viernes, mayo 24, 2024

ADMISIBILIDAD DE SOLICITUDES DE AUDIENCIA POR LA COMISIÓN DEL ÁFRICA SUDOCCIDENTAL – Opinión consultiva de 1º de junio de 1956 – Corte Internacional de Justicia

Admisibilidad de las audiencias del Comité sobre África Sudoccidental

Opinión Consultiva

1 de junio de 1956

 

Presidente: Hackworth;
Vicepresidente: Badawi;
Jueces: Basdevant, Winiarski, Klaestad, Read, Hsu Mo, Armand-Ugon, Kojevnikov, Sir Muhammad Zafrulla Khan, Sir Hersch Lauterpacht, Moreno Quintana, Cordova

[p23]

En el asunto de la Admisibilidad de las Audiencias de los Peticionarios por el Comité sobre África Sudoccidental,

El Tribunal,

compuesto como arriba,

emite la siguiente Opinión Consultiva:

Por carta de 19 de diciembre de 1955, presentada en Secretaría el 22 de diciembre, el Secretario General de las Naciones Unidas informó a la Corte que, por Resolución adoptada el 3 de diciembre de 1955, la Asamblea General de las Naciones Unidas decidió solicitar a la Corte que emitiera una Opinión Consultiva sobre la siguiente cuestión:

“¿Es compatible con la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 11 de julio de 1950 que el Comité sobre el Africa Sudoccidental, establecido por la resolución 749 A (VIII) de la Asamblea General de 28 de noviembre de 1953, conceda audiencias orales a los peticionarios sobre cuestiones relativas al Territorio del Africa Sudoccidental?”.

El Secretario General adjuntó a dicha carta una copia certificada conforme de la Resolución que puede denominarse Resolución 942 A (X) y que es del siguiente tenor :

“La Asamblea General, Habiendo sido requerida por el Comité sobre África Sudoccidental para que decida si la audiencia oral de los peticionarios sobre asuntos relativos al Territorio de África Sudoccidental es o no admisible ante dicho Comité (A/2913/Add.2),

Habiendo dado instrucciones a la Comisión, en la resolución 749 A (VIII) de la Asamblea General, de 28 de noviembre de 1953, para que examine las peticiones, en la medida de lo posible, de conformidad con el procedimiento del antiguo Sistema de Mandatos,

Pide a la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva sobre la cuestión siguiente:

‘¿Es compatible con la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 11 de julio de 1950 que el Comité sobre el Africa Sudoccidental, establecido por la resolución 749 A (VIII) de la Asamblea General de 28 de noviembre de 1953, conceda audiencias orales a los peticionarios sobre cuestiones relativas al Territorio del Africa Sudoccidental?”‘.

De conformidad con el párrafo 1 del artículo 66 del Estatuto, el 24 de diciembre de 1955 se notificó a todos los Estados con derecho a comparecer ante la Corte, la carta del Secretario General de las Naciones Unidas y la Resolución anexa a la misma.

En cumplimiento del párrafo 2 del mismo Artículo, habiendo considerado el Presidente de la Corte que los Estados Miembros de las [p25] Naciones Unidas podían probablemente proporcionar información sobre las cuestiones sometidas a la Corte, el Secretario notificó a estos Estados, por cartas de 24 de diciembre de 1955, que la Corte estaría dispuesta a recibir declaraciones escritas de ellos dentro de un plazo fijado por Providencia de la misma fecha en 15 de febrero de 1956. Los Gobiernos de los Estados Unidos de América y de la República de China aprovecharon esta oportunidad para presentar declaraciones escritas. El Gobierno de la India envió una carta declarando que no consideraba necesario presentar ninguna declaración escrita, en vista de que sus opiniones en la materia ya habían sido indicadas en las actas pertinentes del Décimo Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

El Secretario General de las Naciones Unidas transmitió posteriormente al Tribunal los documentos susceptibles de arrojar luz sobre la cuestión, junto con una Nota Introductoria. Los escritos presentados a la Corte fueron comunicados a todos los Estados que habían sido notificados el 24 de diciembre de 1955 de conformidad con el párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto. Estos Estados también fueron informados de que la Corte estaría dispuesta a escuchar declaraciones orales el 15 de marzo de 1956. Esta fecha se cambió posteriormente al 22 de marzo de 1956, y en esa fecha se celebró una audiencia pública en la que la Corte escuchó al Rt. Hon. Sir Reginald Manningham-Buller, Q.C., M.P., Attorney-General, en representación del Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

*** En primer lugar, es necesario indicar cómo entiende el Tribunal de Justicia la cuestión sometida a su dictamen. El Tribunal entiende que la expresión “conceder audiencias orales a los peticionarios” se refiere a las personas que han presentado peticiones escritas a la Comisión del África Sudoccidental de conformidad con su Reglamento.

Se plantea la cuestión de si la solicitud del dictamen del Tribunal se refiere a la facultad del Comité sobre África Sudoccidental de conceder audiencias orales por derecho propio o sólo previa autorización de la Asamblea General.

La Asamblea General, habiendo aceptado la Opinión Consultiva de la Corte de 11 de julio de 1950, procedió a establecer, mediante la Resolución 749 A (VIII), mencionada en la solicitud de Opinión de la Corte contenida en la Resolución 942 A (X), un órgano subsidiario que, entre otras cosas, debía “examinar … la información y documentación de que se disponga sobre el Territorio de África Sudoccidental”, “examinar … los informes y peticiones que se presenten a la Comisión o al Secretario General”, y “transmitir a la Asamblea General un informe sobre la situación en el Territorio …”. Este órgano es el Comité del África Sudoccidental al que se refiere la pregunta sometida al Tribunal para su [p26] dictamen. Sus funciones son análogas a las de la Comisión de Mandatos Permanentes establecida por el Consejo de la Sociedad de Naciones, de conformidad con el párrafo 9 del artículo 22 del Pacto.

De la Resolución 749 A (VIII) se desprende que el Mandatario se negaba a prestar asistencia en la aplicación de la Opinión Consultiva del Tribunal y a cooperar con las Naciones Unidas en relación con la presentación de informes y la transmisión de peticiones de conformidad con el procedimiento del sistema de mandatos. Como el Mandatario continuó negándose a cooperar, la Comisión se encontró en una situación de desventaja a la hora de examinar las peticiones. Carecía tanto de los comentarios del Mandatario sobre las peticiones como de la información complementaria que cabría esperar que el Mandatario hubiera facilitado a la Comisión directamente o a través de su representante acreditado. Estas eran las circunstancias que prevalecían en el momento en que el Comité solicitó a la Asamblea General que decidiera si la audiencia oral de los peticionarios por parte del Comité sería o no admisible.

Antes de decidir si el Comité debía o no ser autorizado a conceder audiencias orales, la Asamblea General estimó conveniente obtener la Opinión de la Corte sobre la cuestión de si la concesión de audiencias orales por el Comité sobre África Sudoccidental sería compatible con la Opinión Consultiva de la Corte de 11 de julio de 1950.

En estas circunstancias se sometió la cuestión al Tribunal. Si bien la pregunta se refiere a la concesión de audiencias orales por parte del Comité, el Tribunal la interpreta en el sentido de si la Asamblea General está legalmente facultada para autorizar al Comité a conceder audiencias orales a los peticionarios. Por lo tanto, el Tribunal debe abordar la cuestión más amplia de si sería coherente con su anterior Dictamen de 11 de julio de 1950 que la Asamblea General autorizara al Comité sobre África Sudoccidental a conceder audiencias orales a los peticionarios. **

Definido así el sentido de la cuestión, el Tribunal procederá a su examen.

En la parte dispositiva de la Opinión Consultiva de 11 de julio de 1950, el Tribunal declaraba:

“que África del Sudoeste es un territorio bajo el Mandato internacional asumido por la Unión Sudafricana el 17 de diciembre de 1920;
que la Unión Sudafricana sigue teniendo las obligaciones internacionales enunciadas en el artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones y en el Mandato para el África Sudoccidental, así como la obligación de transmitir las peticiones de los habitantes de ese Territorio, las funciones de supervisión que han de ejercer las Naciones Unidas, a las que han de presentarse los informes anuales y las peticiones [p27], y la referencia al Tribunal Permanente de Justicia Internacional que ha de sustituirse por una referencia al Tribunal Internacional de Justicia, de conformidad con el artículo 7 del Mandato y el artículo 37 del Estatuto del Tribunal;”.

En consecuencia, las obligaciones del Mandato continúan sin menoscabo con esta diferencia, que las funciones de supervisión ejercidas por el Consejo de la Sociedad de Naciones deben ser ejercidas ahora por las Naciones Unidas. El órgano de las Naciones Unidas que ejerce estas funciones de supervisión, es decir, la Asamblea General, está legalmente capacitado para llevar a cabo una supervisión efectiva y adecuada de la administración del Territorio bajo Mandato, como lo estaba el Consejo de la Sociedad.

Para determinar si, en estas circunstancias, sería compatible con el dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950 que el Comité para el África Sudoccidental concediera audiencias orales a los peticionarios, el Tribunal debe tener en cuenta el conjunto de su dictamen anterior y su sentido y significado generales.

En dicho Dictamen, el Tribunal, tras concluir que el África Sudoccidental es un territorio bajo Mandato internacional y que el Mandatario sigue teniendo las obligaciones establecidas en el artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones y en el Mandato, así como la obligación de transmitir informes y peticiones y de someterse a la supervisión de la Asamblea General, dejó claro que las obligaciones del Mandatario eran las que se obtenían bajo el Sistema de Mandatos.

Estas obligaciones no podían extenderse más allá de aquellas a las que el Mandatario había estado sujeto en virtud de las disposiciones del artículo 22 del Pacto y del Mandato para África Sudoccidental bajo el Sistema de Mandatos. El Tribunal declaró, por tanto, que el grado de supervisión que debía ejercer la Asamblea General no debía exceder del que se aplicaba en virtud del Sistema de Mandatos. Tras su conclusión relativa a la sustitución del Consejo de la Sociedad de Naciones por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el ejercicio de la supervisión, el Tribunal declaró que el grado de supervisión debía ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido por el Consejo de la Sociedad de Naciones a este respecto. El Tribunal observó que estas consideraciones eran particularmente aplicables a los informes anuales y a las peticiones.

Al mismo tiempo, el Tribunal declaró que “el cumplimiento efectivo del sagrado deber de civilización por parte de las Potencias mandatarias exigía que la administración de los territorios bajo mandato estuviera sujeta a supervisión internacional” y dijo: “La necesidad de supervisión sigue existiendo a pesar de la desaparición del órgano supervisor bajo el Sistema de Mandatos”.

Al analizar el efecto del artículo 80 (1) de la Carta, que preserva los derechos de los Estados y los pueblos en virtud de los acuerdos internacionales existentes, el Tribunal observó: “El propósito debe haber sido [p28] proporcionar una protección real a esos derechos,; pero tales derechos de los pueblos no podrían salvaguardarse eficazmente sin una supervisión internacional y el deber de rendir informes a un órgano supervisor”.

El sentido y significado general de la Opinión del Tribunal de 11 de julio de 1950 es que el propósito primordial que subyace a la asunción por la Asamblea General de las Naciones Unidas de las funciones de supervisión respecto del Mandato para el África Sudoccidental, anteriormente ejercidas por el Consejo de la Sociedad de Naciones, era salvaguardar la sagrada confianza de la civilización mediante el mantenimiento de una supervisión internacional efectiva de la administración del Territorio Mandatado.

En consecuencia, al interpretar cualquier frase concreta del Dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950, no es permisible, en ausencia de palabras expresas que indiquen lo contrario, atribuirles un significado que no sea conforme con este propósito primordial o con la parte dispositiva de dicho Dictamen.

***

Antes de seguir adelante, es necesario referirse brevemente a la forma en que se trató la cuestión de la concesión de audiencias orales a los peticionarios durante el régimen de la Sociedad de Naciones. La Comisión de Mandatos Permanentes examinó en varias reuniones la cuestión de la concesión de audiencias orales a los peticionarios, tanto a petición de éstos como por iniciativa propia. La Comisión consideró que en algunos casos las audiencias orales serían útiles, si no indispensables, para determinar si las peticiones estaban o no bien fundadas. En 1926, la Comisión sometió la cuestión al Consejo, pero se abstuvo de formular una recomendación definitiva al respecto. El Consejo, a su vez, decidió que, antes de tomar medidas, debía consultar a las Potencias mandatarias. Tras recabar la opinión de dichas Potencias, todas las cuales se opusieron a la concesión de audiencias orales por diversos motivos, el Consejo, mediante Resolución de 7 de marzo de 1927, decidió que no había lugar a modificar el procedimiento seguido hasta entonces por la Comisión en relación con la cuestión. En su informe al Consejo, el ponente declaró que, si en algún caso concreto las circunstancias demostraban que era imposible obtener toda la información necesaria por los medios habituales, el Consejo podría “decidir sobre el procedimiento excepcional que pudiera parecer apropiado y necesario en las circunstancias particulares”. Mediante su Resolución, el Consejo ordenó que se transmitieran copias de la Resolución, del Informe del Relator y de las respuestas de las Potencias mandatarias a la Comisión de Mandatos Permanentes. Está claro que la Comisión Permanente de Mandatos no concedió audiencias orales a los peticionarios en ningún momento durante el régimen de la Sociedad de Naciones. [p29]

El derecho de petición fue introducido en el Sistema de Mandatos por el Consejo de la Sociedad el 31 de enero de 1923, y se prescribieron ciertas reglas relativas a la materia. Se trataba de una innovación destinada a hacer más eficaz la función de control del Consejo. Habiendo establecido el Consejo el derecho de petición y regulado la forma de ejercerlo, el Tribunal considera que era competente para autorizar a la Comisión Permanente de Mandatos a conceder audiencias orales a los peticionarios, si lo consideraba oportuno.

