las demandas de información contenidas en la comunicación del Foreing Office de fecha 9 de abril 1924. Al contrario, en lugar de hacer una decía- ración, por muy sucinta que fuese, de lo que el Gobierno griego estimaba como bases respectivas de las varias reclamaciones del señor Mavrommatis, y especialmente de su derecho propio, visto los términos del Tratado de Lausana, y tratarlos por la vía diplomática y darles valor, se limita la nota a declarar que el Gobierno griego ha considerado que el mejor medio para asegurar la base de sus reclamaciones era «recurrir a la Alta jurisdicción internacional, que ya nos ha dado tantas pruebas de sabiduría e imparcialidad», refiriéndose al Tribunal Permanente de Justicia Internacional. Así, según el texto mismo de la nota, había de ser invocada la jurisdicción del Tribunal, no con objeto de obtener la resolución de un litigio entre dos Gobiernos que no pudo resolverse por medio de negociaciones, sino de resolver sin negociaciones si había o no fundamento de litigio.

En este estado del asunto, siguiendo la instancia y pruebas presentadas por el demandante, la demanda de jurisdicción parece proceder de una interpretación del art. 26 del Mandato, leído como si en substancia estuviese redactado de la manera siguiente:

«El Mandatario acepta el que, si otro Miembro de la Sociedad de las Naciones creyera que pudiera haber motivos que justifiquen la presentación de una reclamación contra el Mandatario en nombre de uno de sus súbditos, este Miembro puede someter en el acto la reclamación al Tribunal Permanente de Justicia Internacional, que resolverá el asunto y fijará la indemnización que crea justa.»

Considerando como cumplidas, según la anterior argumentación, la primera y tercera de las condiciones para la competencia que establece el art. 26, falta ahora por cumplir la segunda, a saber: que el litigio tiene que «referirse a la interpretación o a la aplicación de las disposiciones del Mandato», y para este efecto se invoca la disposición del primer párrafo del art. 11 del Mandato, que determina que la Administración tomará todas las medidas necesarias para salvaguardia de los intereses de la comunidad en relación con el desenvolvimiento de la nación «y con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario»; tendrá «plenos poderes para determinar en cuanto a la propiedad o al control público… de los trabajos y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establezcan». Pero, al aplicar esta disposición al caso presente, el Tribunal da una interpretación, no sólo a la cláusula, sino también a la palabra «competencia», de la cual disiento con gran sentimiento mío.

No me extenderé sobre la cuestión de si la frase «con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario», comprende todas las obligaciones que se imponen al Gobierno británico, sea en virtud del derecho internacional, bien en virtud de acuerdos internacionales; pero mi opinión terminante es que la cláusula no tiene un alcance tan absoluto. ¿Cuáles son las Potencias mandatarias? Tal como las describe el art. 22 del Pacto, son las «naciones civilizadas» que, por razón de este carácter, son las más a propósito para encargarse de la tutela «de pueblos que no son aún capaces de dirigirse por sí mismos.» En efecto, precisamente de estos Miembros de la Comunidad de las Naciones se presume necesariamente en el derecho internacional el respeto a las obligaciones internacionales. Por consiguiente, no es de suponer que el Mandato tenía como fin anunciar en 1923 que los Mandatarios habían «aceptado» las obligaciones del derecho internacional. A mi juicio, la palabra «aceptado» se refiere sólo a obligaciones asumidas especialmente, y para determinar qué obligaciones internacionales comprende tenemos que examinar el contexto conforme a las reglas elementales de interpretación.

Los poderes que han de ejercerse, según el art. 11, «con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario», son «los plenos poderes para determinar en cuanto a la propiedad o al control público» de los trabajos y servicios de utilidad pública. El Gobierno demandante no alega en parte alguna que el Mandatario haya intentado ejercer estos poderes, a no ser que se infiera de las referencias a una concesión otorgada a un tal M. Rutenberg, y que se dice infringe algunos de los derechos reclamados por el señor Mavrommatis. Pero la sentencia del Tribunal, tal como yo la interpreto, sostiene positivamente que el otorgamiento de las concesiones hechas al señor Rutenberg se hizo ejerciendo la facultad de «determinar en cuanto a la propiedad o al control público» de servicios de utilidad pública. Me es completamente imposible sumarme a esta interpretación. La forma precisa para disponer en cuanto a la propiedad o al control privado, en oposición al control público, es otorgar concesiones a un individuo o a una sociedad. La declaración contenida en el párrafo 28 de las concesiones Rutenberg, según la cual la sociedad que ha de establecerse será reconocida «como una empresa de utilidad pública sometida al control gubernamental», lejos de hacer de la concesión misma una medida de control público, se limita meramente a reservarse un derecho de asumir el control público, siempre que el Gobierno crea necesario ejercer este derecho. El reconocer la diferencia que hay entre control público y control privado, tal como aquí se define, no está limitado en modo alguno a los países de lengua inglesa. La oposición entre los dos sistemas puede decirse que es universal.

El sentido exacto de la frase «propiedad o control público» del art. 11, está claramente establecido en el segundo párrafo de ese mismo articulo, que autoriza a la administración a entenderse con el organismo judío, mencionado en el art. 4 del Mandato, para ejecutar y explotar trabajos y servicios de utilidad pública, «en tanto en cuanto estos trabajos no los emprenda directamente la Administración misma». Esto es indudablemente lo que significan estas palabras en el texto inglés; y manifestando mi impresión personal, derivada del estudio comparativo de los dos textos, me inclino mucho a creer que el texto francés, en el caso presente, es una traducción, digámosla, «literal», del texto inglés, con la intención de que dijera lo mismo. Pero una traducción «literal» es a menudo sólo una repetición verbal que, tomada aisladamente, puede interpretarse de manera que altere o destruya la significación del otro texto, tomaré, sin embargo, los dos textos tal como están, sin desechar al uno en favor del otro; y sin discutir la cuestión de si un Mandato, que en un sentido es un acto legislativo del Consejo, está en el mismo pie de legalidad que un tratado; yo acepto, para el caso presente, las reglas sentadas por autoridades en derecho internacional para la interpretación de tratados.

Bonfils, hablando de la interpretación de tratados, sienta la regla de que debe interpretarse cada cláusula en el sentido que mejor armonice los derechos y deberes anteriores de los dos contratantes (Bonfils, Manuel de Droit international public, séptima edición, Fauchille, París, 1914, pág. 571). Rivier declara igualmente que es preciso, ante todo, comprobar la intención común de las Partes, id quod actum est. (Rivier, Principes du droit des gens, Paris, 1896, vol. 2.º, pág. 122.) Pero Rivier da aún otra regla más: si hay desacuerdo en cuanto al uso, se ajustará más bien al uso del país que se obliga. Como ejemplo de aplicación de esta regla, cita Rivier el caso del art. 4.º del Tratado de paz austríaco-italiano de 1866, que trata de los «habitantes del territorio cedido». La palabra habitante tiene en Austria, desde el punto de vista técnico y oficial, distinto sentido que en Italia. En Austria, el habitante es la persona que tiene un domicilio legal; en Italia, es sencillamente el residente. Como Austria cedía un territorio que le pertenecía en el momento de firmarse el Tratado, la palabra se interpretó en el sentido austríaco. (Id., págs. 123-125.)

