Administración Exterior

            En el marco general de la política exterior, considerada como un proceso en el que se suceden una serie de etapas –elaboración, ejecución y control–, la Administración Exterior desempeña un papel central en la formulación y ejecución siguiendo las directrices emanadas de las más altas instancias del poder ejecutivo. En suma, se podría definir la Administración Exterior –en palabras de Carlos Sanz Díaz– como «el conjunto de órganos y unidades de la Administración del Estado cuya función consiste en la ejecución y desarrollo de la política exterior definida por el Gobierno y ordenada hacia la acción fuera de las fronteras de un país».

            Desde el plano de las Ciencias de la Administración, el diplomático y jurista Jesús Núñez Hernández insiste en la necesaria limitación y diferenciación de la Administración Exterior de otros campos surgidos de la ampliación del Derecho Administrativo al ámbito internacional: de un lado, el de la «Administración Internacional», que no debe confundirse con la exterior, pues mientras la primera daría lugar a un derecho que es parte del Internacional Público, el «Derecho Internacional Administrativo», la segunda es un producto interno del Derecho interno de cada Estado.

            Ahora bien, más allá de esta caracterización ¿cuáles son las funciones de la Administración Exterior del Estado? El citado autor considera que ésta debe afrontar en esencia cuatro actividades fundamentales: en primer término, «negociar» los tratados, convenios internacionales y demás acuerdos con otros Estados; a continuación, «representar» los más altos poderes del Estado fuera del territorio nacional, mediante la plenipotencia del embajador que cubre a todos los demás miembros de la Embajada; en tercer término, «informar» a la Interior de aquello que ocurre en las otras y pueda interesarle, así como de lo que en otros Estados constituyen realizaciones y proyectos futuros, de modo que la Administración Exterior se erigiría en un «centro de datos» donde se recaban, procesan y analizan todos los informes emitidos por sus representaciones y agencias en el exterior; y por último, «proteger» los intereses de las personas connacionales que se encuentren permanente o transitoriamente en el territorio de otro Estado.

            La estructura y naturaleza de la Administración Exterior muestra no pocas peculiaridades en función de su proyección transfronteriza, aunque preserva analogías sustanciales con el resto de la Administración Pública. Básicamente, se puede distinguir entre: una Administración Central; y unos órganos y servicios periféricos.

            La Administración Central se identifica, en esencia, con el Ministerio de Asuntos Exteriores y con todos los departamentos y organismos integrados en su seno. Sería, por tanto, la instancia «central» que canalizaría, gestionaría y coordinaría las relaciones internacionales del Estado. El Ministerio de Asuntos Exteriores, dada la confluencia de ámbitos de acción de otros departamentos de la Administración –otros Ministerios– fuera de las fronteras del Estado, habrá de desempeñar un papel muy destacado en la preservación de la unidad de acción exterior, especialmente en el ámbito de la diplomacia multilateral. Una tarea indisociable, en el plano político, a la coordinación que debe emanar del propio Gobierno.

            Los órganos y servicios periféricos estarán localizados en el exterior y representarán también al Estado ante organizaciones internacionales, aunque éstas pudieran tener su sede en el territorio de dicho Estado. A su vez, y en lo que concierne al sistema de representación de un Estado ante otro, ha de diferenciarse entre órganos centrales y periféricos.

            Los órganos centrales, con una competencia territorial total, corresponderían a la embajada o misión y a las diversas agregadurías. En el caso de las misiones diplomáticas, lo mismo que los gobiernos civiles, tienen un ámbito territorial de aplicación delimitado en este caso por la frontera del Estado o de los Estados ante los cuales estén acreditadas.

            Siguiendo con estos paralelismos, lo mismo que en el plano interno se diferencian distintas circunscripciones (provincias) y otras de menor rango que la subdividen (municipios), el sistema de representación ante otro Estado se fracciona en órganos periféricos, de competencia territorial limitada, a través de los consulados generales, consulados y viceconsulados, además de las oficinas de competencia especial –de turismo, laborales, etc.–.

            La generalización de la diplomacia multilateral ha introducido nuevas pautas en la estructura de la Administración Exterior a tenor de la complejidad y las propias características de las organizaciones internacionales. En este sentido, son sumamente ilustrativos los canales de representación en la Unión Europea, a tenor de la presencia de los representantes del ejecutivo en el Consejo de Ministros, de la Administración Exterior en el seno de este último en el COREPER (Comité de Representantes Permanentes), los representantes parlamentarios elegidos por sufragio universal en el Parlamento Europeo o la presencia en la Comisión Europea, que en el plano de las comisarías corresponde a un sistema de asignación de cuotas pero que representan, en este caso, no a los intereses de su país sino a los intereses comunes de la Unión.

            En términos generales, las misiones permanentes cerca de organizaciones internacionales deben desempeñar –en opinión de Francisco Villar Ortiz y atendiendo a los criterios de la Convención de Viena de 1975 sobre la Representación de los Estados en sus relaciones con las organizaciones internacionales de carácter universal– las siguientes funciones: asegurara la «representación» del Estado ante la Organización; mantener el «enlace» entre el Estado y la Organización; celebrar «negociaciones» con la Organización y dentro del marco de ella; «observar, analizar e informar» al Gobierno de las actividades que se desarrollen en la Organización; asegurar la «participación» del Estado en las actividades de la Organización; «proteger los intereses» del Estado ante dicha entidad; y «fomentar la realización de los propósitos y principios» de la Organización cooperando con ella y dentro del marco de ella. Junto a las misiones permanentes los Estados cubren su participación en la diplomacia multilateral mediante Delegaciones ante los órganos de las organizaciones internacionales o ante las Conferencias convocadas por uno o varios Estados o por las Organizaciones Internacionales.

            En el caso de la Administración Exterior española, ésta contaba en el año 2008 con una red compuesta por 130 representaciones en el extranjero y 198 oficinas consulares y secciones culturales. En comparación con otros Estados de la Unión Europea, de acuerdo con el estudio realizado por Ignacio Molina y Fernando Rodrigo, «se percibe lo lejos que el esfuerzo diplomático español está del de Francia, Alemania o Reino Unido –que cuentan con unas 150 embajadas, e incluso el retraso con respecto a países como Italia o Países Bajos que podrían considerarse de similar peso político internacional».