***

Se ha alegado que el Tribunal, en su Dictamen de 11 de julio de 1950, pretendía expresar la opinión de que el Sistema de Mandatos y el grado de supervisión que debía ejercer la Asamblea General con respecto al Territorio de África Sudoccidental debían considerarse cristalizados, de modo que, aunque la Asamblea General sustituyera al Consejo de la Liga como órgano de supervisión con respecto al Mandato, no podía, en el ejercicio de sus funciones de supervisión, hacer nada que el Consejo no hubiera hecho realmente, aunque tuviera autoridad para hacerlo. El Tribunal de Justicia no considera que su Dictamen de n de julio de 1950 apoye esta postura.

No hay nada en la Carta de las Naciones Unidas, en el Pacto de la Liga o en la Resolución de la Asamblea de la Liga de 18 de abril de 1946, en la que se basó el Tribunal en su Dictamen de 1950, que pueda interpretarse en el sentido de que restringe en modo alguno la autoridad de la Asamblea General a menos de la que el Pacto y el Mandato conferían al Consejo; El Tribunal tampoco encuentra justificación alguna para suponer que la asunción por la Asamblea General de la autoridad de supervisión anteriormente ejercida por el Consejo de la Liga tuvo como efecto la cristalización del Sistema de Mandatos en el punto al que había llegado en 1946.

Habiendo determinado el Tribunal de Justicia que la Asamblea General había sustituido al Consejo de la Liga como órgano de control, le correspondía señalar que la Asamblea General no podía ampliar su autoridad, sino que debía limitarse a ejercer la autoridad que el sistema de mandatos había conferido al órgano de control. El Tribunal no estaba llamado a determinar si la Asamblea General podía o no ejercer poderes que el Consejo de la Liga había poseído pero para cuyo ejercicio no se había presentado ninguna ocasión.
El Tribunal sostuvo que las obligaciones del Mandatario en virtud del Mandato continuaban intactas, y que las funciones de supervisión con respecto al Mandato podían ser ejercidas por las Naciones Unidas, sustituyendo a este respecto la Asamblea General al Consejo de la Sociedad. De ello se deducía que la Asamblea General, en el ejercicio de sus funciones de supervisión, tenía la misma autoridad que el Consejo. El alcance de dicha autoridad no podía reducirse por el hecho de que la Asamblea hubiera sustituido al Consejo como órgano supervisor.
Se ha invocado la siguiente frase del dictamen del Tribunal de 1950:

“Por consiguiente, el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos, y debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”.

Se ha sugerido que la concesión de audiencias orales a los peticionarios por parte del Comité sobre el África Sudoccidental implicaría un exceso en el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General y que la frase debe interpretarse en el sentido de que pretende restringir la actividad de la Asamblea General a las medidas que realmente había aplicado la Sociedad de Naciones. Por estos motivos, se ha alegado que la concesión de audiencias orales por parte del Comité no sería coherente con el Dictamen del Tribunal de 1950.

El Tribunal se ocupará en primer lugar de la sugerencia de que la concesión de audiencias orales a los peticionarios, de hecho, se sumaría a las obligaciones del Mandatario y por lo tanto le impondría una carga más pesada de la que estaba sujeta en virtud del Sistema de Mandatos. El Tribunal no puede aceptar esta sugerencia. En la actualidad, el Comité sobre África Sudoccidental recibe peticiones de los habitantes del Territorio bajo Mandato y procede a examinarlas sin el beneficio de los comentarios del Mandatario o de la asistencia de su representante acreditado durante el curso del examen. En muchos casos, el material de que dispone la Comisión procedente de las peticiones o de otras fuentes puede ser suficiente para que la Comisión se forme una opinión sobre el fondo de las peticiones. En otros casos, es posible que la Comisión no pueda tomar una decisión sobre la base del material de que dispone. Si la comisión no puede recurrir a más información para comprobar si una petición está o no fundamentada, en algunos casos puede aceptar las afirmaciones contenidas en las peticiones sin más pruebas. Las audiencias orales en tales casos podrían permitir a la Comisión presentar su dictamen a la Asamblea General con mayor confianza. Si, como resultado de la concesión de audiencias orales a los peticionarios en determinados casos, la Comisión se encuentra en mejores condiciones para juzgar el fondo de las peticiones, no cabe suponer que ello suponga una carga adicional para el Mandatario. Es en interés del Mandatario, así como del buen funcionamiento del sistema de mandatos, que el ejercicio de la supervisión por parte de la Asamblea General se base en material que haya sido comprobado en la medida de lo posible, y no en material que no haya sido sometido a un examen adecuado por el Mandatario o en su nombre, o por el propio Comité. [p31]

El Tribunal se ocupará a continuación de la sugerencia de que la afirmación “el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por lo tanto, exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos” debe interpretarse como una intención de restringir la actividad de la Asamblea General a las medidas que habían sido efectivamente aplicadas por la Sociedad de Naciones. Esta no podría haber sido la intención del Tribunal. Ni el Pacto de la Sociedad, ni el Mandato para el África Sudoccidental, ni la Carta de las Naciones Unidas contienen disposición alguna que pueda justificar tal restricción. Que la intención del Tribunal no puede haber sido imponer a la Asamblea General una limitación rígida de su función de supervisión queda patente en la segunda parte de la misma frase, según la cual el grado de supervisión “debería ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”. En relación con esta afirmación, el Tribunal dijo en su Dictamen de 1955
“Cuando el Tribunal declaró en su dictamen anterior que, en el ejercicio de sus funciones de control, la Asamblea General debía ajustarse ‘en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones’, estaba indicando que, por la naturaleza de las cosas, la Asamblea General, que funcionaba con arreglo a un instrumento distinto del que regía el Consejo de la Sociedad de Naciones, no podría seguir exactamente los mismos procedimientos que seguía el Consejo. Por consiguiente, la expresión “en la medida de lo posible” tenía por objeto permitir los ajustes y modificaciones que fueran necesarios por consideraciones jurídicas o prácticas.”

***

El Tribunal de Justicia señala que, debido a consideraciones prácticas derivadas de la falta de cooperación del Mandatario, la Comisión para el África Sudoccidental estableció en el artículo XXVI de su Reglamento interno un procedimiento alternativo para la recepción y tramitación de las peticiones. Este artículo se hizo necesario porque el Mandatario se había negado a transmitir a la Asamblea General las peticiones de los habitantes del Territorio, haciendo así inoperantes las disposiciones del Reglamento relativas a las peticiones y afectando directamente a la capacidad de la Asamblea General para ejercer una supervisión eficaz. Este artículo permitía a la Comisión del África Sudoccidental recibir y tramitar peticiones a pesar de que no hubieran sido transmitidas por el Mandatario y suponía una desviación a este respecto del procedimiento prescrito por el Consejo de la Liga.

La cuestión particular que se ha sometido al Tribunal surge de una situación en la que el Mandatario ha mantenido su negativa a ayudar a poner en práctica el Dictamen del 11 de julio de 1950 y a cooperar con las Naciones Unidas mediante la presentación de informes y la transmisión de peticiones de conformidad con el procedimiento del sistema de mandatos. Este tipo de situación estaba prevista en la declaración del Dictamen del Tribunal de 1950 de que el grado de supervisión que debía ejercer la Asamblea General “debería ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”.

***

El Tribunal sostiene que no sería incompatible con su Dictamen de 11 de julio de 1950 que la Asamblea General autorizara un procedimiento para la concesión de audiencias orales por la Comisión del África Sudoccidental a los peticionarios que ya hubieran presentado peticiones escritas: siempre que la Asamblea General estuviera convencida de que tal procedimiento era necesario para el mantenimiento de una supervisión internacional eficaz de la administración del Territorio bajo Mandato.

Por estas razones,

El Tribunal opina,
por ocho votos contra cinco,

que la concesión de audiencias orales a los peticionarios por parte del Comité sobre África Sudoccidental sería coherente con la Opinión Consultiva del Tribunal de 11 de julio de 1950.

Hecho en inglés y francés, siendo el texto inglés el auténtico, en el Palacio de la Paz, La Haya, el día primero de junio de mil novecientos cincuenta y seis, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los Archivos de la Corte y el otro se transmitirá al Secretario General de las Naciones Unidas.

(Firmado) Green H. Hackworth,
Presidente.

(Firmado) J. López Olivan,
Secretario. [p33]

El Juez Winiarski, aunque vota a favor de la Opinión del Tribunal, hace la siguiente declaración:

Lamento no poder aceptar la totalidad de los razonamientos en los que el Tribunal ha basado su respuesta. En particular, considero que, dado que el dictamen de 1950 no se basaba en la idea de las Naciones Unidas como sucesoras de la Sociedad de Naciones, no se plantea la cuestión de la devolución de los poderes del Consejo de la Sociedad de Naciones a la Asamblea General. Estoy de acuerdo con la opinión minoritaria en considerar que toda la estructura del Dictamen de 1950 se fundaba en los elementos objetivos de la situación que se planteaba como consecuencia de la desaparición de la Sociedad de Naciones, y que dicho Dictamen encontraba en la Asamblea General el órgano capacitado para ejercer aquellas funciones que no podían dejarse pasar por alto.

También creo que el mantenimiento de la situación existente anteriormente constituye el tema dominante del Dictamen y que la prueba decisiva se encuentra en lo que se hizo anteriormente, por lo que considero que cualquier indagación sobre el alcance de las competencias del Consejo y de la Asamblea General, respectivamente, carece de sentido. Las competencias del órgano de control, que están determinadas por las obligaciones permanentes del poder imperativo, son al mismo tiempo deberes, y es muy natural que, consciente de sus responsabilidades, la Asamblea General haya planteado al Tribunal la cuestión relativa a las mismas.

Estoy de acuerdo con la Corte en considerar que, aunque redactada en términos absolutos, la pregunta debe entenderse como relativa a la situación real existente y vacilo en responder a ella como si esta situación fuera normal, es decir, como si el Mandatario estuviera cumpliendo sus compromisos como lo hacía bajo el régimen de la Sociedad de Naciones; la razón de ser de la pregunta no puede ser ignorada. Si, en estas circunstancias, la Asamblea General, con el fin de obtener más información, concede una audiencia a un peticionario, su decisión no puede considerarse irregular. Si, sobre la misma base, autorizara al Comité, que es su órgano, a conceder una audiencia en un caso particular en su lugar, no podría considerar que tal decisión, que corresponde a la Asamblea, es contraria al dictamen de 1950; si, en las mismas circunstancias, considerara necesario autorizar al Comité a llevar a cabo tales audiencias, ello, aunque no estuviera de acuerdo con la práctica anterior, estaría justificado si lo justificaran consideraciones imperativas y si se mantuviera dentro de límites razonables y se rigiera por la regla de la buena fe.

El Juez Kojevnikov, al votar a favor de la Opinión del Tribunal, hace la siguiente declaración:

Si bien acepto la cláusula dispositiva de la Opinión Consultiva, no puedo estar de acuerdo en ciertos aspectos con el razonamiento, en [p34] particular con la parte que atribuiría a la Opinión un carácter limitado y condicional, ya que soy de la opinión de que las peticiones pueden ser por escrito u orales, o tanto por escrito como orales, que las audiencias concedidas a los peticionarios por el Comité del Sudoeste de África son compatibles con la Opinión Consultiva del Tribunal de julio nth, 1950, y que la presentación incluso de peticiones orales es uno de los derechos imprescriptibles de la población del Territorio de África Sudoccidental, derechos que se derivan del Pacto de la Sociedad de Naciones, y aún más de la Carta de las Naciones Unidas, de conformidad con la cual este Territorio debe ser incluido en el Sistema de Administración Fiduciaria de las Naciones Unidas.

El Juez Sir Hersch Lauterpacht, haciendo uso del derecho que le confieren los artículos 57 y 68 del Estatuto, adjunta a la Opinión del Tribunal una exposición de su opinión separada.

El Vicepresidente Badawi y los Jueces Basdevant, Hsu Mo, Armand-Ugon y Moreno Quintana, haciendo uso del derecho que les confieren los artículos 57 y 68 del Estatuto, adjuntan a las conclusiones del Tribunal de Justicia la declaración conjunta de su voto particular discrepante, a la que se adjunta una declaración del Vicepresidente Badawi;

(Rubricado) G. H. H.

(rubricado) J. L. O. [p35]

VOTO PARTICULAR DE SIR HERSCH LAUTERPACHT

Aunque estoy de acuerdo en general con las conclusiones del Tribunal de Justicia, las suscribo con reservas tanto en lo que respecta al alcance de la parte dispositiva de las conclusiones como a los motivos aducidos en apoyo de las mismas. Por otra parte, considero que es mi deber desarrollar más detalladamente determinadas cuestiones relativas al problema principal al que se enfrenta el Tribunal de Justicia.

I

En el presente asunto se plantea una cuestión preliminar que es en gran medida responsable de la división del Tribunal y que está relacionada de manera significativa con el ejercicio de su función consultiva.