Este ejemplo puede aplicarse directamente a la situación de la Gran Bretaña en Palestina.

Entre los Miembros del Tribunal que han aceptado la sentencia, parece prevalecer la impresión que se han observado las reglas aquí planteadas; pero yo me veo imposibilitado de participar de esta impresión. Al contrario, ayudados por la necesidad, se ha descubierto de pronto en el texto inglés una elasticidad poco natural y desconocida antes, de la cual resulta que no era preciso examinar las posibilidades que ofrecía el texto francés.

Trataré brevemente del pasaje citado en la sentencia del Tribunal y extractado de la contra-memoria preliminar depositada por el Agente del Gobierno británico, así como del pasaje tomado de su declaración; no discutiré separadamente este último extracto, pues no añade nada esencial al primero. En el pasaje que se cita de la contramemoria preliminar, se dice que el Mandatario, en las determinaciones tocantes a la propiedad o al control públicos, está sujeto a las obligaciones internacionales que ha aceptado. Esto es en realidad limitarse a repetir los términos del art. 11, sobre cuya existencia no cabe discusión. Pero, para explicar su pensamiento, declara el Agente del Gobierno británico que la Sociedad de las Naciones se ha comprometido «a mantener ciertos principios de beneficio general, tal como la libertad de tránsito y comunicación, igualdad en el trato comercial para todos los miembros de la Sociedad, supresión del tráfico de armas», etc., y que «esta es la clase de obligaciones internacionales que el Mandatario ha aceptado, y a las cuales debe conformarse toda concesión otorgada en virtud del art. 11 del Mandato». La sentencia del Tribunal reproduce textualmente a continuación el pasaje de la contramemoria preliminar que sigue ahora, y en la cual observa el Agente que las concesiones Rütemberg «han debido ser forzosamente hechas de conformidad con el art. 11», y «que era potestativo en todo Miembro de la Sociedad él atacar toda estipulación que hubiera infringido las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario».

Aquí termina la cita. Pero, en seguida del pasaje citado, el Agente continúa diciendo «que no hay nada en este artículo que afecte al caso Mavrommatis»; y declara, además, que las cuestiones suscitadas en la instancia se refieren sólo a saber hasta qué punto son válidas y obligatorias para el Mandatario las concesiones otorgadas al señor Mavrommatis, cosa que no corresponde al dominio del Mandato. Esta tesis es compatible con la posición tomada en cuanto a la excepción de incompetencia, que es que «el reconocimiento de las concesiones de Palestina» está regido exclusivamente por el Protocolo de Lausana, y que, como este documento no determina la sumisión de los litigios referentes a su interpretación y aplicación al Tribunal, el Tribunal no puede tomar en consideración estos litigios.

Se admite que la frase «con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario» sean cuales fueren por lo demás las posibilidades que virtualmente contengan, se refieren de hecho al Protocolo de las concesiones de Lausana que el demandante invocó en efecto. El proyecto primitivo del Mandato se refería nada más que a las cláusulas relativas a las concesiones del Tratado de Sévres; pero, después que se abandonó este tratado, se redactó la frase como actualmente está. Bien que, por razón de ciertos incidentes políticos, no fué de hecho puesto en vigor el Mandato hasta el 29 (i) de septiembre de 1923, se fijaron definitivamente sus términos y se aprobaron por el Consejo el 24 de julio de 1922 (Journal officiel de la Société des Nations, 1922, págs. 825); y es muy natural que el Mandato no se refiera al Tratado de Lausana, puesto que este último no se firmó hasta un año después, el 24 de junio de 1923« Tanto en Sévres como en Lausana se trataron siempre especial y separadamente la cuestión de las concesiones. Las Potencias comprendidas, entre ellas la Gran Bretaña y Grecia, adoptaron este método de sus negociaciones con Turquía. Las concesiones implican a menudo consideraciones de interés público y político. Los artículos 73 y 77 del Tratado de Lausana, que tratan en general de contratos entre Gobiernos y particulares y de contratos entre individuos, declaran expresamente que sus disposiciones no se aplican a las concesiones.

Las Partes en el Protocolo XII de Lausana, en lo que se refiere especialmente a las concesiones, son: el Imperio británico, Francia, Italia, Grecia y Turquía. El Protocolo está dividido en dos secciones. La sección primera de este Protocolo, que comprende los artículos 1 al 8, se refiere a las concesiones de los territorios que continúan siendo turcos; la segunda, que abraza los artículos 9 al 13, se refiere a las concesiones dentro de los territorios segregados de Turquía. Sin embargo, las disposiciones de la sección primera, salvo algunas excepciones, son aplicables, en virtud del art. 10, a concesiones en territorio segregado. Entre los artículos que pueden aplicarse a territorios segregados están los artículos 4, 5 y 6, que contienen disposiciones para readaptación de las concesiones a «las nuevas condiciones económicas» para la regulación de cuentas, para la rescisión a petición del concesionario, para concesiones en las cuales no hay derecho a la readaptación. Para estas transacciones se han fijado plazos que varían entre seis meses a un año, y si las Partes no pueden llegar a un acuerdo sobre las condiciones de la readaptación o sobre la indemnización eventual que haya de pagarse en caso de rescisión o, finalmente, sobre la fijación de cuentas, se designarán dos peritos, y si no están de acuerdo un tercer perito para resolver. Habiendo, por fin, entrado en vigor el Protocolo, constituye ahora una obligación legal entre las Partes en el presente asunto, y si sus términos son menos favorables que lo que hubieran deseado los concesionarios o quienes reclaman una concesión, este Tribunal no tiene poder para corregir sus defectos.