La solicitud de la presente Opinión Consultiva del Tribunal se formula en términos aparentemente generales. Dice así “¿Es congruente con la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de n de julio de 1950 que el Comité sobre África Sudoccidental, establecido por la Resolución 749 A (VIII) de la Asamblea General de 28 de noviembre de 1953, conceda audiencias orales a los peticionarios sobre asuntos relacionados con el territorio de África Sudoccidental?”. Así formulada, la pregunta no” parece referirse a ninguna situación concreta. En vista de ello, se ha sugerido -sugerencia a la que el Tribunal, acertadamente en mi opinión, ha declinado acceder- que la respuesta del Tribunal debe ser de carácter general, sin relación con los acontecimientos y sin dar respuesta a la dificultad que subyace a la solicitud del Dictamen. Sin embargo, de los documentos transmitidos a la Corte por el Secretario General se desprende claramente que al solicitar a la Corte un dictamen sobre la cuestión de si las audiencias orales de los peticionarios sobre cuestiones relativas al territorio del África Sudoccidental son compatibles con el dictamen de la Corte de 11 de julio de 1950, la Asamblea General no se refería a esta cuestión en general, sino a un aspecto de esa cuestión tal como resulta de una situación particular. La esencia de esa situación es que, mientras que la Asamblea General ha aprobado con práctica unanimidad el dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950, la Unión Sudafricana se ha negado a aceptarlo como expresión de la posición jurídica correcta y se ha negado a cumplir con sus obligaciones principales en lo que respecta a la supervisión del régimen jurídico del territorio bajo mandato de África Sudoccidental, según lo establecido por el Tribunal en su dictamen de 11 de julio de 1950. En particular, se ha negado a proporcionar a la autoridad supervisora informes anuales y a prestar su asistencia transmitiendo, comentando o participando en el examen de las peticiones escritas [p36] presentadas al Comité sobre África Sudoccidental. Esta es la razón por la que se ha solicitado al Tribunal que emita la presente Opinión Consultiva. Que yo sepa, no se ha sugerido desde ninguna parte que el Comité sobre África Sudoccidental tenga o deba tener derecho a conceder audiencias orales aunque la Unión Sudafricana cumpla sus obligaciones como mandataria en materia de informes anuales y peticiones. No se puede suponer razonablemente que, al formular su petición, la Asamblea General no pretendiera más que obtener la confirmación de una proposición que no ha sido impugnada y que no es objeto de controversia. La Asamblea General no puede haber tenido la intención de limitar la tarea del Tribunal a un ejercicio académico que no requiere ningún despliegue notable de esfuerzo judicial.

Así las cosas, el Tribunal de Justicia no puede responder a la cuestión que se le plantea sin referirse directamente a una situación de la que se presenta un cuadro completo en los documentos que le ha remitido el Secretario General y de la que, por lo demás, también debe tener conocimiento judicial. Además, esa situación concreta se expone en los propios términos de la solicitud de Opinión Consultiva. La solicitud se refiere expresamente a la Resolución 749 A (VIII) de 28 de noviembre de 1953 que, en sus considerandos, incluye una relación de la actitud adoptada por la Unión Sudafricana. Incluso si el Tribunal ignorara los documentos oficiales, las actas y los informes que le ha presentado el Secretario General, debe considerarse que el texto de la solicitud, al incorporar la Resolución 749 A (VIII), ofrece, con bastante detalle, una imagen del problema al que se enfrentaba la Asamblea General. Es evidente, por lo tanto, que en el presente caso no está justificado extraer del texto de la solicitud de dictamen del Tribunal todos los elementos posibles de generalidad y abstracción con el fin de producir una respuesta de carácter totalmente académico.

En la Opinión Consultiva de 28 de mayo de 1948 sobre las condiciones de admisión de un Estado como miembro de las Naciones Unidas hay un pasaje que, leído aisladamente, parece apoyar una opinión contraria a la que aquí se defiende. En ese caso el Tribunal dijo: “Es deber del Tribunal contemplar la cuestión que se le somete sólo en la forma abstracta que se le ha dado ; nada de lo que se dice en la presente opinión se refiere, directa o indirectamente, a casos concretos’ o a circunstancias particulares.” (I. C. J. Reports 1947-1948, p. 61.) Este pasaje parece dar pie a la sugerencia de que el Tribunal de Justicia también debería, en el presente caso, responder a la cuestión que se le plantea sin hacer referencia a las circunstancias que llevaron a la Asamblea General a formular la petición. Sin embargo, de la lectura del párrafo en cuestión en su conjunto se desprende que el pasaje citado no es pertinente en el presente asunto. En esa ocasión, el Tribunal de Justicia se ocupó de la objeción según la cual “la cuestión que se le plantea debe considerarse de carácter político y que, por esta razón, queda fuera de la competencia del Tribunal de Justicia”. El Tribunal rechazó esta alegación por considerar que “no puede atribuir un carácter [p37] político a una petición que, formulada en términos abstractos, le invita a emprender una tarea esencialmente judicial, la interpretación de una disposición convencional” y que “no se ocupa de los motivos que hayan podido inspirar esta petición, ni de las consideraciones que, en los casos concretos sometidos al examen del Consejo de Seguridad, hayan sido objeto del intercambio de opiniones que tuvo lugar en dicho órgano”.

Seguía la frase citada al principio de este párrafo. Así pues, de este mero considerando se desprende que el pasaje en cuestión no es pertinente para la cuestión que ahora se plantea al Tribunal de Justicia.

Al mismo tiempo, aunque estoy de acuerdo con la presente Opinión del Tribunal en lo que respecta a este aspecto de la cuestión, no considero que la pregunta formulada por la Asamblea General pueda responderse con exactitud mediante una simple afirmativa. La dificultad surge del hecho de que la Asamblea General, aunque en realidad deseaba una respuesta del Tribunal sobre una situación concreta, formuló su petición de forma aparentemente general y sin relación con dicha situación. Siendo así, una simple respuesta afirmativa no me parece que satisfaga las exigencias del caso. Es una cuestión de experiencia común que una mera afirmación o una mera negación de una pregunta no resulta necesariamente en una aproximación a la verdad. La práctica anterior del Tribunal de Justicia avala la tesis de que el Tribunal goza de un amplio margen para interpretar la cuestión que se le plantea o para formular su respuesta de manera que su función consultiva resulte eficaz y útil. Así, por ejemplo, en el asunto Jaworzina (Serie B, nº 8, p. 50), el Tribunal amplió la cuestión que se le había sometido. Aunque la solicitud de Opinión Consultiva en ese asunto parecía limitarse a la región fronteriza de Spisz, el Tribunal llegó a la conclusión de que debía pronunciarse sobre las demás partes de la frontera en la medida en que la delimitación de las fronteras en toda la región puede ser interdependiente. En el asunto relativo a la Competencia de la Organización Internacional del Trabajo, replanteó y limitó la cuestión que se le había planteado (Serie B, nº 3, p. 59).

En la Opinión Consultiva sobre la Interpretación del Acuerdo Greco-Turco, el Tribunal consideró que, dado que la solicitud de su Opinión no indicaba exactamente la cuestión sobre la que se solicitaba la Opinión, “es esencial que determine cuál es esta cuestión y formule una declaración exacta de la misma” (Serie B, nº 16, p. 14). En el ámbito del procedimiento contencioso, la jurisprudencia anterior del Tribunal formulada en su sentencia nº 11 sobre la interpretación de las sentencias nº 7 y 8 (pp. 15, 16) contiene autoridad para la proposición de que el Tribunal, a los efectos de la interpretación de sus Sentencias -una cuestión de cierta importancia a los efectos de la presente Opinión Consultiva destinada a interpretar una Opinión anterior- no se considera obligado simplemente a responder “sí” o “no” a las proposiciones formuladas por las partes y que “no puede estar vinculado por fórmulas elegidas por las Partes interesadas, sino que debe poder adoptar una decisión sin trabas”.

[p38]

Sin duda, es deseable que la solicitud de Opinión Consultiva no obligue al Tribunal, por exceso de brevedad, a salirse de la cuestión tal como ha sido formulada. A este respecto, cabe remitirse a las sugerencias relativas a la posible evolución del procedimiento seguido por la Asamblea General para solicitar una Opinión Consultiva del Tribunal (véase Sir Gerald Fitzmaurice en Transactions of Grotius Society, 38 (1952), p. 139). Sin embargo, la ausencia del grado necesario de precisión o elaboración en la redacción de la solicitud no exime al Tribunal del deber de dar una respuesta efectiva y precisa de conformidad con la verdadera finalidad de su función consultiva. Por estas razones, considero que, habida cuenta de la forma aparentemente general en que está formulada la solicitud de Opinión Consultiva, la Opinión del Tribunal en el presente caso no podría formularse correctamente en términos de “sí” o “no”, sino que debería haberse dado en relación tanto con la situación específica que subyace a la solicitud de Opinión Consultiva como con las competencias del Comité sobre el Sudoeste de África con independencia de dicha situación. Una respuesta que se centre únicamente en uno de estos dos aspectos puede muy bien ignorar la verdadera cuestión sometida al Tribunal de Justicia o abrir la otra a otro Dictamen interpretativo.

Tal vez sea conveniente que, para ilustrar el aspecto anterior del presente Voto Particular, invierta el orden habitual y dé mi propia versión de lo que debería ser la respuesta del Tribunal en el presente asunto:

(1) Puede o no ser coherente con la Opinión Consultiva de 11 de julio de 1950 que el Comité sobre África Sudoccidental conceda audiencias orales a los peticionarios sobre asuntos relacionados con el territorio de África Sudoccidental.

(2) En circunstancias en las que está presente la cooperación requerida por parte del Mandatario cumpliendo con su obligación de enviar informes y transmitir peticiones a la autoridad supervisora como se prevé en el Dictamen del n de julio de 1950, no es coherente con dicho Dictamen conceder audiencias orales a los peticionarios.

(3) Es compatible con la Opinión Consultiva de 11 de julio de 1950 que el Comité para el África Sudoccidental conceda audiencias orales a los peticionarios de ese territorio siempre que, debido a la falta de cooperación por parte del Mandatario, el Comité se sienta obligado, para cumplir con el deber que le ha confiado la Asamblea General, a utilizar fuentes de información distintas de las que normalmente tendría a su disposición si el Mandatario estuviera dispuesto a ayudar al Comité a obtener información de conformidad con el procedimiento existente en la Sociedad de las Naciones. [p39]

Se verá que sobre la cuestión principal, tal como se formula en (3), mi opinión es sustancialmente idéntica a la de la parte dispositiva de la Opinión del Tribunal. Difiero de ella en la medida en que, como consecuencia de la generalidad de su respuesta, esta última puede interpretarse en el sentido de que el Comité sobre África Sudoccidental tiene derecho a conceder audiencias orales incluso si existe la cooperación necesaria por parte de la Unión Sudafricana.

Cualquier conclusión de este tipo sería, en mi opinión, injustificada e incoherente con el dictamen de 11 de julio de 1950.

II

Me propongo ahora examinar la principal cuestión de fondo que es relevante para la respuesta del Tribunal, a saber, si las audiencias orales son compatibles con la cláusula de calificación de su Dictamen de 11 de julio de 1950, que establece que “el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe… exceder el que se aplicaba en virtud del sistema de mandatos, y debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”.

Esta cláusula calificativa tenía el carácter de una elaboración -una elaboración necesaria- de la consideración rectora que subyacía a dicho Dictamen, a saber, que en ausencia de un nuevo arreglo acordado por la Unión Sudafricana, sus obligaciones y su posición en materia de supervisión debían, en principio, continuar inalteradas. No puede atribuirse ningún otro objeto a dicha cláusula. En particular, no se puede imputar razonablemente al Tribunal la intención de cristalizar en términos absolutos y en cada detalle el grado de supervisión y el procedimiento obtenido bajo el Sistema de Mandatos. El objeto era preservar el grado y el procedimiento de supervisión no como un fin en sí mismo o debido a cualquier virtud inmutable inherente a él, sino simplemente como un medio de evitar una ampliación o disminución de las obligaciones de la Unión de Sudáfrica como Mandataria. Si, como creo que es el caso, la concesión de audiencias orales, tras el examen de toda la posición resultante de la actitud de la Unión Sudafricana, no da lugar a ninguna adición a sus obligaciones, entonces no puede considerarse que se plantee la cuestión de cristalizar el grado y el procedimiento de supervisión.

Por lo que se refiere a la redacción de la cláusula calificativa antes mencionada, he llegado a la conclusión de que normalmente, es decir, mientras existan las fuentes regulares de información a través de los informes anuales y las peticiones transmitidas por la Unión Sudafricana de conformidad con el Dictamen de 11 de julio de 1950, la concesión de audiencias orales a los peticionarios excedería el grado de supervisión que se aplicaba durante el Sistema de Mandatos y que no se ajustaría al procedimiento seguido a este respecto, es decir, en materia de supervisión, por el Consejo de la Sociedad de Naciones. [p40]

La obtención de información a través de audiencias orales da lugar a un grado de supervisión más estricto que el que implica el sistema de peticiones escritas. Las audiencias orales no estaban permitidas en el sistema aplicado por el Consejo de la Sociedad de Naciones. El Consejo las desautorizó expresamente en repetidas ocasiones. Como se expondrá más adelante, esta actitud del Consejo debe analizarse a la luz de las circunstancias que explicaron su negativa a autorizar las vistas orales.

Sin embargo, estas circunstancias, aunque sean pertinentes para la cuestión más general que ahora se plantea al Tribunal de Justicia, no alteran el hecho de que las vistas orales no tenían cabida en el procedimiento de supervisión tal como se aplicaba en el sistema de mandatos. Tengo pocas dudas de que ésta habría sido la respuesta -en la naturaleza de una constatación simple y obvia- si la pregunta se hubiera formulado durante la existencia de la Sociedad de Naciones, en el momento de su desaparición formal en 1946, o cuando se emitió la Opinión Consultiva del Tribunal en 1950.

Tampoco he encontrado posible basarme de manera sustancial en la opinión de que aunque el Consejo de la Sociedad de Naciones no permitiera y aunque rechazara expresamente el procedimiento de audiencias orales, estaba facultado para conceder audiencias orales en virtud de sus poderes inherentes en materia de supervisión y que estos poderes pasaron del Consejo de la Sociedad de Naciones a la Asamblea General de las Naciones Unidas de conformidad con el Dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950. Cualquier devolución de poderes a este respecto sólo podía tener lugar con sujeción a la norma rectora establecida en dicho Dictamen, a saber, que el grado de supervisión por parte de la Asamblea General no debía exceder del aplicado en virtud del sistema de mandatos. Me resulta difícil aceptar como fundamento sustancial del presente Dictamen del Tribunal de Justicia una interpretación que entiende que dicha norma calificadora no se refiere necesariamente al sistema que se aplica en la actualidad, sino a uno que podría o podría haberse aplicado en determinadas circunstancias. La doctrina de los poderes implícitos del Consejo podría, si se recurriera a ella, dejar sin sentido en gran medida la regla de que no debe haber un exceso de supervisión. Dado que el Consejo de la Sociedad, en el ejercicio de sus supuestos poderes inherentes, puede introducir cualquier medio de supervisión que no sea manifiestamente incompatible con el mandato, ningún medio de supervisión introducido por la Asamblea General podría exceder de la supervisión “aplicada” en virtud del sistema de mandatos. No puedo aceptar tal interpretación de la Opinión Consultiva de 1950, que podría reducir en gran medida su principal disposición calificativa a una mera forma de palabras. La palabra “aplicada” en el pasaje calificativo, citado anteriormente, del Dictamen de 1950 significa “realmente” (y no “potencialmente”) aplicada al igual que las palabras “procedimiento seguido a este respecto por el Consejo” significan el procedimiento realmente seguido y no como podría haberse seguido.
[p41]

También puede tenerse en cuenta que hay un claro elemento de irrealidad en confiar, en este y en otros asuntos, en los poderes inherentes del Consejo de la Liga. Tales poderes, si los hubiera, no eran poderes de un órgano legislativo o ejecutivo ordinario que actuara por mayoría de votos. Eran poderes de un órgano que actuaba bajo la regla de la unanimidad escrupulosamente observada. Había, como una cuestión de estimación razonable, pocas posibilidades de que el Consejo, que incluía a las principales Potencias Mandatarias entre sus Miembros, decretara por unanimidad la autorización de audiencias orales que encontraron la enfática oposición de estas Potencias. En consecuencia, no hay mérito persuasivo en el argumento que se basa en poderes inherentes cuyo ejercicio pendía del delgado hilo de la unanimidad en circunstancias como éstas. ***

Aunque soy de la opinión de que en circunstancias normales la concesión de vistas orales a los peticionarios supondría exceder el grado de supervisión tal y como se aplica de hecho en el Sistema de Mandatos y que no se ajustaría al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Liga, creo que tanto el exceso como la desviación son de alcance limitado. Este hecho, aunque no afecta a mi respuesta al aspecto más limitado de la cuestión aquí examinada, influye en lo que considero la base adecuada del dictamen del Tribunal.

Con respecto al grado de supervisión, es difícil negar que las audiencias orales, en comparación con las peticiones escritas, resultan en cierta medida superiores al grado de supervisión obtenido bajo la Sociedad de Naciones. En la medida en que las audiencias orales acompañadas de un examen detallado de los peticionarios aumentan la realidad y la eficacia del escrutinio de la conducta de la autoridad administradora -y es difícil negar que lo hacen- aumentan el grado de supervisión en comparación con un sistema que no conoce audiencias orales de los peticionarios. Se ha sugerido que como las audiencias orales pueden revelar la naturaleza espuria o fraudulenta de algunas peticiones, dichas audiencias benefician al mandatario y que, por lo tanto, no aumentan sus obligaciones en materia de supervisión. Este argumento me parece poco convincente. Supone que las peticiones fraudulentas son la regla y no la excepción.

Consideraciones similares se aplican a la cuestión de si las audiencias orales constituyen una desviación del procedimiento vigente en la Sociedad de Naciones. En general, las audiencias orales ante la Comisión de Mandatos no eran admisibles con arreglo al procedimiento de la Sociedad de Estaciones y, de hecho, nunca se recurrió a ellas. A primera vista, el recurso a las audiencias orales constituiría, por tanto, una desviación [p42] del procedimiento de la Comisión de Mandatos y del Consejo de la Sociedad de Naciones.

***

Es cierto que las conclusiones anteriores deben matizarse haciendo referencia a ciertos factores que sugieren que la desviación consistente en la admisión de las vistas orales es -aunque real- menos radical de lo que parece a primera vista. En primer lugar, aunque la Comisión de Mandatos, en cumplimiento de la actitud del Consejo de la Liga, no concedió audiencias orales, esa práctica no era expresiva de su opinión sobre la utilidad y la necesidad, en algunos casos, de recurrir a ese procedimiento.

El expediente demuestra que la Comisión de Mandatos se sintió libre de dirigirse al Consejo en futuras ocasiones con el fin de obtener una modificación de su actitud. En segundo lugar, aunque la Comisión como tal no concedía audiencias orales, sus miembros y su Presidente, a título individual, concedían de hecho audiencias orales a los peticionarios en entrevistas privadas fuera de las reuniones de la Comisión. Aunque posteriormente se establecieron algunas finas distinciones psicológicas entre las mentes de los miembros de la Comisión tal como se influían fuera de sus reuniones y tal como se formaban dentro de la Comisión, la realidad de esa distinción es limitada. En tercer lugar, la negativa del Consejo de la Sociedad de Naciones a autorizar las audiencias orales no tuvo carácter definitivo. Al declarar repetidamente que no había motivo, en las ocasiones que se le habían presentado, para apartarse de la práctica anterior, el Consejo dejó la puerta abierta a una modificación de su práctica en circunstancias excepcionales. No se sabe con certeza en qué medida esas posibles modificaciones incluían la admisibilidad de las vistas orales. En el informe que acompañaba a la Resolución aprobada por el Consejo en la última ocasión en que se negó a autorizar las audiencias orales, se afirmaba que si en alguna circunstancia particular fuera imposible obtener toda la información necesaria con la asistencia de la Potencia mandataria, el Consejo podría “decidir sobre el procedimiento excepcional que pudiera parecer apropiado y necesario en las circunstancias particulares”. (Informe aprobado el 7 de marzo de 1927.) Es posible -no podemos decir más que eso- que, teniendo en cuenta las circunstancias que dieron lugar a la Resolución, el Consejo, al referirse a “tal procedimiento excepcional”, se refiriera a audiencias orales. Las situaciones particulares, a las que se hace referencia en la Resolución, puede suponerse que surgen cuando, debido a una actitud de total falta de cooperación por su parte, no se recibe ningún tipo de asistencia por parte del Mandatario. En cuarto lugar, de las respuestas que las Potencias mandatarias dieron en 1926 y en las que rechazaban el principio de las audiencias orales, se desprende que una de las principales razones de su actitud era la suposición de la cooperación y asistencia continuas por parte del Mandatario. Es [p43] digno de mención que durante toda la existencia de la Sociedad de Naciones no hubo ningún caso en que una potencia mandataria se negara a facilitar información con respecto a una queja presentada ante la Comisión de Mandatos. (En el caso de la rebelión de Bondelzwarts, al que se ha hecho referencia como un caso de esa naturaleza, aunque el Gobierno de Sudáfrica se negó a aceptar y comentar un informe de una comisión local de investigación, el administrador sudafricano del territorio en cuestión fue interrogado largamente por la Comisión de Mandatos en presencia del representante sudafricano y presentó un memorando detallado sobre el tema de la queja (Comisión de Mandatos Permanentes, Actas de la Tercera Sesión, 1923).

Por lo tanto, cuando se dice que las audiencias orales no existían en el marco de la Liga y que el recurso a ellas por parte de la Comisión del África Sudoccidental supondría apartarse de dicha práctica, esta afirmación -aunque estrictamente cierta- es una simplificación de la situación. Esto es así no sólo porque la exclusión de las audiencias orales fuera menos rígida de lo que parece indicar un examen superficial. Es así principalmente porque la exclusión de las vistas orales era una práctica adoptada dentro de la órbita del funcionamiento normal de otros aspectos de la maquinaria de supervisión. Éstos han dejado de funcionar como consecuencia de la actitud adoptada por la Unión Sudafricana. Dicho de otro modo, la desviación del procedimiento legal que supone el sistema de audiencias orales sólo es sustancial si se considera en el contexto de la situación existente durante la existencia de la Liga, cuando el Mandatario transmitía regularmente informes y peticiones. La desviación es menos drástica si se considera a la luz del cese de ese sistema como resultado de la actitud de no cooperación adoptada por Sudáfrica. Por esta razón, no hay motivos para considerar la práctica de la Sociedad de Naciones tan inequívoca y decisiva como para descartar todos los demás factores de naturaleza jurídica o práctica.

***

Las consideraciones anteriores no afectan decisivamente a mi respuesta a la cuestión general de si las vistas orales son compatibles con el dictamen del Tribunal de Justicia de 1950.

Esta cuestión, cuando se responde en abstracto -es decir, sin referencia a la situación existente que subyace a la solicitud de la Opinión Consultiva-, debe responderse negativamente. Sin embargo, como ya se ha explicado, el Tribunal de Justicia no puede limitarse a dar una respuesta en abstracto. Por esta razón, estas consideraciones tienen cierta importancia indirecta para la cuestión específica de si las audiencias orales son coherentes con el Dictamen de 1950 teniendo en cuenta la situación real con respecto al territorio de África Sudoccidental. [p44]

III

Como se ha dicho, si el Tribunal no tuviera que hacer frente a una situación creada por la actitud del Gobierno de Sudáfrica y si sólo tuviera que responder en abstracto a la pregunta que se le ha formulado, me sentiría obligado a responder que la concesión de audiencias orales constituye un complemento suficiente del grado de supervisión y que se aparta lo suficiente del procedimiento vigente en la Sociedad de las Naciones como para incluirlo en las dos cláusulas restrictivas, antes mencionadas, del dictamen de n de julio de 1950. Sin embargo, esta no es la situación a la que se enfrenta el Tribunal.

El Tribunal debe responder ahora no a una cuestión abstracta, sino -principalmente- a la cuestión de la coherencia de las audiencias orales con su Dictamen de 11 de julio de 1950 en una situación en la que las dos disposiciones positivas de dicho Dictamen “para asegurar la supervisión internacional del Territorio se han vuelto inoperantes”. Se trata de las disposiciones, repetidamente afirmadas en el Dictamen, que se refieren a la obligación de la Potencia Mandataria de presentar informes anuales y de transmitir las peticiones de los habitantes del Territorio Mandatado. Son las disposiciones básicas cuyo lugar como tales debe tenerse presente.

Por esta razón, no debe permitirse que la preocupación por las dos cláusulas limitativas del Dictamen eclipse su sentido principal.

Se ha tendido a describir estas cláusulas limitativas como las disposiciones básicas del dictamen de 11 de julio de 1950. Cualquier énfasis de este tipo distorsiona dicho dictamen.

***

Se alega que, al responder a la cuestión que se le plantea teniendo en cuenta que las dos disposiciones básicas de la parte dispositiva de su Dictamen de 1950 están en suspenso debido a la actitud adoptada por la Unión Sudafricana, el Tribunal de Justicia debe guiarse por los principios de interpretación establecidos y por los principios generales del Derecho aplicables. En primer lugar, de conformidad con un principio reconocido de interpretación, su Dictamen de 11 de julio de 1950 debe, como cualquier otro texto jurídico, leerse en su conjunto. Debe leerse como un pronunciamiento global que dispone la continuación de la administración y la supervisión continuada, por parte de las Naciones Unidas, de la administración del África Sudoccidental como Territorio bajo Mandato.

Todas las demás disposiciones, mandatos y calificaciones del Dictamen de 11 de julio de 1950 deben considerarse subordinadas a ese propósito primordial. Los principales medios para cumplir ese propósito -a saber, los informes anuales suministrados por el Mandatario y las peticiones escritas transmitidas, comentadas y explicadas por él ante el órgano supervisor- que estaban en funcionamiento bajo el Sistema de Mandatos [p45] están ahora en suspenso debido a la actitud adoptada por la Unión Sudafricana.

Si el Dictamen de n de julio de 1950 se lee en su conjunto, resulta imposible, sin destruir su efecto, mantener íntegra y literalmente las disposiciones que califican el funcionamiento de un sistema cuyas características principales han quedado inoperantes. No parece razonable mantener plena y literalmente las limitaciones de una norma después de que haya desaparecido la posibilidad de dar efecto a la propia norma. Hacerlo es elevar la excepción a norma y reducir la norma rectora a la nulidad.

Un tribunal de justicia no puede dar su aprobación a tal simplificación de la lógica. Tampoco puede eludir su deber judicial declarando que sólo un órgano político o legislativo es competente para resolver el conflicto que ha surgido, como resultado de la acción de una parte, entre la finalidad primordial del instrumento y sus disposiciones y limitaciones individuales. Resolver ese conflicto, a la luz del instrumento en su conjunto, es una función esencial de un tribunal judicial.