No hay duda que las Partes contratantes han comprendido que el Protocolo regula la cuestión de las concesiones en su conjunto. Esto queda demostrado por los principios de los cuales procede, y por el método que señala para su aplicación. Si se encuentra en él una laguna, sólo ia acción voluntaria de las Partes contratantes puede suplir ésta. Eso es lo que admite la sentencia del Tribunal cuando declara que el Tribunal no tiene competencia para interpretar y aplicar a petición unilateral el Protocolo como tal, puesto que el Protocolo mismo no le confiere este poder. No obstante, la sentencia declara, además, que el Tribunal es competente para aplicar el Protocolo en la medida que lo exige el art. 11 del Mandato. Esto es evidente por sí mismo; mas si entramos en detalles, volvemos a la conjetura inesperada de que el otorgamiento de las concesiones Rutemberg fué o habrá sido hecho en el ejercicio de plenos poderes «para determinar en cuanto a la propiedad o al control públicos», así como a la hipótesis según la cual entra en el campo del art. 11 la cuestión de saber si las concesiones de Jerusalén pueden ser readaptadas en virtud del Protocolo. Ya he discutido el primero de estos puntos. En cuanto al segundo, a mi juicio es sólo una cuestión que corresponde al Protocolo como tal y, en consecuencia, se sustrae a la jurisdicción obligatoria del Tribunal. Sólo se podría aplicar el art. 11 a las concesiones que son del dominio del Protocolo de Lausana en el caso en que el Mandatario, en el ejercicio de sus poderes de resolver en cuanto a la propiedad o al control públicos, descuidara una concesión existente protegida por el Protocolo.

Sea lo que fuere de las posibilidades de competencia sobre la base del Protocolo, estimo que, por lo que afecta a las relaciones entre las Partes contratantes, los Gobiernos que tienen bajo su autoridad territorios segregados de Turquía, están claramente facultados, ahora que ha entrado en vigor el Protocolo, para, cuando sea oportuno, considerar, discutir y aplicar el conjunto de las estipulaciones, y que su aplicación, regular y ordenada, no debe ser anulada o interrumpida por el hecho de una instancia que tenga como base una opinión expresada anteriormente sobre un punto aislado, y sobre el cual no ha habido negociaciones entre los Gobiernos. Esta objeción a la demanda que está pendiente no ha pasado inadvertida; pero en la sentencia del Tribunal se le opone un concepto de la competencia que, a mi juicio, ha contribuido materialmente a la divergencia de opinión que ha surgido. La sentencia declara que la «jurisdicción especial» instituida por el Protocolo para fijar las indemnizaciones y para otras materias excluye para estos fines la «jurisdicción general dada al Tribunal en los disentimientos concernientes a la interpretación y aplicación del Mandato»; pero que, «por otra parte, las disposiciones referentes a las negociaciones administrativas y a los plazos, no excluyen en modo alguno la jurisdicción del Tribunal», puesto que «los efectos que producen son la suspensión del ejercicio de esta jurisdicción hasta que se haya probado la inutilidad de las negociaciones y hayan expirado los plazos». Pero, según Ja teoría de la jurisdicción en suspenso, ¿qué se hace de la disposición contenida en el art. 26 del Mandato, según la cual la competencia del Tribunal está en todo caso limitada para aquellos «disentimientos» que «no pueden resolverse por medio de negociaciones?» ¿Cómo puede afirmarse que esta condición de competencia está cumplida, cuando se fijan plazos para las «negociaciones administrativas» que aún no han empezado? ¿Quién puede decir cuál sería el resultado de estas negociaciones? ¿Por qué principio puede asegurarse que las negociaciones han de acabar en un desacuerdo? Es evidente que se podría llegar de este modo a servirse del Tribunal para influir en las negociaciones con sólo hacer posible que afirmase su competencia en abstracto con referencia a un disentimiento hipotético posible, y manteniendo en suspenso esa competencia hasta que se produjese un hecho que indicara realmente la existencia de un disentimiento. Mas no es ésta la única razón para rechazar la teoría de la jurisdicción en suspenso. En el derecho público es un principio bien establecido, que es inadmisible para los Tribunales declararse competentes cuando hay motivo de queja en el momento de la presentación de la demanda; pero al mismo tiempo aparece que es el Gobierno quien en el ejercicio de sus funciones políticas y administrativas posee la facultad de tratar el fondo del asunto. No solamente se reconoce este principio en el Estatuto y en el Mandato, sino que muchas resoluciones judiciales, nacionales e internacionales de las más altas autoridades, pueden citarse fácilmente para demostrar el respeto en que se le tiene como principio esencial para la regular y legal administración de la autoridad pública y el mantenimiento del orden público.

La excepción presentada por el Gobierno demandado, en el caso presente, es lo que habitual y técnicamente se llama una «excepción de incompetencia». La palabra «competencia» significa «poder por el cual los funcionarios jurídicos conocen de los casos y los resuelven». «El poder de instruir y fallar una causa.» (Bouvier, Law Dictionary, Jurisdiction). Esta definición implica que un Tribunal no puede declararse competente en una causa si a la vez no tiene la facultad de instruirla y fallarla. El pleito promovido contra la incompetencia tenía por objeto desechar la demanda porque los alegatos del requerimiento demostraron que el Tribunal no podía, en derecho, examinar el fundamento del asunto y fallar sobre él. La excepción no suscita cuestión en cuanto a la verdad de los alegatos; para el objeto del asunto, los admite como ciertos. Ni significa la excepción que el Tribunal careciera de facultad para examinar los alegatos. Al contrario, significa que el Tribunal no sólo tiene el poder de examinarlos, sino que está legalmente obligado a hacerlo, y que, tomándolos en su conjunto y aceptándolos tal como son, el Tribunal no podía legalmente conocer y determinar del fundamento del asunto, y, por tanto, no puede legalmente declararse competente en la materia.

Al apreciar la excepción, creo que el Tribunal con los hechos a ella sometidos hubiera adoptado un camino pertinente y legal si hubiera rechazado la presente demanda.

La Haya, a 30 de agosto de 1924.

(Firmado): John Bassett Moore.

 

 

Opinión disidente del señor Bustamante.

 

YO, EL ABAJO FIRMANTE, no puedo suscribir la sentencia pronunciada por el Tribunal acerca de la competencia en el asunto Mavrommatis, por las razones que siguen, y de las cuales desarrollaré las más principales.

Para determinar sobre la excepción preliminar de incompetencia suscitada por el Gobierno de Su Majestad británica, en contestación a la demanda y a la Memoria del Gobierno de la República griega, referentes a las concesiones Mavrommatis en Palestina, hay que tener en cuenta, ante todo, la naturaleza de la cuestión sometida al Tribunal por este último Gobierno.

Su Memoria de 22 de mayo de 1924 pide al Tribunal que resuelva:

A) Respecto de las concesiones de Jerusalén para la construcción y explotación de una red de tranvías eléctricos, y de la distribución de luz y energía eléctricas y de agua potable para esta ciudad, de acuerdo con los contratos definitivos firmados con las autoridades turcas el 27 de enero de 1914:

1.º Que habiendo tenido un principio de aplicación, el Gobierno británico, en su calidad de Mandatario en Palestina, tiene la obligación de mantenerlas, consintiendo su readaptación a las nuevas condiciones económicas del país, o de redimirlas, pagando al reclamante una indemnización equitativa.

2.º Que habiendo ya de hecho demostrado su elección, haciendo directa o indirectamente imposibles la ejecución de los trabajos concedidos al reclamante, debe pagarle una indemnización.

3.º Que teniendo en cuenta todos los elementos del perjuicio causado al reclamante, le sea acordada una indemnización justa y equitativa, adjudicándole la suma de 121.045 libras esterlinas, más los intereses al seis por ciento acumulados desde 20 de julio de 1923, hasta la fecha de la sentencia.

B) Respecto de las concesiones de Jaffa:

1.º Que el hecho de que hayan sido otorgadas después del 29 de octubre de 1914 no autoriza al Gobierno británico para no reconocerlas.

2.º Que el hecho de que no hayan sido confirmadas por Iradé imperial (simple formulismo que no constituye un acto arbitrario) no las priva de su valor internacional.

3.º Que si el Gobierno británico (en su calidad de Potencia mandataria en Palestina) es libre de no mantenerlas, tiene sin embargo la obligación internacional de indemnizar al tenedor de las mismas del perjuicio que le ha causado al decidir, como lo ha hecho, no autorizarle a su ejecución.

4.º Que teniendo en cuenta todos los elementos del perjuicio sufridos por el reclamante, le sea acordada una indemnización justa y equitativa, adjudicándole la cantidad de 113.294 libras esterlinas, acumulada con los intereses al seis por ciento desde el 20 de julio de 1923 hasta la fecha de la sentencia.

La Memoria del Gobierno griego hace constar, en su página 8, que, a partir de fin de octubre de 1922, las negociaciones del señor Mavrommatis con el Gobierno británico han entrado en una nueva fase, porque el Colonial Office adoptó la mayor intransigencia.

Es muy importante observar que la Memoria reconoce al Gobierno británico el derecho de no aceptar y poner en ejecución las concesiones de que aquí se trata, y que se limita a pedir una indemnización por el hecho de negar la aceptación a readaptarlas a las nuevas condiciones económicas del país.

Hay que observar igualmente que el Gobierno griego no pide nada para sí mismo, y que la Memoria habla siempre de una indemnización que sería concedida, no al Gobierno griego, sino al beneficiario de las concesiones.

La competencia del Tribunal para conocer de este asunto se funda en el Mandato para Palestina conferido al Gobierno británico por el Consejo de la Sociedad de las Naciones el 24 de julio de 1922, y que no entró en vigor hasta el 29 de septiembre de 1923.

No se menciona el mandato en la Memoria del Gobierno griego, que sólo discute las disposiciones del Protocolo XII del Tratado de Paz con Turquía, firmado en Lausana el 24 de julio de 1923; pero en el escrito de presentación de instancia, el Gobierno griego menciona expresamente los artículos 26 y 11 del Mandato para Palestina, cuyo texto es como sigue:

Art. 26. El Mandatario acepta que todo litigio, de cualquier índole que sea, que llegue a suscitarse entre él y otro Miembro de la Sociedad de las Naciones, referente a la interpretación o a la aplicación del Mandato y que no fuera susceptible de arreglo por negociaciones, sea sometido al Tribunal Permanente de Justicia Internacional previsto en el art. 14 del Pacto de la Sociedad de las Naciones.

Art. 11. La Administración de Palestina adoptará todas las medidas necesarias para la salvaguardia de los intereses de la comunidad, concernientes al desarrollo del país, y, con reserva de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario, tendrá plenos poderes para resolver en cuanto a la propiedad o al control públicos de todos los recursos naturales del país, o de las obras y servicios de utilidad pública ya establecidos o que se establezcan. Introducirá un régimen agrario adaptado a las necesidades del país teniendo en cuenta, entre otras cosas, las ventajas que pudieran derivarse de favorecer la colonización intensa y el cultivo intensivo de la tierra.

La administración, en la medida en que no intervenga directamente, podrá entenderse con el organismo judío mencionado en el art. 4.º para efectuar o explotar, en condiciones justas y equitativas, todos los trabajos y servicios de utilidad pública y para desarrollar todos los recursos naturales del país. Se entenderá en estos acuerdos que ninguno de los beneficios distribuidos directa o indirectamente por este organismo podrá exceder de una tasa razonable de interés sobre el capital, y que todo exceso de beneficio será utilizado por él en provecho del país y de una manera aprobada por la Administración.

Leyendo atentamente el art. 26 del Mandato se observa que la competencia del Tribunal está subordinada a varias condiciones, entre las cuales debemos mencionar especialmente tres. El litigio debe referirse necesariamente a la interpretación o a la aplicación de las disposiciones del Mandato. Es preciso que se trate, no de un litigio ya surgido, sino de un litigio que pudiera surgir. Naturalmente que es indispensable que este litigio se suscite entre el Mandatario y otro Miembro de la Sociedad de las Naciones.

Es muy fácil demostrar que el art. 11 del Mandato no impone al Mandatario ninguna obligación de indemnizar, y que en su texto no hay ni una palabra que se refiera expresa o implícitamente a las concesiones otorgadas por Turquía. Era muy de razón. Turquía no es un miembro de la Sociedad de las Naciones, y la suerte de las concesiones otorgadas antes de la ocupación de Palestina por las tropas británicas durante la guerra mundial, debía arreglarse con su intervención. Esta es la causa de que no se mencionaran las concesiones en el Mandato y que, por el contrario, hayan sido objeto de estipulaciones especiales en el Tratado de Sevres del 10 de agosto de 1920, que fué abandonado, y en el Tratado de Lausana, cuyas ratificaciones fueron entregadas el 6 de agosto de 1924. No insisto más sobre la imposibilidad de pretender que la cuestión dependa de la interpretación o a la aplicación del art. 11 del Mandato para Palestina, aun en aquello que afecta a la naturaleza de las obligaciones internacionales aceptadas por el Mandatario, no sólo porque este argumento ha sido desarrollado por completo por algunos de mis colegas, sino también porque las otras dos objeciones que examinaré inmediatamente hacen algo superflua esta insistencia.

Debo hacer constar, sin embargo, que, si se interpreta la demanda y la Memoria del Gobierno griego en el sentido de que el litigio versa sobre puntos preliminares a la aplicación de ciertas disposiciones del Protocolo XII, es evidente que no se trata de interpretar o de aplicar el Mandato, pero sí de interpretar el Protocolo. Y la interpretación del Protocolo no entra en la jurisdicción del Tribunal, porque ninguna cláusula del Protocolo o del Tratado de Lausana lo establece.

Se ha podido observar que las concesiones Mavrommatis proceden de las autoridades turcas y la Memoria del Gobierno griego hace constar que el señor Mavrommatis ha hecho gestiones cerca del representante del Gobierno británico en Palestina y en Londres desde el 16 de abril de 1921, habiendo encontrado en el Colonial Office una actitud de intransigencia desde el mes de octubre de 1922. Y como el Mandato no entró en vigor hasta el 29 de septiembre de 1923 es evidente que los hechos sobre los cuales se basa la Memoria, son anteriores al Mandato y a la condición legal de Mandatario, que sólo lo es el Gobierno británico desde el 29 de septiembre de 1923. En otros términos, habrá necesidad de dar al Mandato efectos retroactivos para sostener la aplicación del artículo 26.