En particular, si partimos del principio de que el Dictamen de 11 de julio de 1950 debe leerse e interpretarse en su conjunto, es necesario aplicar dicho principio a la interpretación de la cláusula de dicho Dictamen que establece que el grado de supervisión no debe exceder del que se obtiene en el marco del sistema de mandatos. Esta cláusula, correctamente interpretada, no se aplica de forma rígida y automática a todos y cada uno de los aspectos de la supervisión. Si, debido a la actitud del Gobierno de Sudáfrica, el grado de supervisión tal como se aplica en virtud del sistema de mandatos corre el riesgo de verse gravemente reducido en lo que respecta a los principales aspectos de su funcionamiento, es plenamente coherente con el dictamen del Tribunal de Justicia de 11 de julio de 1950 que, en algunos aspectos, dicha supervisión sea más estricta, siempre que pueda afirmarse, razonablemente y de buena fe, que el efecto total no es tal que aumente el grado de supervisión que existía anteriormente. De acuerdo con los principios de interpretación, el Tribunal debe salvaguardar la aplicación de su Dictamen de 11 de julio de 1950 no sólo en lo que respecta a cada una de sus cláusulas, sino también en relación con su finalidad principal. Este es, en el presente contexto, el significado del principio de que dicho Dictamen debe interpretarse como un todo. La cuestión no es si la admisión de las vistas orales de los peticionarios implica un exceso de supervisión con respecto a este medio concreto de supervisión. La cuestión decisiva es si, debido a la situación creada por la Unión Sudafricana, las audiencias orales de los peticionarios darían lugar a un exceso de supervisión en su conjunto. Puede admitirse que el procedimiento de audiencias orales de los peticionarios connota en sí mismo un grado de supervisión de un rigor mayor que el que se obtiene en materia de peticiones en virtud del Sistema de Mandatos. Pero si, como resultado de la actitud de la Unión Sudafricana, el grado [p46] de supervisión se reduce sustancialmente en otros aspectos, entonces el efecto total de la desviación aquí contemplada no será tal que resulte en la superación del grado de supervisión en su conjunto. Por el contrario, por muy eficaces que sean las audiencias orales de los peticionarios, es poco probable que devuelvan al procedimiento de supervisión la eficacia de la que está siendo privado como resultado de la actitud de no cooperación por parte de la Unión Sudafricana. Así vista, la autorización de las audiencias orales no es más que una aplicación concreta del principio según el cual un texto legal debe interpretarse en su conjunto.

***

El segundo principio de derecho de importancia general en el presente caso está relacionado con la naturaleza del régimen del territorio de África del Sudoeste, tal como se declara en el Dictamen de n de julio de 1950. En la medida en que dicho Dictamen estableció, por referencia al Pacto de la Sociedad de Naciones y a la Carta de las Naciones Unidas, el estatuto del África Sudoccidental -un régimen que tiene el carácter de un derecho objetivo jurídicamente aplicable con independencia del comportamiento de la Unión Sudafricana-, dicho estatuto debe ser respetado, salvo en la medida en que su aplicación resulte imposible, desde el punto de vista de su finalidad general, habida cuenta de la actitud adoptada por la Unión. En esta medida, son admisibles las modificaciones en su aplicación que sean necesarias para mantener -pero no más- la eficacia de dicho estatuto tal como se contempla en el dictamen del Tribunal de Justicia de 1950. Es un sólido principio de Derecho que cuando un instrumento jurídico de validez continuada no puede aplicarse literalmente debido a la conducta de una de las partes, debe, sin permitir que esa parte se aproveche de su propia conducta, aplicarse de la forma que más se aproxime a su objeto principal. Hacer esto es interpretar y dar efecto al instrumento, no cambiarlo.

En consecuencia, no puede hablarse aquí de que la Unión Sudafricana se haya visto privada, debido a la actitud adoptada por ella, de las salvaguardias que el Dictamen del 9 de julio de 1950 preveía en su interés como Mandataria con el fin de no aumentar sus obligaciones.

No puede admitirse la sugerencia de que, como resultado de la actitud adoptada por Sudáfrica, el régimen establecido por el dictamen del Tribunal pueda sufrir cambios, excepto en virtud del principio de que el régimen en su conjunto debe ser y seguir siendo eficaz. El Dictamen de 11 de julio de 1950 ha sido aceptado y aprobado por la Asamblea General. Cualquiera que sea su fuerza vinculante como parte del derecho internacional -cuestión sobre la que la Corte no necesita expresar su opinión- es el derecho reconocido por las Naciones Unidas. Sigue siéndolo aunque el Gobierno de Sudáfrica se haya negado a [p47] aceptarlo como vinculante para él y aunque haya actuado haciendo caso omiso de las obligaciones internacionales declaradas por el Tribunal en dicho dictamen.
***

Al mismo tiempo, y por las mismas razones, en la medida en que el Dictamen de 1950 se invoca con el fin de mantener literalmente todas las salvaguardias y restricciones formuladas en interés del Mandatario, debe, como cualquier otro instrumento jurídico, interpretarse razonablemente y de conformidad con los principios jurídicos. La jurisprudencia del Tribunal en materia de tratados y de otro tipo proporciona por analogía alguna instrucción útil a este respecto. En la Decimoquinta Opinión Consultiva sobre la Competencia de los Tribunales de Danzig, el Tribunal formuló el principio de que un Estado no puede ampararse en una objeción que equivaldría a invocar el incumplimiento de una obligación que le impone un compromiso internacional (Serie B, No. 15, p. 27). No se sugiere que estos principios sean directamente pertinentes o aplicables al presente caso. En efecto, no se trata de un tratado, aunque el Dictamen de 11 de julio de 1950 no hizo más que formular un régimen resultante de dos instrumentos convencionales multilaterales, a saber, el Pacto de la Sociedad de Naciones y la Carta de las Naciones Unidas. Tampoco sugiero que se trate técnicamente de un caso de estoppel, aunque existe cierta contradicción, que recuerda a las situaciones subyacentes al estoppel, en el hecho de que un instrumento repudiado por un Gobierno se invoque en beneficio de dicho Gobierno. (Aunque el Gobierno de Sudáfrica no participó en el presente procedimiento ante el Tribunal, en la Cuarta Comisión de la Asamblea General de 1955 se opuso a las audiencias orales basándose en la Opinión Consultiva de 11 de julio de 1950 (Documentos Oficiales, Cuarta Comisión, 500ª sesión, 8 de noviembre de 1955, p. 182). Por último, no concedo ninguna importancia decisiva a la posible alegación de que se trata de un caso en el que un Gobierno pretende beneficiarse de su propio error al negarse a suministrar y transmitir información que, según el Dictamen de 11 de julio de 1950, está legalmente obligado a suministrar y transmitir y, al mismo tiempo, se resiste al esfuerzo contemplado de obtener información alternativa. No es fácil caracterizar en términos jurídicos una situación en la que Sudáfrica se niega a actuar sobre la base de una Opinión Consultiva que no estaba jurídicamente obligada a aceptar, pero que expresaba la situación jurídica determinada por el Tribunal y aceptada por la Asamblea General.

No obstante, las consideraciones anteriores no son totalmente ajenas al asunto que ahora se somete al Tribunal. En efecto, no se trata de reglas técnicas del derecho de los contratos o de los tratados. Son normas de sentido común [p48] y de buena fe. Como tales, son aplicables a todos los instrumentos jurídicos, cualquiera que sea su naturaleza, en la medida en que su efecto es no permitir que una parte que repudia un instrumento se base literalmente en él -o lo invoque en su beneficio- de un modo que haga imposible el cumplimiento de su finalidad. En particular, estos principios son pertinentes para la cuestión -que no debe quedar sin respuesta- del fundamento jurídico de una decisión judicial que, por vía de interpretación, sustituye una medida de vigilancia o un acto de ejecución por otro repudiado o frustrado por la parte afectada por el instrumento en cuestión. ¿Cuál es la autoridad, aparte de los principios generales de interpretación expuestos anteriormente, para la proposición de que el Tribunal puede sustituir un medio de supervisión por otro, no autorizado previamente, es más, expresamente desautorizado? Se puede objetar que ésta no es la forma en que los tribunales proceden normalmente en materia de contratos entre particulares (aunque en muchos países los tribunales, cuando se enfrentan a una situación en la que una disposición sustantiva del instrumento que rige la sucesión corre el riesgo de verse frustrada debido a una oscuridad de expresión o a un acontecimiento que se produce posteriormente, modificarán la disposición original de tal manera que se aproxime en la medida de lo posible a la intención general de su autor). Se observará que la supervisión por las Naciones Unidas del mandato para el África Sudoccidental constituye el ejemplo más importante de sucesión en la organización internacional).

Sin embargo, no se trata de un contrato, ni siquiera de un tratado ordinario análogo a un contrato. Como ya se ha señalado, se trata de un caso de funcionamiento y aplicación de instrumentos multilaterales, tal como los interpretó el Tribunal en su dictamen de 11 de julio de 1950, que crean un estatuto internacional -un régimen internacional- que trasciende una mera relación contractual (Recueil 1950, p. 132). La esencia de tales instrumentos es que su validez continúa a pesar de los cambios en las actitudes, o el estatus, o la propia supervivencia de las partes individuales o personas afectadas. Su validez permanente implica su funcionamiento continuo y la legitimidad resultante de los medios concebidos a tal efecto mediante la interpretación y aplicación judicial del instrumento original. No puede permitirse que la unidad y el funcionamiento del régimen creado por ellos fracasen debido a una ruptura o laguna que pueda surgir como consecuencia de un acto de una parte o de otro modo. Desde este punto de vista, la cuestión sometida al Tribunal de Justicia es potencialmente más importante que el problema que ha dado lugar a la presente Opinión Consultiva. Es justamente porque el régimen establecido por ellas constituye una unidad que, en relación con instrumentos de esta naturaleza, la ley -la ley existente tal como se interpreta judicialmente- encuentra medios para eliminar un atasco o colmar una laguna o adoptar un dispositivo alternativo a fin de evitar una paralización de todo el sistema a causa de un fallo en cualquier eslabón o parte particular. A diferencia de lo que ocurre en caso de incumplimiento de las disposiciones de un tratado ordinario, cuyo incumplimiento genera, por regla general, el derecho de la parte perjudicada a denunciarlo y a reclamar daños y perjuicios. Resulta instructivo a este respecto que, en relación con los textos generales de carácter legislativo o los que establecen un régimen o administración internacional, la práctica internacional ha reconocido cada vez más el principio de separabilidad de sus disposiciones con miras a garantizar la continuidad de la aplicación del tratado en su conjunto. El tratado en su conjunto no termina como resultado de la violación de una cláusula individual. Tampoco se vuelve necesariamente impotente e inoperante como resultado de la acción o inacción de una de las partes. Continúa estando sujeto a la adaptación a las circunstancias que hayan surgido.

IV

Ahora es necesario preguntarse en qué medida la situación a la que se enfrentan la Asamblea General y el Tribunal de Justicia exige y permite la aplicación de los principios de derecho aquí expuestos. ¿Hasta qué punto la negativa de la Unión Sudafricana a presentar informes anuales y a transmitir y comentar peticiones escritas de conformidad con las obligaciones establecidas en el Dictamen de 11 de julio de 1950, ha creado una laguna tan grave en el sistema allí contemplado como -de conformidad con estos principios- para legitimar fuentes alternativas de información que no excedan el grado total de supervisión previsto en dicho Dictamen? Estos principios son que el Dictamen de 1950 debe ser leído como un todo; que no puede ser privado de su efecto por la acción del Estado que lo ha repudiado ; y que la garantía del funcionamiento continuado del régimen internacional en cuestión es un objeto legítimo de la tarea interpretativa del Tribunal.

Habida cuenta de la falta de cooperación del Mandatario, ¿cuál es la situación de las fuentes de información de que dispone el organismo de control y que son indispensables para el buen funcionamiento del sistema de control y la aplicación del dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950?
En primer lugar, ha desaparecido el informe anual del Mandatario, tal y como se preveía en el Dictamen del Tribunal de 1950 y como parte integrante del procedimiento de la Sociedad de Naciones. Ha sido sustituido por un concienzudo y bien documentado volumen preparado por el Secretario General y titulado “Información y Documentación respecto al Territorio del África Sudoccidental” (como en Doc. A/AC 73 L 3; Doc. A/AC 73/L 7). Ese volumen proporciona, en gran medida, la sustancia del informe que el Comité sobre África Sudoccidental presenta a la Asamblea General. Pero no se trata de un documento de la misma categoría que un informe presentado por el Man-[p50]datorio y explicado por éste punto por punto, si es necesario, en las reuniones del Comité. La autoridad de control se ve así privada de una fuente de información auténtica que constituye uno de los dos pilares fundamentales del sistema de control. Se trata de una laguna y, por consiguiente, de una disminución del grado de control existente y previsto por el Tribunal de Justicia en su dictamen de 1950. Es coherente con dicho dictamen interpretarlo de manera que autorice a colmar esa laguna, siempre que el resultado no sea aumentar el grado total de supervisión del sistema en su conjunto.

La segunda fuente principal de información que forma parte importante del sistema de supervisión y a la que el Dictamen del Tribunal de 1950 se refiere en pasajes de especial énfasis son las peticiones enviadas por los habitantes del territorio administrado.

En la Sociedad de Naciones sólo se admitían las peticiones por escrito. Éstas, cuando se complementan con las observaciones del Mandatario y las explicaciones que éste proporciona en el curso de las actuaciones del órgano supervisor, constituyen un instrumento de supervisión de peso y un factor importante en la formación del juicio de la autoridad supervisora. Como resultado de la actitud de no cooperación adoptada por la Unión Sudafricana, la eficacia de esa fuente se ha visto sustancialmente reducida. El mandatario, que está ausente de las reuniones del Comité, no aporta ningún comentario propio y no ayuda al órgano de control mediante explicaciones facilitadas a petición suya durante sus reuniones o con posterioridad a las mismas. Además, el Mandatario se ha negado a transmitir las peticiones presentadas por los habitantes del territorio administrado. Si se siguiera el procedimiento de la Comisión de Mandatos a este respecto, es difícil ver cómo las peticiones escritas de los habitantes del territorio podrían llegar en absoluto a la Comisión del África Sudoccidental. Dicha Comisión ha adoptado ahora un cambio deliberado en el procedimiento que se obtiene bajo el Sistema de Mandatos.