Antes de que el Mandato entrase en vigor no tenía la Gran Bretaña otro título para ejercer el Poder público en Palestina, que el que le prestaba la ocupación militar. Y cualquiera que sea la responsabilidad que pudiera derivarse de sus actos como ocupante militar, no puede ser discutida ante el Tribunal, basándose en el artículo 26 del Mandato. Este artículo se relaciona con lo porvenir, no con lo pasado. El Mandatario acepta que todo litigio, no surgido, sino que pudiera surgir entre él y otro miembro de la Sociedad de las Naciones, sea sometido al Tribunal permanente; y si las palabras tienen algún valor en las leyes y en los convenios, es imposible interpretar un verbo empleado en tiempo futuro, como si se refiriese a hechos pretéritos. Por otra parte, la Sociedad de las Naciones no ha dado efecto retroactivo a esta condición de Mandatario. De acuerdo con el artículo 22 del Pacto, el Mandatario tiene que enviar al Consejo un informe anual concerniente a los territorios que administra, y una Comisión permanente está encargada de recibir y examinar este informe anual y de dar al Consejo su opinión sobre toda cuestión que se refiera a la ejecución del Mandato. Esta Comisión cumplió su cometido en ocasión de celebrar su cuarta sesión enviando, hace sólo unas semanas, el 16 de julio último, un informe dirigido al Consejo, y en la parte que trata de Palestina se encuentran estas palabras: «La Comisión, aunque no ha tenido que examinar el informe referente a la Administración de Palestina por la reciente fecha de la entrada en vigor del Mandato», etc.

Si la Sociedad de las Naciones, de la cual es miembro Grecia, que ha fijado los términos del Mandato, admite, al parecer, que el Gobierno británico no tenía la calidad de Mandatario hasta que entró en vigor el Mandato, y si los hechos a que se refiere la Memoria del Gobierno griego se han desarrollado antes de esa fecha, hay que deducir lógicamente que no se trata de un litigio entre el Mandatario y otro Miembro de la Sociedad de las Naciones, sino más bien de un litigio entre el Gobierno británico, como ocupante militar de Palestina, y el señor Mavrommatis, representado ante el Tribunal por el Gobierno griego.

Se ha dicho que las concesiones Rutenberg están comprendidas dentro del artículo 11 del Mandato, y que ellas son las que justifican la instancia de Grecia, porque hacen imposible la ejecución de las concesiones Mavrommatis. De las dos concesiones de Jerusalén otorgadas al señor Mavrommatis, al parecer una sola está afectada por las del señor Rutenberg, la relativa a la energía eléctrica; pero es cierto, sin embargo, que estas últimas fueron concedidas al señor Rutenberg el 12 y el 21 de septiembre de 1921. Y como el Mandato no entró en vigor hasta dos años después de estas concesiones, la retroactividad del Mandato se opone igualmente a este argumento y a este modo de justificar la competencia del Tribunal.

Hay una nueva circunstancia que determina también la falta de competencia del Tribunal. La Gran Bretaña no es el soberano de Palestina, sino simplemente el Mandatario de la Sociedad de las Naciones, y está sometida al Tribunal permanente en todo litigio que surja entre ella, como Mandataria, y un Miembro cualquiera de la Sociedad mandante. Como ésta no podrá comparecer en calidad de parte en un litigio referente a la aplicación o a la interpretación del Mandato, teniendo en cuenta los términos restrictivos del artículo 34 del Estatuto del Tribunal, son los Miembros de la Sociedad los que han sido autorizados, en su condición de Miembros, para llevar ante el Tribunal las cuestiones que afecten a la interpretación o a la aplicación del Mandato.

Cada vez que la Gran Bretaña, como Mandataria en Palestina y en virtud del Mandato, obre de una manera general y desde el punto de vista del interés público, los Miembros de la Sociedad mandante tienen el derecho, cumplidos todos los demás requisitos, de pedir la intervención del Tribunal permanente. En cambio, cuando la Gran Bretaña, como autoridad pública en Palestina, obra desde el punto de vista de los intereses particulares, y frente a individuos o asociaciones privadas, no se trata de relaciones jurídicas entre el Mandatario y los Miembros de la Sociedad mandante, sino de relaciones jurídicas entre tercero que nada tienen que ver con el Mandato mismo, desde el punto de vista del derecho público.

El solo hecho de que un Miembro de la Sociedad de las Naciones represente a un tercero, no cambia la naturaleza del problema, porque, en ese caso, este Estado no obra como Miembro de la Sociedad mandante, pero sí como un tercero, en virtud de los actos del Mandatario contra el tercero o respecto del tercero. Estos actos no están sometidos a la competencia del Tribunal Permanente por el art. 26 del Mandato,

Para que las reclamaciones de terceros hechas en su nombre por un Estado, Miembro de la Sociedad de las Naciones, estén sometidos a la jurisdicción del Tribunal en virtud del Mandato, sería preciso que lo dijera expresamente, como cosa muy distinta de la que se encuentra ahora claramente expresada en el artículo 26.

Cuatro días antes de la fecha del Mandato para Palestina se hizo el art. 13 del Mandato para el Este africano, firmado en Londres el 20 de julio de 1922. Este mandato contiene un artículo 13 concebido en los términos siguientes:

Art. 13. El Mandatario acepta que todo litigio, de cualquier índole que sea, que llegue a suscitarse entre él y otro Miembro de la Sociedad de las Naciones, referente a la interpretación o a la aplicación del Mandato, y que no fuera susceptible de arreglo por negociaciones, sea sometido al Tribunal Permanente de Justicia Internacional previsto en el art. 14 del Pacto de la Sociedad de las Naciones.

Después de estas palabras, que están reproducidas literalmente en el Mandato para Palestina, se encuentra en el mismo artículo 13 del Mandato para el Este africano, un segundo párrafo cuyos términos son los siguientes:

Los Estados Miembros de la Sociedad de las Naciones podrán igualmente someter al juicio del Tribunal, en nombre de sus súbditos, todas las reclamaciones que procedan de estos últimos, y que denoten una infracción de sus derechos, tal como se definen en el presente mandato.

Al leer este art. 13 del Mandato para el Este africano se convence uno inmediatamente de que las reclamaciones procedentes de los súbditos de los Estados Miembros de la Sociedad de las Naciones y que denotan una infracción de sus derechos, tal como se definen en el Mandato, no se incluyen en los litigios mencionados en el párrafo primero del artículo único que ha sido reproducido en el mandato para Palestina. Y se comprueba también que el Mandato para Palestina, firmado cuatro días después de aquél, y en el cual no se encuentra este segundo párrafo, debe excluir de la jurisdicción del Tribunal permanente las reclamaciones del señor Mavrommatis, que se supone están fundadas en sus derechos lesionados tal como los define el Mandato.