El reglamento adoptado en 1923 por la Sociedad de Naciones disponía que las peticiones de las comunidades o sectores de la población de los territorios bajo mandato debían enviarse a la Secretaría de la Sociedad por conducto de los gobiernos obligatorios interesados y que toda petición recibida por el Secretario General de la Sociedad por cualquier conducto que no fuera el gobierno obligatorio debía devolverse a los firmantes con la petición de que volvieran a presentar las peticiones de conformidad con el procedimiento anterior.

Como el Gobierno de Sudáfrica se ha negado a transmitir las peticiones así recibidas, la Comisión del África Sudoccidental ha dispuesto en su Reglamento Provisional -Regla 26- que, al recibir una petición, el Secretario General pedirá a los signatarios que la presenten a la Comisión por conducto del Gobierno de Sudáfrica, pero que si, transcurrido un plazo de dos meses, la petición no se ha recibido por conducto del Gobierno de Sudáfrica, la Comisión considerará la petición como válidamente recibida. También se establece que el Comité notificará posteriormente al Gobierno de Sudáfrica las conclusiones a las que haya llegado sobre la petición. No parece que se hayan planteado objeciones contra esta particular -e importante- desviación del procedimiento previsto en el sistema de mandatos.

Sin embargo, aunque se ponga así a disposición del órgano supervisor, la petición escrita ya no cumple la misma función y ya no participa de la misma eficacia que las peticiones escritas examinadas en presencia y con la cooperación del Mandatario.

Tiene el carácter de una información ex parte que puede o no ser susceptible de verificación. Esto no significa que la petición escrita examinada sin la asistencia del mandatario carezca de valor o que nunca pueda proporcionar una base para las conclusiones de la comisión de control.

Pero está claro que no es lo mismo y que es algo menor que las peticiones escritas en el marco de un mecanismo que funciona con la participación del Mandatario.

***

La interpretación, en este asunto, del Dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950 se enfrenta así al hecho de que, debido a la actitud de Sudáfrica, la potencia de los dos principales instrumentos de supervisión se ve sustancialmente reducida y que deben encontrarse otros medios, no fundamentalmente incompatibles con dicho Dictamen, para dar efecto a su finalidad esencial. La cuestión crucial a la que debe responder ahora el Tribunal de Justicia es la siguiente: ¿Son las vistas orales uno de esos medios? ¿Son realmente necesarios y eficaces para colmar la laguna que se ha producido?

¿Garantizan la realidad de la tarea de supervisión que, de otro modo, quedaría reducida por debajo del nivel contemplado y subyacente en el Dictamen de 1950? Soy de la opinión de que, dadas las circunstancias, cumplen ese propósito.

Las audiencias orales aportan uno de los elementos tangibles de la supervisión que de otro modo -es decir, en ausencia de otros medios de supervisión- funciona en una atmósfera de irrealidad. Sin duda, la información recibida a través de las vistas orales puede ser exagerada, falsa y engañosa. Los fanáticos y los buscadores de autopropaganda pueden abusar de las audiencias orales.

Pero estas dificultades y peligros también están presentes, y son menos susceptibles de corrección, en el caso de las peticiones escritas, especialmente cuando se examinan en ausencia del Mandatario. Además, es evidente que la importancia de las audiencias orales aumenta en la medida en que la eficacia de los demás instrumentos de supervisión se ha visto reducida como consecuencia de la actitud de la Unión Sudafricana. Si las Naciones Unidas no tuvieran que hacer frente a la negativa de la Unión Sudafricana a cumplir sus obligaciones como Estado Obligado de conformidad con el Dictamen del Tribunal de 1950 y si siguieran existiendo, con toda su eficacia, los demás instrumentos de supervisión previstos en él, las ventajas de las vistas orales, por considerables que sean y aunque, según algunos, estén en consonancia con el reconocimiento en las Naciones Unidas del derecho a la vista oral como corolario del derecho fundamental de petición, no serían más que una mejora del mecanismo de supervisión existente.

No serían esenciales. De hecho, al tratarse de un exceso de supervisión tal y como existía bajo la Sociedad de Naciones, serían contrarias, por ese motivo, al Dictamen de 1950. Pero esta no es la situación a la que se enfrenta el Tribunal de Justicia.

El Tribunal no está llamado a pronunciarse sobre la controvertida cuestión de la procedencia de las vistas orales en general. La cuestión que se le plantea es la necesidad de las vistas orales en una situación que equivale a un agotamiento sustancial de otras fuentes de información.

Por lo tanto, el argumento de que, después de todo, las vistas orales no son la única fuente de información tiene poca fuerza. Es cierto que no lo son. Hay otras fuentes.

En particular, las peticiones escritas siguen estando disponibles. Sin embargo, si la eficacia de estos medios disponibles se ha reducido drásticamente debido a la actitud del Mandatario, entonces el Comité para el África Sudoccidental tiene la posibilidad, por una cuestión de eficacia del instrumento que tiene que aplicar, de cumplir ese deber por otros medios.

Puede objetarse que las vistas orales en ausencia del Mandatario son un procedimiento que equivale a dictar sentencia en rebeldía contra esa autoridad en su ausencia y que por esa razón, si no por otra, constituye un exceso de supervisión especialmente flagrante.

Pero, ¿es así? Cuando la Comisión del África Sudoccidental examina peticiones escritas en ausencia del Mandatario, también puede decirse que ese procedimiento equivale a dictar sentencia en rebeldía.

El Comité se limita a informar al Gobierno de Sudáfrica de sus conclusiones. Pero no se ha negado que el Comité tiene derecho a hacerlo y que la norma de procedimiento que ha adoptado a tal efecto es conforme con el Dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950. Además, cuando la autoridad de control oye personalmente a los peticionarios, tiene la posibilidad de comprobar y verificar sus declaraciones por un método directo y eficaz del que no dispone cuando las peticiones escritas se examinan en ausencia de sus autores.

Esta es, pues, la cuestión principal que se plantea al Tribunal. ¿Es real la necesidad de las vistas orales? Si se permitieran, ¿contribuirían, en la situación ante el Tribunal, a superar el grado total de supervisión tal como se circunscribe en el Dictamen del Tribunal de 1950? Las audiencias orales de los peticionarios sólo pueden considerarse coherentes con dicho Dictamen si se cumplen las dos condiciones siguientes: la necesidad de celebrarlas debe ser real en términos de aplicación de las dos [p53] disposiciones básicas del Dictamen del Tribunal; en segundo lugar, no deben aumentar el grado de supervisión de tal manera que, en conjunto, sea más estricto que en el marco de la Sociedad de Naciones.

Las audiencias orales de los peticionarios no serían permisibles si se intentaran celebrar no por esa necesidad real, sino como expresión de la desaprobación de la actitud de Sudáfrica. Cualquier innovación de este tipo que implique que el Dictamen de 1950 ha perdido su fuerza reguladora y restrictiva no sería permisible. El Dictamen de IQSO no es un tratado cuyas disposiciones puedan descartarse por el hecho de que Sudáfrica se haya negado a cumplirlas. Plasma un estatuto jurídico objetivo reconocido por las Naciones Unidas y debe aplicarse. Pero debe aplicarse de forma razonable, y no de forma unilateral y literal.

Mi conclusión es, por lo tanto, que existe una verdadera necesidad de celebrar audiencias orales para completar las fuentes de información que han quedado incompletas como consecuencia de la actitud de la Unión Sudafricana y que, de adoptarse, no darían lugar a que se superara el grado total de supervisión establecido en el Dictamen de 11 de julio de 1950. Por consiguiente, deben considerarse conformes a dicho dictamen. Lo serían incluso si el Dictamen de 11 de julio de 1950 se expresara en términos absolutos, es decir, si no contuviera el calificativo “en la medida de lo posible”.

V

A la vista de las observaciones precedentes, sólo necesito referirme brevemente a la segunda cláusula de calificación del Dictamen de 11 de julio de 1950, a saber, que “el grado de supervisión… debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”. La expresión “en la medida de lo posible” es una forma verbal de pronunciada elasticidad. Su interpretación es una cuestión de grado. Es “posible” que un sistema de supervisión continúe sin informes del Mandatario, sin peticiones escritas acompañadas de sus comentarios y explicaciones, sin que los representantes de este último estén presentes en las reuniones del órgano de supervisión y sin que las audiencias orales llenen el vacío que así se ha producido. Pero eso no sería una supervisión tal como la contempla el Dictamen de 1950. Sería una supervisión que no sólo no cumpliría con el supuesto de eficacia que subyace en dicho dictamen del Tribunal, sino que tampoco cumpliría con lo que debe considerarse una medida razonable de eficacia. Se ha sugerido que el Comité no encontraría ninguna dificultad si se abstuviera de las audiencias orales de los peticionarios.

Es cierto que, por regla general, no hay dificultad en no hacer nada o hacer poco, pero esto no es un criterio razonable para medir el cumplimiento de la tarea de la autoridad supervisora. No hay motivo para llegar al extremo [p54] de interpretar de este modo los requisitos de una supervisión satisfactoria en deferencia a una actitud persistente de falta de cooperación por parte del mandatario. No hay ningún interés general en debilitar el sistema de supervisión tan considerablemente por debajo del nivel contemplado en el Dictamen de 1950. Por estas razones, no encuentro ninguna dificultad en aceptar la opinión de que la expresión salvadora “en la medida de lo posible” puede invocarse adecuadamente en este caso para permitir las audiencias orales de los peticionarios. No puedo aceptar el argumento de que la expresión “en la medida de lo posible” debería reducirse a la insignificancia por la razón de que el Dictamen de 1950 pretendía cristalizar el statu quo sustantivo y procesal tal y como existía entonces. Más arriba se han expuesto las razones por las que no tiene fundamento la opinión de que el Tribunal debería prestar su autoridad al mantenimiento continuado e inalterado de dicho status quo manteniendo las dos cláusulas calificativas de su Dictamen de 1950 después de que las dos disposiciones básicas que calificó de este modo hayan dejado de ser operativas como resultado de la actitud del Mandatario.

***

Hay un punto que requiere una explicación a este respecto. En su Dictamen de 7 de junio de 1955 sobre el procedimiento de votación, el Tribunal, al explicar la expresión “en la medida de lo posible” como “concebida para permitir los ajustes y modificaciones necesarios por consideraciones jurídicas o prácticas” (en la p. 77) -explicación que cubre plenamente la cuestión que el Tribunal tiene ahora ante sí-, pareció dar un alcance restringido a dicha expresión. Explicó esa frase como “indicación de que, por la naturaleza de las cosas, la Asamblea General, que funciona con arreglo a un instrumento distinto del que regía el Consejo de la Sociedad de Naciones, no podría seguir exactamente los mismos procedimientos que seguía el Consejo” (ibíd.).

Así pues, podría parecer que el Tribunal limitaba la aplicación del principio “en la medida de lo posible” a las exigencias de la Carta y del procedimiento de la Asamblea General. No creemos que sea así. En el caso del procedimiento de votación, el Tribunal se ocupó de este aspecto concreto de la cuestión y, por tanto, era natural que su razonamiento se concentrara en esa cuestión. No hay razón para suponer que pretendía limitar de forma general la aparente amplitud de la cláusula “en la medida de lo posible”. Consideraciones similares se aplican a los pasajes del Dictamen de 1955 en los que el Tribunal concedía importancia a la afirmación de que la expresión “grado de supervisión”, en la medida en que se refería a la “medida y medios de supervisión” y a “los medios empleados por la autoridad de control para obtener la información adecuada”, no debía interpretarse en el sentido de que se refería a cuestiones de procedimiento [p55] (en la p. 72). La opinión correcta es que la cuestión de las vistas orales es tanto una cuestión de supervisión sustantiva como de procedimiento.

Es evidente que una medida procesal puede afectar decisivamente a los derechos y obligaciones de las partes. Sería un inconveniente basar” las sentencias y opiniones del Tribunal no en consideraciones jurídicas de aplicación general, sino en tecnicismos controvertidos y clasificaciones artificiales.

VI

Queda pendiente la cuestión de si, suponiendo que se haya creado una laguna real en el sistema de control y que las vistas orales puedan contribuir en cierta medida a colmar esa laguna, la coherencia de las vistas orales con el Dictamen de 11 de julio de 1950 puede determinarse por vía de interpretación judicial o si sólo puede decretarse, por vía de modificación legislativa, por la Asamblea General.

Se considera que esta cuestión debe responderse afirmativamente a la luz de las consideraciones jurídicas generales expuestas anteriormente.

Existen tres métodos posibles para que un tribunal de justicia se enfrente a una situación como la presente, a saber, la de una parte que se niega a reconocer o a actuar en virtud de un instrumento jurídico que pretende expresar las obligaciones jurídicas de esa parte y cuya validez debe, como en el presente caso, considerarse continua:

(1) Es posible sostener que, incluso si esa parte se niega a quedar vinculada por cualquiera de las obligaciones o limitaciones del instrumento jurídico en cuestión, la otra parte -en este caso las Naciones Unidas y el Comité sobre África Sudoccidental son la otra parte- debe cumplir literalmente y acatar todas las disposiciones restrictivas promulgadas en beneficio de la parte recalcitrante, incluso si esa aplicación unilateral tiene como resultado reducir sustancialmente la eficacia del instrumento. Considero que este método no es sólido.
(2) El segundo método consiste en afirmar que, como el instrumento jurídico en cuestión ha sido repudiado por una de las partes, ha surgido una nueva situación de hecho y de derecho en la que la otra parte es libre de actuar como le plazca y de hacer caso omiso de todas las restricciones del instrumento. Creo que esta no es la opinión que el Tribunal de Justicia puede adoptar correctamente.

El Dictamen de 1950 sigue siendo la ley. Estableció -o reconoció- el estatus legal del Territorio.