No podrá decirse que este párrafo segundo del art, 13 del Mandato para el Este africano se refiera a los litigios de interés privado que en nada atañen, ni a la interpretación, ni a la aplicación del Mandato. Muy al contrario, exige expresamente que los derechos infringidos sean de los que se definen en el Mandato.

En este debate tienen especial importancia el Tratado de Lausana y su Protocolo XII, anejo al mismo. Es un documento de las Partes interesadas que determina la interpretación que dan al art. 26 del Mandato y hasta del art. 11. Han querido reglamentar separadamente toda la cuestión referente a las concesiones turcas, y así lo han hecho en el Protocolo de Lausana sin someter esta cuestión al Tribunal permanente. Este es otro medio de determinar la interpretación del art. 26, que no da jurisdicción al Tribunal en el asunto Mavrommatis.

El Protocolo XII tiene como único objeto la reglamentación de las concesiones turcas y prevé todas las hipótesis, entre las cuales podrían comprenderse las del señor Mavrommatis. En cuanto a las indemnizaciones pedidas al Tribunal, señala en su artículo 5 un procedimiento pericial, y no prevé la competencia del Tribunal permanente.

Como las Potencias contratantes se han referido especialmente a todas las concesiones otomanas anteriores a la aplicación del Protocolo XII, tiene sin duda efecto retroactivo. Y como representa un acuerdo entre las partes litigantes respecto a la cuestión litigiosa, al que se dió fuerza y vigor en el curso del litigio, tiene fuerza suficiente para ponerle fin.

Una sola de estas razones bastaría para demostrar la incompetencia, y todas juntas son de una fuerza innegable. No se trata en este caso de la interpretación o de la aplicación del Mandato para Palestina. Los hechos que han dado lugar a esta demanda se desarrollaron mucho antes de la existencia y de la aplicación del Mandato, que no tiene efecto retroactivo. No hay litigio entre el Estado Mandatario y un Miembro de la Sociedad de las Naciones, que es el mandante, sino más bien entre el ocupante militar de Palestina y un tercero, simple individuo particular, que pide una indemnización. Toda la cuestión sobre concesiones turcas (y, por tanto, las concesiones Mavrommatis) ha sido reglamentada por las Partes en el Protocolo que está ahora en vigor y que no la ha sometido al Tribunal. El Tribunal, por tanto, es incompetente y debe abstenerse en este caso de conocer sobre el fondo del litigio.

La Haya, 30 de agosto de 1924.

(Firmado): Antonio S. de Bustamante

 

 

Opinión disidente del Sr. Oda.

 

Ya que la jurisdicción obligatoria del Tribunal no es la regla y que el art. 26 del Mandato para Palestina constituye una cláusula excepcional, no puede admitirse ninguna interpretación extensiva al alcance de este artículo.

Según el art. 26, para que un litigio pueda ser sometido al Tribunal, es preciso: 1.º, que sea un litigio entre un Miembro de la Sociedad de las Naciones y el Mandatario; 2.º, que no sea susceptible de resolverse por medio de negociaciones, y 3.º, que se refiera a la interpretación o a la aplicación de las disposiciones del Mandato.

De estas tres condiciones, las dos primeras, son condiciones de forma, y, la última, lo es de fondo.

En vista de la exposición de los hechos por las Partes es muy difícil sacar la conclusión de que se han cumplido las condiciones de forma. El litigio se inició sólo entre el Colonial Office y un individuo, y después, cuando intervino el Gobierno griego para proteger a este individuo, no hubo más que un solo cambio de opiniones entre el Foreing Office y la Legación de Grecia en Londres. Aun admitiendo que se cumplieran las condiciones de forma, falta en absoluto la condición de fondo. El litigio que se refiere a la validez de determinadas concesiones y a la reivindicación de ciertos derechos que el concesionario pretende que han sido lesionados, no afecta en nada a la interpretación o a la aplicación de las disposiciones del Mandato.

Según el historial del art. 11 del Mandato, el texto actual de la reserva sustituyó, por razón de una necesidad ineludible, al texto primitivo del proyecto, que decía así: «con reserva de las disposiciones del art. 311 del Tratado de Paz con Turquía»; por tanto, es perfectamente razonable dar al texto actual el mismo alcance (ni más ni menos) que el que tenía el proyecto. Partiendo de este principio, es indudable que las obligaciones internacionales aceptadas por la Gran Bretaña, y que cita el texto actual, son aquellas que resultan de las disposiciones especiales de un convenio (tal, por ejemplo, en el caso presente, el Protocolo de Lausana), que quedan completamente alejados de las relaciones jurídicas que crea el Mandato.

De las conclusiones derivadas del Protocolo no debe, en ningún modo, tomarse en consideración la calidad del Mandatario, puesto que en las relaciones resultantes del Mandato, que sólo existen entre la Gran Bretaña y los Miembros de la Sociedad de las Naciones, no intervienen para nada otras Potencias que no sean las que suscriben el Protocolo. La palabra «Mandatario», que se encuentra en la reserva del art. 11, es sólo una designación conveniente, porque coincide con el texto de otros artículos del Mandato. Es preciso distinguir las relaciones jurídicas que se derivan del Mandato, y que no existen más que entre los Miembros de la Sociedad de las Naciones, de las obligaciones que proceden de la sucesión de los Estados que existen respecto a todas las naciones del mundo, incluso para los Miembros de la Sociedad de las Naciones, además de las obligaciones del Mandato. Hay que considerar al mismo tiempo que el Estado mandatario se encuentra cargado de ciertas obligaciones especiales y pesadas, además de aquellas que se derivan de su calidad de Estado sucesor, y que, por consiguiente, estas obligaciones del Mandatario no se extienden de modo alguno más allá de los límites fijados por el Mandato.

Considerado así, el Protocolo de Lausana no constituye ni una ley especial ni un reglamento complementario respecto al Mandato; estas disposiciones son enteramente distintas y no forman parte en modo alguno de las del Mandato. Por tanto, el litigio surgido a propósito de las concesiones otorgadas bajo la dominación turca, en nada se refiere a la interpretación ni a la aplicación de las disposiciones del Mandato, y, por su naturaleza, no caen dentro de la competencia del Tribunal.

Dándose por hecho que el Mandato instituye relaciones jurídicas especiales, es natural que la Sociedad de las Naciones, que es el Mandante, tenga derechos de vigilancia respecto al Mandatario. Según el Mandato, además del derecho de vigilancia directa del Consejo de la Sociedad de las Naciones (artículos 24 y 25), se concede al Tribunal un derecho de vigilancia indirecta a condición de que sólo pueda ejercerla a petición de uno de los Miembros de la Sociedad de las Naciones (art. 26). Hay que considerar, pues, que la demanda de éste debe presentarse exclusivamente cuando se trate de la salvaguardia de un interés general, y que es inadmisible la simple subrogación del Estado por un individuo con el fin de hacer valer un interés privado. Que esto es así, se prueba claramente con la referencia al art. 13 del Mandato para el Este africano, en el cual artículo se autoriza expresamente que un miembro de las Sociedad de las Naciones se subrogue en el lugar de uno de sus súbditos, para hacer valer intereses privados. No se sabe por qué la inserción de la disposición especial fué hecha solamente en el Mandato para el Este africano; pero, como al parecer, en todos los proyectos del Mandato «B» había la misma disposición, que se suprimió en los textos definitivos, excepto en el caso del Mandato del Este africano, está por lo menos claro que se ha querido establecer una diferencia entre los Mandatos «B» y los Mandatos «A», de los cuales forma parte el Mandato para Palestina. Resulta lógicamente que una reclamación fundada en intereses privados está excluida por el art. 26 del presente Mandato y que» desde este mismo punto de vista, el Tribunal no tiene competencia en el asunto de las concesiones Mavrommatis.

(Firmado): K Oda.

 

 

Opinión disidente del señor Pessóa

 

He votado por la incompetencia del Tribunal.

El art. 26 del Mandato para Palestina es como sigue:

«El Mandatario acepta que todo litigio, de cualquier índole que sea, que llegue a suscitarse entre él y otro miembro de la Sociedad de las Naciones, referente a la interpretación o a la aplicación del Mandato y que no fuera susceptible de arreglo por negociaciones, sea sometido al Tribunal permanente de Justicia Internacional previsto en el art. 14 del Pacto de la Sociedad de las Naciones.»

El Gobierno griego pretende que la reclamación Mavrommatis es un litigio que se refiere a la interpretación y a la aplicación del art. 11 del mandato, y, en consecuencia, está sometido a la competencia del Tribunal.

Pero, para que la intervención del Tribunal sea legal, no basta que se trate de una cuestión relativa a la interpretación y a la aplicación del Mandato; es preciso, además, según se deduce del art. 26, que el litigio haya surgido entre dos Estados y no sea susceptible de ser resuelto mediante negociaciones diplomáticas. Puede demostrarse la imposibilidad de la solución por la vía diplomática, bien por la naturaleza misma del conflicto, bien por el resultado negativo de las negociaciones.

Estas dos condiciones son igualmente substanciales. La primera va íntimamente unida a la naturaleza del Tribunal, a su función específica, a su misión internacional. Como Tribunal de los Estados, el Tribunal no puede ser invocado para proteger derechos individuales, sino solamente derechos de Estados. La otra condición expresa el respeto que se debe a la soberanía de las naciones. Como naciones soberanas tienen el derecho primordial de resolver entre sí sus disensiones, y no se explica la intervención de una autoridad extraña más que en el caso de que la solución no sea realizable.

Ahora bien, ninguna de estas dos condiciones concurren en el caso sometido al Tribunal.

Mavrommatis obtuvo del Gobierno turco, desde 1911 a 1914, ciertas concesiones, y pretende, en 1921, que el Gobierno británico las ha violado en su calidad de Mandatario de Palestina. Reclamó Mavrommatis, y desde entonces ha discutido personal y directamente sus derechos con el Gobierno inglés.

Hasta el 22 de diciembre de 1922 no interviene el Gobierno griego. Pero interviene… ¿con qué fin? ¿Para hacer suya la reclamación de Mavrommatis y negociar su solución? De ningún modo; interviene meramente para remitir una carta de Mavrommatis al Foreing Office, en la cual, después de haber hecho al Gobierno griego una relación minuciosa de sus reclamaciones, decía hallarse dispuesto a apelar a la Sociedad de las Naciones,

He aqui la prueba:

«Me veo, por tanto, obligado a apelar al Tribunal de la Sociedad de las Naciones, en virtud de los arts. 311 y 312 del Tratado, junto con el primer párrafo del art. 287, y rogarle que dé los pasos necesarios para llevar mi asunto ante la Autoridad competente, de manera que, tan pronto como sea posible, se tome en consideración mi instancia».

 (Carta del Agente griego al Secretario del Tribunal, en fecha 26 de mayo, pág. 6.)

El Foreing Office contestó que, hallándose el asunto confiado al Ministerio de las Colonias, sería mucho más fácil y más rápido, tratar directamente con él:

«… Entiendo que el Colonial Office sigue aun en correspondencia sobre el asunto con el abogado de ese caballero.

»En estas circunstancias, me parece completamente inútil que intervenga este Departamento, ya que el asunto puede resolverse más expeditiva y satisfactoriamente mediante la discusión directa entre el Colonial Office y el abogado del señor Mavrommatis, que son las partes principalmente interesadas y que conocen de primera mano los puntos litigiosos». (Idem. pág. 8.)

Y esto es todo.

Hasta aquí no ha habido, pues, negociaciones entre los dos Estados.

Después de esta fecha intervino el Gobierno griego aun por dos veces.

La primera con la carta de fecha 27 de enero de 1923. Pero en esta carta aún no expone Grecia su pretensión; no discute tampoco las razones que alega Inglaterra; se limita a preguntar al Gobierno británico cuál es su opinión acerca de las reclamaciones Mavrommatis:

«Después de estas explicaciones espero tendrá usted la bondad de ver el medio de informarme cuál es la opinión del Gobierno de Su Majestad sobre este asunto, y me atrevo a esperar que dentro de poco sea posible un arreglo.» (Idem, pág. 8.)

La otra intervención es la carta del 26 de enero de 1924. Era de suponer que el Gobierno griego declarara esta vez que toma ba a su cargo la defensa de su súbdito y enumerara sus títulos, probase sus derechos, impugnara las razones del Ministerio de Colonias… Nada de esto; Grecia persiste de nuevo preguntando la opinión del Gobierno británico, y pone en su conocimiento que los abogados de Mavrommatis (los abogados de Mavrommatis, no los del Gobierno griego), sugieren la idea de un Tribunal de arbitraje:

En estas circunstancias agradecería a usted que buscara los medios de darme a conocer la opinión del Gobierno de Su Majestad sobre el asunto, y si a juicio de él, no se podrían arreglar satisfactoriamente las reclamaciones del señor Mavrommatis.

»Tengo el honor de añadir que los abogados del señor Mavrommatis sugirieron que éste estaría dispuesto a someter al examén del asunto a un Tribunal de arbitraje, si tal procedimiento fuese del agrado del Gobierno de Su Majestad». (Idem, página 10.)