Es la ley que vincula al Comité para África Sudoccidental.
(3) La tercera posibilidad, que me parece la más apropiada como proposición jurídica y de acuerdo con la buena fe y el sentido común, es interpretar que el instrumento sigue siendo válido y plenamente aplicable, sujeto a reajustes[p56]razonables calculados para mantener la eficacia, aunque no más que eso, de la finalidad principal del instrumento.

Del mismo modo, a la luz del principio general así enunciado, debe considerarse el argumento de que si, como resultado de la actitud de Sudáfrica y de la situación así creada, es necesario introducir cambios en el dictamen de la Corte de 11 de julio de 1950, tales cambios deben ser efectuados por la Asamblea General y no por la Corte. Pues parece que ese argumento no viene al caso.

El Tribunal de Justicia, al considerar que las vistas orales son conformes a su dictamen de 11 de julio de 1950, no modifica la ley tal como se establece en dicho dictamen. Lo interpreta conforme al buen sentido y a los principios jurídicos. Este fue, en efecto, el método que siguió el Tribunal de Justicia en su dictamen de 11 de julio de 1950, cuando tuvo que interpretar las cláusulas pertinentes del Pacto de la Sociedad de Naciones y de la Carta de las Naciones Unidas.

Al responder a la pregunta sobre la situación jurídica internacional existente en Sudáfrica, aplicó los instrumentos internacionales pertinentes en la medida de lo posible. No modificó la legislación contenida en ellos. La esencia de este dictamen es que el Tribunal se negó a aplicar literalmente el régimen jurídico que debía interpretar.

Se negó a admitir que la continuidad del sistema obligatorio significaba necesariamente que sólo la Sociedad de Naciones -y nadie más- podía actuar como autoridad supervisora. A primera vista, el Dictamen, en la medida en que sostenía que las Naciones Unidas debían sustituir a la Sociedad de Naciones como órgano supervisor, significaba un cambio con respecto a la letra del Pacto. En realidad, el Dictamen no hizo más que dar efecto a la finalidad principal de los instrumentos jurídicos que tenía ante sí.

Esa es la verdadera función de la interpretación. El Dictamen dio efecto a la ley existente en una situación en la que, de otro modo, su finalidad, tal y como la veía el Tribunal, habría estado en peligro. Esta es esencialmente la situación a la que se enfrenta el Tribunal de Justicia en el presente asunto.

Hay otra consideración que debe tenerse en cuenta en relación con la sugerencia de que, aunque el Tribunal no puede declarar que las audiencias orales de los peticionarios son compatibles con su Opinión de 1950, la Asamblea General -y sólo la Asamblea General- tiene la facultad de hacerlo. El Preámbulo de la solicitud del presente Dictamen comienza de la siguiente manera: “La Asamblea General, habiendo sido requerida por el Comité sobre África Sudoccidental para decidir si la audiencia oral de los peticionarios sobre asuntos relativos al territorio de África Sudoccidental es o no admisible ante dicho Comité…” Se solicita al Tribunal que asesore a la Asamblea General sobre si, como cuestión de derecho recogida en el Dictamen del Tribunal de 11 de julio de 1950, la Asamblea General tiene derecho a decidir que las audiencias orales son admisibles. En vista de ello, no es posible que el Tribunal dé una respuesta negativa a la pregunta que se le ha formulado y diga -o implique- que si se requiere algún cambio como resultado de la actitud de Sudáfrica, dicho cambio debe ser efectuado por la Asamblea General y no por el Tribunal. Porque esta es precisamente la pregunta que se ha pedido al Tribunal que responda. No es posible que el Tribunal diga que sería contrario al Dictamen de u julio de 1950 que la Asamblea General autorizara audiencias orales y al mismo tiempo diga, o dé a entender, que la Asamblea General puede hacerlo. Si la Asamblea General se hubiera sentido en libertad de autorizar audiencias orales, independientemente de que dicha autorización fuera o no compatible con la Opinión de 11 de julio de 1950, difícilmente habría considerado necesario solicitar al Tribunal que emitiera la presente Opinión Consultiva.

Siendo así, el Tribunal no podía, en el presente caso, renunciar a su función legítima alegando que el resultado adecuado puede alcanzarse mediante la acción legislativa del órgano político. La reticencia a invadir la competencia del poder legislativo es una manifestación propia de la prudencia judicial. Si se exagera, puede equivaler a una falta de voluntad para cumplir una tarea que está dentro de la órbita de las funciones del Tribunal de Justicia, tal como se definen en su Estatuto. El Tribunal no puede preocuparse propiamente de los efectos políticos de sus decisiones. Pero es importante, como cuestión de orden público internacional, tener en cuenta las consecuencias indirectas de cualquier pronunciamiento que, dando una interpretación puramente literal al Dictamen de 11 de julio de 1950, lo hubiera hecho impotente ante la obstrucción de una de las partes.

De hecho, cualquiera que sea el ángulo desde el que se contemple la solicitud de la presente Opinión Consultiva, parece indicada una respuesta sustantiva a la misma por referencia a consideraciones jurídicas generales como las esbozadas en ésta y en las partes precedentes de esta Opinión Separada.

Esto se aplica también a la parte de la Opinión en la que he llegado a la conclusión de que las audiencias orales de los peticionarios serían -aparte de la situación a la que se enfrentan realmente las Naciones Unidas- incompatibles con la Opinión del 11 de julio de 1950 en la medida en que se apartan del sistema que existía bajo la Sociedad de Naciones. Pero, como se ha explicado, ese sistema se basaba en el cumplimiento por el Mandatario de sus obligaciones en materia de informes y peticiones. Como resultado de la actitud adoptada ahora por la Unión Sudafricana, ese supuesto ya no es aplicable.

La máxima cessante ratione cessat lex ipsa es una proposición jurídica trillada. Esta circunstancia no afecta a la conveniencia y necesidad de su aplicación judicial.

***

Es necesario a este respecto referirse a la aparente incoherencia entre el punto de vista que se expone en este Voto Particular (y que, en efecto, subyace en el presente Dictamen del Tribunal) y aquel en el que el Tribunal parece haberse basado en su Dictamen [p58] de 18 de julio de 1950 sobre la Interpretación de los Tratados de Paz (Segunda Fase). En este último caso, el Tribunal se negó a considerar que el hecho de que algunos Estados no designaran, en contra de sus obligaciones internacionales, representantes en las Comisiones previstas por los Tratados en cuestión para la solución de controversias justificaba algún método alternativo de designación no contemplado en dichos Tratados. Como en el presente caso, el comportamiento de los Estados en cuestión había creado así una laguna -de hecho, una ruptura- en el funcionamiento del sistema de supervisión contemplado por los tratados. Sin embargo, el Tribunal se negó a admitir la legalidad de un método alternativo destinado a remediar la situación. Dijo:

“Una cosa es el fracaso de los mecanismos de solución de controversias por la imposibilidad práctica de crear la Comisión prevista en los Tratados y otra la responsabilidad internacional. El incumplimiento de una obligación convencional no puede subsanarse mediante la creación de una Comisión que no sea el tipo de Comisión contemplado en los Tratados. Es deber del Tribunal interpretar los Tratados, no revisarlos”.

(Recueil 1950, p. 229.)

La semejanza de los dos casos es tan sorprendente como la aparente discrepancia entre la presente Opinión del Tribunal y la del caso de la Interpretación de los Tratados de Paz. En vista de ello, es apropiado y deseable exponer las razones, si las hay, de esta aparente desviación de una Opinión anterior.

Sin expresar una opinión sobre el fondo de la Opinión del Tribunal sobre la Interpretación de los Tratados de Paz, considero que, de hecho, los dos casos son diferentes en un aspecto vital. Las cláusulas de los Tratados de Paz de 1947 relativas a la solución de controversias se formularon, como se desprende de su redacción y de la prolongada historia de su adopción, en términos que revelaban claramente la ausencia de acuerdo para dotarlas de una eficacia plena, incluidas las salvaguardias a las que se debía recurrir en caso de que una de las partes no participara en el procedimiento de solución de controversias. Se trataba de un caso en el que la aplicación del principio de efectividad en la interpretación de los tratados encontró, en opinión del Tribunal, un límite necesario en la circunstancia de que las partes no habían logrado -no accidentalmente, sino de forma deliberada- dotarlos de plena efectividad.

Esta no es la posición en el presente caso cuando el Tribunal se enfrenta a la interpretación de disposiciones relativas a un régimen con carácter de estatuto internacional de funcionamiento establecido y continuo; disposiciones en relación con las cuales el Tribunal, en el Dictamen de 11 de julio de 1950 y en el de 7 de junio de 1955 sobre el procedimiento de votación, afirmó en un lenguaje enfático la necesidad de asegurar la aplicación sin trabas y efectiva del sistema de supervisión de conformidad con las disposiciones fundamentales del Pacto y de la Carta; y con respecto a lo cual matizó la noción de cualquier continuidad literal y rígida del sistema de mandatos haciéndolo obligatorio sólo “en la medida de lo posible”, expresión expresamente [p59] “concebida para permitir los ajustes y modificaciones necesarios por consideraciones jurídicas o prácticas” (I. C.J. Recueil 1955, p. 77).

Siendo así, la presente Opinión Consultiva del Tribunal parece estar plenamente en consonancia con su práctica anterior de interpretar los tratados y otros instrumentos internacionales de una manera calculada para asegurar su funcionamiento efectivo. Por esta razón, sin perjuicio de algunas dudas en cuanto a la formulación de la parte dispositiva de la Opinión y en cuanto a algunos aspectos de su razonamiento, tales como el alcance de la confianza en los poderes implícitos del Consejo de la Sociedad de Naciones, no tengo ninguna duda en estar de acuerdo con la Opinión del Tribunal.

(Firmado) H. Lauterpacht.

[p60]

OPINIÓN DISIDENTE DEL VICEPRESIDENTE BADAWI Y DE LOS JUECES BASDEVANT, HSU MO, ARMAND-UGON Y MORENO QUINTANA

[Traducción]

Lamentamos no poder estar de acuerdo con la Opinión del Tribunal y creemos necesario exponer los principales motivos por los que disentimos.

***

El Tribunal ha definido útilmente el sentido que atribuye a la cuestión que le ha sido planteada por la Asamblea General.

En primer lugar, ha precisado que entendía que esta cuestión se refería a la audiencia, por la Comisión del África Sudoccidental, de las personas que habían presentado peticiones escritas. Esta aclaración es útil, ya que en los debates de la Comisión de África Sudoccidental y de la Cuarta Comisión hubo quienes discutieron lo que se ha dado en llamar “peticiones orales”.

Nos situaremos en el mismo terreno que el Tribunal, a saber, el de la audiencia de una persona que haya presentado previamente una petición escrita en debida forma. A este respecto, nos limitaremos a hacer una observación. Si se considera que la concesión de una audiencia a quien ha presentado una petición escrita no es conforme con el Dictamen de 1950, lo mismo ocurrirá a fortiori con la autorización para presentar una petición oral. Si, por otra parte, se considera que la audiencia de una persona que ha presentado una petición por escrito es compatible con el dictamen de 1950, esta opinión dejará abierta la cuestión de si es compatible con dicho dictamen permitir la presentación de una petición oral.

Se afirma además en el razonamiento de la presente Opinión, aunque no se repite en la parte dispositiva, que, si bien la cuestión sometida a la Corte se refiere en términos a la concesión de audiencias orales por el Comité sobre África Sudoccidental, la Corte interpreta esta cuestión en el sentido de: si la Asamblea General está legalmente facultada para autorizar al Comité a conceder audiencias orales a los peticionarios. Aceptamos esta interpretación, que nos parece desprenderse del hecho de que habiendo el Comité solicitado a la Asamblea General que decida si la audiencia oral de los peticionarios es o no admisible ante dicho Comité, la Asamblea General consideró conveniente solicitar la opinión del Tribunal.

***

La solicitud de dictamen presentada al Tribunal el 19 de diciembre de 1955, al enunciar la cuestión que se le plantea, se refiere únicamente [p61] a la compatibilidad con el dictamen de 1950 de una decisión de conceder audiencias a los peticionarios. “¿Es compatible con la Opinión Consultiva … [de 1950] que la Comisión del África Sudoccidental… conceda audiencias orales a los peticionarios…”. Es pues la compatibilidad con el Dictamen de 1950 lo que hay que valorar, y nada más. A este respecto, la solicitud de dictamen contiene una exposición exacta de la cuestión sobre la que se solicita un dictamen, tal como exige el párrafo 2 del artículo 65 del Estatuto.

Es comprensible que la Asamblea General haya planteado la cuestión de este modo, ya que anteriormente había adoptado el dictamen de la Corte como base de su actuación. Al plantear la cuestión de este modo, ha sometido a la Corte una cuestión jurídica.
Por lo tanto, es en el Dictamen de 1950 donde el Tribunal debe buscar los elementos para su respuesta.

La Asamblea General no le ha pedido que los busque en consideraciones de hecho o de derecho fuera del ámbito de dicho Dictamen, en particular en la actitud de la Unión Sudafricana, ni que tome nota de la negativa de esta última a someterse al ejercicio de la supervisión de las Naciones Unidas. La solicitud de dictamen no hace ninguna alusión ni a esa actitud ni a esa negativa.

Estos hechos son posteriores al Dictamen de 1950, que se limitaba a describir la situación jurídica a la luz de los factores existentes en aquel momento: por lo tanto, no pueden constituir factores que deban tenerse en cuenta para determinar el significado y el alcance de dicho Dictamen. La Resolución por la que se formula la solicitud de dictamen se refiere en dos ocasiones a la Resolución 749 A (VIII).