Hasta aquí no tenemos aún, por consiguiente, ningún litigio ni ninguna negociación entre Estados.

Continuemos.

En 1.° de abril contestó Inglaterra que su intención era reconocer los derechos de Mavrommatis en lo que se refiera al contrato de Jerusalén, pero no a las concesiones de Jaffa y del Jordán. Y expuso sus razones. Era de esperar que una vez satisfecha la curiosidad del Gobierno griego, conocidas ya las intenciones del Gobierno británico, se decidiera Grecia, por fin, a manifestar también lo que pensara sobre el particular, a deducir sus fundamentos de derecho o de equidad y a refutar aquellos que le fueran opuestos. Es posible que, ante estos fundamentos, se hubiera decidido el Gobierno inglés, si no a abandonar los suyos, por lo menos a modificarlos. Cuántas veces, por motivos de cortesía o por consideraciones de otra índole, ha hecho una nación concesiones a otra que no hubiera hecho a un súbdito de esta última.

Pues bien: una vez más, Grecia nada dice sobre su manera de considerar las concesiones Mavrommatis; ni ha formulado tampoco pretensión alguna sobre el caso; escribió simplemente una carta al Gobierno inglés anunciándole que le citaría ante el Tribunal de Justicia internacional.

He aquí los hechos. ¿Sería posible afirmar ante su evidencia que ha habido un litigio entre Grecia e Inglaterra acerca de las concesiones Mavrommatis y que, para resolverlo, se han entablado negociaciones entre los dos Gobiernos?

La negociación es el debate, la discusión entre los representantes de intereses contrarios, discusión en la cual cada uno presenta sus razones y contradice las del otro. Ahora bien: que se me enseñe un documento, uno sólo, en que Grecia haya expuesto sus pretensiones, alegando en él las razones justificativas. Este no existe. Que se me diga, por lo menos, ¿cuáles son estas pretensiones?, ¿cuáles son estas razones? Nadie lo sabe.

Es cierto que el Derecho internacional no establece fórmulas protocolarias para las negociaciones; pero para conocer su existencia exige, como es natural, que hayan ocurrido en una u otra forma. Pues bien, en el caso actual no nos encontramos en presencia de negociaciones que hayan transcurrido bajo forma alguna; estamos ante la ausencia absoluta de negociaciones.

Hay que observar, además, que ex vi del art. 26 del Mandato, para que la cuestión entre en la facultad del Tribunal, no basta que haya habido negociaciones entre los dos Gobiernos; es además indispensable, o bien que el conflicto, por su propia naturaleza, no sea susceptible de una solución diplomática, o, en el caso contrario, que las negociaciones no hayan tenido buen éxito. La exigencia de estas negociaciones, como ya he indicado antes, es un homenaje que se hace a la soberanía de las naciones. El principio es que todos los litigios deben resolverse entre las mismas naciones interesadas. No puede intervenir la autoridad del Tribunal sino cuando se reconoce como imposible esta solución.

Ahora bien; es evidente que el litigio no es de aquellos que no puedan resolverse por la vía diplomática, y, admitiendo que hubieran tenido lugar las negociaciones, ¿dónde está la prueba en que se haya manifestado esta imposibilidad?

Se dice que Inglaterra, en su respuesta al Gobierno griego, declaró desde un principio que era irreductible en su manera de apreciar el asunto.

Perdónenme… pero esto no es exacto. Inglaterra ha dicho que reconocía los derechos de Mavrommatis en lo que se refiere a Jerusalén; que no estaba en disposición (el texto inglés dice prepared) de reconocer las concesiones de Jaffa. La única reclamación que rechazó de una manera positiva fué, pues, la del Jordán, y aun en este caso, se fundaba en la carencia de un documento; cambiaría quizás de opinión si este documento le fuera presentado:

Las concesiones de Jerusalén, como ya se ha informado a los abogados del señor Mavrommatis, son las únicas que está dispuesto a reconocer el Gobierno de Su Majestad, contando con la presentación de las copias firmadas de los documentos originales y de haberlas encontrado conformes, pues ellas solas son las que se derivan de un contrato formal con el Gobierno turco anterior a la fecha de 29 de octubre de 1914…

»Las concesiones de Jaffa fueron firmadas en fecha posterior a la de 29 de octubre de 1914, y, como ya se ha informado al señor Mavrommatis, el Gobierno de Su Majestad no está dispuesto a reconocer que tenga derecho alguno respecto a ellas…

»En relación al tercer grupo, las concesiones del Jordán, no se ha firmado ni finalizado hasta el presente contrato alguno y el señor Mavrommatis ha sido ya informado que el Gobierno de Su Majestad no le reconoce derecho alguno cualquiera que sea». (Idem, págs. 12 y 13).

¿Dónde se encuentra, pues, la oposición irreductible de Inglaterra?

Ante los hechos que acabo de exponer me parece evidente que el asunto Mavrommatis no es, en modo alguno, un litigio entre dos Estados.

Grecia tiene el derecho de hacer suyas las reclamaciones de sus súbditos, y esto, a mi juicio, basta para dar a la reclamación Mavrommatis un carácter internacional; pero la verdad es que Grecia, hasta el momento en que apeló ante el Tribunal, ni había dicho lo que pensaba ni lo que deseaba en lo concerniente a las concesiones Mavrommatis, ni había explicado la naturaleza de estas concesiones, ni había dicho el valor y la extensión que concedía, ni tampoco dijo las razones jurídicas que las amparan, ni demostrado la sin razón de la oposición inglesa.

De los hechos expuestos, resulta, en segundo lugar, que no ha habido negociación alguna entre los dos Gobiernos sobre estas reclamaciones: el Gobierno griego ha preguntado al Gobierno británico cuál era su punto de vista cerca de los contratos Mavrommatis; el Gobierno británico le dijo de qué manera consideraba cada uno de los contratos; el Gobierno griego no le ha replicado.

Finalmente, se saca en conclusión de los hechos expuestos que de ningún modo se prueba la imposibilidad de resolver el conflicto por la vía diplomática.

Ahora bien; en virtud del art. 26 del Mandato, el Tribunal sólo tiene jurisdicción cuando se presentan simultáneamente estas condiciones: si el litigio surge entre dos Estados y si no es susceptible de resolverse por medio de negociaciones.

Pero estas condiciones no se cumplen en la cuestión sometida al Tribunal por el Gobierno griego.

Por tanto, el Tribunal no tiene competencia para juzgarla.

(Firmado): Epitacio Pessoa

Ver también

Hablemos de Derecho Internacional

Prof. Carlos Gil Gandía – Reparación de Víctimas de Crímenes Internacionales y la Corte Penal Internacional

HDI – Hablemos de Derecho Internacional Prof. Carlos Gil Gandía – Reparación de Víctimas de …

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