La primera referencia, en el preámbulo, tiene por objeto servir de indicación de una función asignada al Comité del África Sudoccidental; la segunda, en la parte dispositiva, tiene por objeto identificar a dicho Comité. No hay nada en ella que indique expresa o implícitamente la intención de la Asamblea General de pedir al Tribunal, que debe determinar el sentido y el alcance de su Dictamen de 1950, que tenga en cuenta todo lo que se dice en la Resolución 749 A (VIII), y en particular lo que se dice sobre la actitud de la Unión Sudafricana, su negativa a cooperar en el ejercicio de la supervisión y los sentimientos de la Asamblea General a este respecto. Los hechos así expuestos y el pesar expresado al respecto en la Resolución 749 A (VIII) no se repiten en la solicitud de dictamen: no se dice allí que el Tribunal deba tomar nota de estos hechos, y menos aún que deba evaluarlos para llegar a una conclusión sobre la compatibilidad de la concesión de audiencias a los peticionarios con su dictamen de 1950.

Por otra parte, no está claro cómo una resolución adoptada por la Asamblea General en 1953 podría, refiriéndose a hechos posteriores al Dictamen de 1950, iluminar al Tribunal en cuanto al significado y alcance de dicho Dictamen, que es precisamente lo que ahora se cuestiona. [p62]

Además, cabe observar que sólo si se llegara a la conclusión de que una interpretación correcta del Dictamen de 1950 lleva a la conclusión de que la audiencia de los peticionarios no es compatible con dicho Dictamen, podría plantearse la cuestión de si la negativa de la Unión Sudafricana a someterse al ejercicio de la supervisión constituye un elemento nuevo que justifique, no obstante, dicha audiencia. No se trataría ni de tener en cuenta el sentido del Dictamen de 1950 ni de determinar si la audiencia de los demandantes es o no conforme con dicho Dictamen, lo cual es una cuestión puramente jurídica y, como tal, susceptible de ser sometida al Tribunal de Justicia. Se trataría de saber si esa negativa constituye un motivo que justifique que la autoridad supervisora se aparte a este respecto de la observancia del dictamen de 1950. Tal cuestión podría plantearse, pero las consideraciones en las que podría basarse una respuesta a la misma irían más allá del ámbito de las consideraciones jurídicas e implicarían elementos políticos cuya apreciación no es competencia del Tribunal de Justicia, y tal cuestión no se le ha planteado.

Limitar la atención a la cuestión que se ha planteado y a los términos en los que se ha formulado, cuando dicha formulación es exacta, es el curso normal que debe adoptarse y que concuerda con las funciones respectivas de la Asamblea General, que ha planteado la cuestión, y del Tribunal, que debe dar su respuesta.

Ese fue el curso adoptado por la Corte en el caso relativo a las Condiciones de Admisión de un Estado como Miembro de las Naciones Unidas (I.C.J. Reports 1947-1948, p. 61). Nos complacería repetir hoy lo que el Tribunal dijo entonces, a saber, que “no le preocupan los motivos que puedan haber inspirado [la] solicitud”.

***

Puesto que la respuesta a la cuestión que ahora se plantea al Tribunal debe buscarse en el dictamen de 1950, es necesario buscar en las afirmaciones que en él se hacen -en todo lo que pueda arrojar luz sobre las ideas que lo inspiran y en las referencias que contiene- los elementos que determinarán esa respuesta.

En respuesta a la primera cuestión planteada entonces al Tribunal, el Dictamen de 1950 afirmaba “que el África Sudoccidental es un territorio bajo el Mandato internacional asumido por la Unión Sudafricana el 17 de diciembre de 1920”. La parte dispositiva del Dictamen constataba allí que se mantenía la situación existente anteriormente.

Habiendo sido interrogado, en segundo lugar, sobre la existencia continuada y sobre la naturaleza de las obligaciones internacionales de la Unión Sudafricana en virtud del Mandato para África del Sudoeste, el Tribunal, para responder a esta cuestión, hizo uso, tanto en las citas en las que se basó como en las consideraciones que expuso directamente, de expresiones tales como: “continuar[p63] administrando los territorios bajo mandato de conformidad con sus Mandatos respectivos”, “continuará administrando el Territorio escrupulosamente de conformidad con las obligaciones del Mandato”, “mantener el statu quo y continuar administrando el Territorio en el espíritu del Mandato existente”, “reconocimiento por el Gobierno de la Unión de la continuación de sus obligaciones en virtud del Mandato”. Pasando luego a la obligación de la Potencia obligatoria de someterse a supervisión, el Dictamen, en su razonamiento, adoptó de nuevo esta idea de continuidad y de mantenimiento del statu quo cuando dijo: “No puede admitirse que la obligación de someterse a supervisión haya desaparecido”, como resultado de la desaparición del Consejo de la Sociedad de las Naciones, lo que junto con otras consideraciones sobre las que no es necesario detenerse aquí, llevó al Tribunal a “la conclusión de que la Asamblea General de las Naciones Unidas está legalmente capacitada para ejercer las funciones de supervisión anteriormente ejercidas por la Sociedad de las Naciones… y que la Unión Sudafricana está legalmente capacitada para ejercer las funciones de supervisión anteriormente ejercidas por la Sociedad de las Naciones…”. … y que la Unión Sudafricana tiene la obligación de someterse” a dicha supervisión: de nuevo el Tribunal habla de “funciones de supervisión ejercidas por la Sociedad” y “asumidas por las Naciones Unidas”.

Esta noción de continuidad, de mantenimiento del statu quo, se encuentra de nuevo en el Dictamen cuando considera el derecho de petición admitido por el Consejo de la Sociedad de Naciones como un “derecho que los habitantes del África Sudoccidental habían… adquirido” y que el Dictamen considera “mantenido” por el artículo 80 de la Carta.

La misma idea aparece de nuevo, aún más claramente, cuando el Dictamen, ante el hecho de la sustitución de la Sociedad de Naciones por las Naciones Unidas en lo que respecta al ejercicio de la supervisión, extrae esta consecuencia: “El grado de control que debe ejercer la Asamblea General no debe, pues, exceder del que se aplicaba bajo el sistema de los mandatos, y debe ajustarse, en la medida de lo posible, al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”. Esta formulación corresponde exactamente a la proposición recordada anteriormente, en el sentido de que “las funciones de supervisión ejercidas por la Sociedad serían asumidas por las Naciones Unidas”.
En armonía con estas consideraciones expuestas en su razonamiento, el Dictamen afirma, en su cláusula dispositiva, que “la Unión Sudafricana sigue teniendo” sus obligaciones como Potencia obligada, tanto en lo que respecta a las obligaciones sustantivas como al ejercicio de la supervisión.

Por lo tanto, hay muchas afirmaciones en el Dictamen que expresan la idea del mantenimiento del antiguo régimen con respecto a la posición del Territorio del Sudoeste de África, las obligaciones internacionales de la Unión Sudafricana como Potencia obligatoria y el ejercicio de la supervisión. [p64]

¿Está confirmada esta observación por el espíritu del Dictamen de 1950?

***

El espíritu del Dictamen, que puede servir de guía para su interpretación y, por tanto, para la respuesta que debe darse a la cuestión relativa a la compatibilidad con dicho Dictamen que ahora se ha sometido al Tribunal, puede encontrarse a partir de una consideración de su finalidad y de las circunstancias en las que fue solicitado y emitido.

La finalidad del Dictamen de 1950 era responder a las preguntas que la Asamblea General planteó entonces al Tribunal. Estas cuestiones se referían al estatuto del Territorio de África Sudoccidental y a las obligaciones de la Unión Sudafricana. Era necesario determinar con respecto a cada punto si se mantenía la posición anterior.

La respuesta del Tribunal fue afirmativa. La Asamblea General no había pedido al Tribunal que determinara y dijera si la Asamblea General tenía un papel que desempeñar a este respecto, ni en qué medida y de qué manera debía desempeñarse dicho papel. El Tribunal se enfrentó a esta cuestión sólo incidentalmente, porque el reconocimiento de la continuación del Mandato y de las obligaciones correspondientes para la Unión Sudafricana podría encontrar objeciones basadas en la desaparición del órgano supervisor, el Consejo de la Sociedad de Naciones.

El Tribunal señaló entonces la importancia de que “la administración de los territorios bajo mandato” estuviera “sujeta a supervisión internacional”, pero no trató entonces de determinar cuáles debían ser los poderes de la autoridad supervisora. Simplemente trató de averiguar si, tras la desaparición de la Sociedad de Naciones, seguía existiendo una autoridad internacional cualificada para ejercer esta función de supervisión. La encontró en la Asamblea General de las Naciones Unidas, y habiendo llegado a esta solución sobre la base de las disposiciones de la Carta, no fue más lejos: le resultaba innecesario definir los poderes de que había sido investido el Consejo de la Sociedad de Naciones o recurrir a la noción de una transferencia a la Asamblea General de los poderes del Consejo de la Sociedad de Naciones.

Las disposiciones de la Carta bastaban al Tribunal para plasmar la idea principal que sostenía, a saber, la necesidad de mantener la función de control, es decir, la idea de continuidad.

La situación, en el momento en que se solicitó y emitió el Dictamen de 1950, era la resultante de la desaparición de la Sociedad de Naciones y de la terminación del Pacto en virtud del cual se había confiado a la Unión Sudafricana el Mandato para el África Sudoccidental. Esta situación planteaba la cuestión de si el Mandato seguía existiendo y cuáles eran las obligaciones de la Unión Sudafricana al respecto. Fue a esta cuestión a la que el [p65] El Tribunal debía responder a esta pregunta, y la característica principal de su respuesta fue que no había habido ningún cambio, sino que había continuidad.

En el razonamiento de su dictamen, el Tribunal se refirió en varias ocasiones a un elemento importante de la situación existente en ese momento, a saber, la voluntad expresada por la Unión Sudafricana de considerar que seguía ejerciendo su mandato, de seguir administrando el territorio de conformidad con las disposiciones del mandato y de seguir presentando informes a las Naciones Unidas.

El espíritu del Dictamen confirma así plenamente lo que expresa su letra: la continuidad del Mandato y de las obligaciones internacionales de la Unión Sudafricana que de él se derivan.

***

¿Qué significa esta continuidad, este mantenimiento del statu quo? ¿Se refiere, en lo que concierne al punto que nos ocupa, a la supervisión que se aplicó de hecho durante la existencia de la Sociedad de Naciones o se refiere a los poderes que poseía el Consejo de la Sociedad de Naciones en materia de supervisión, independientemente de que el Consejo hubiera ejercido o no tales poderes?

Al tratar la cuestión a la que dio respuesta en 1950, el Tribunal de Justicia no estaba obligado a pronunciarse sobre las competencias del Consejo de la Sociedad de Naciones. El Dictamen de 1950 no alude en ninguna parte a estas competencias ni trata de determinar cuáles eran o cuáles eran sus límites; tampoco se ocupa de la cuestión de si el Consejo las ejercía o no.

El examen de los poderes de que estaba investido el Consejo habría sido necesario si el Tribunal hubiera aceptado la idea de la sucesión de las Naciones Unidas a la Sociedad de Naciones, de la transferencia de poderes de una organización a la otra.

El Tribunal no pasó por alto este aspecto concreto del problema.

La Resolución 24 (I), adoptada por la Asamblea General el 12 de febrero de 1946, había previsto el método que debía adoptarse para el examen de toda solicitud “de que las Naciones Unidas asuman el ejercicio de funciones o poderes confiados a la Sociedad de Naciones por tratados, convenciones internacionales, acuerdos y otros instrumentos de carácter político”. Aquí aparecía la idea de una posible transferencia de poderes confiados a la Sociedad de Naciones.

Pero no se siguió el curso indicado por esa Resolución. La Unión Sudafricana no ha presentado a la Asamblea General ninguna solicitud para que ésta asuma los “poderes confiados” al Consejo de la Sociedad de Naciones. Por lo tanto, el Dictamen de 1950 no se situaba en el mismo terreno que la Resolución 24 (I). Por el contrario, afirmaba en su razonamiento que “las funciones de supervisión de la Sociedad con respecto a los territorios bajo mandato no colocados bajo el nuevo Sistema de Administración Fiduciaria no fueron ni expresamente transferidas a las [p66] Naciones Unidas ni asumidas expresamente por dicha organización”. El dictamen no se basa en la idea de sucesión, en la idea de transferencia de poderes.

El Tribunal, ajeno a la idea de sucesión, de transferencia de poderes, se basó en los elementos objetivos de la situación: la importancia de la supervisión internacional en el marco del Sistema de Mandatos, así como las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas. Fue en estos elementos en los que el Tribunal, en su Dictamen de 1950, encontró “razones decisivas” para opinar que “la Asamblea General de las Naciones Unidas está legalmente capacitada para ejercer las funciones de supervisión que antes ejercía la Sociedad de Naciones”.

En ningún momento el Tribunal se basó en el alcance de las competencias que ejercía o podía ejercer el Consejo de la Sociedad de Naciones. De hecho, se le ofreció la oportunidad de embarcarse en tal consideración cuando se refirió a la innovación que supuso en 1923 la institución del derecho de petición. Pero el Tribunal no planteó la cuestión de si ello había constituido el ejercicio de una “facultad” perteneciente al Consejo de la Sociedad de Naciones o si era el resultado de un acuerdo expreso o tácito. En este caso, como en otros, el dictamen no pretendía determinar de qué competencias estaba investido el Consejo.

Se limitó a exponer la situación existente con el fin de afirmar el mantenimiento del derecho de petición, del mismo modo que se había referido a dicha situación al decir que la Asamblea General estaba cualificada para ejercer las funciones de supervisión “anteriormente ejercidas por la Sociedad de Naciones” -las funciones anteriormente “ejercidas” y no las que tenía derecho a ejercer o podría haber ejercido.

Esta referencia a la situación existente, al ejercicio de la función de supervisión tal como se había ejercido durante la época de la Sociedad de las Naciones, se encuentra de nuevo cuando el Dictamen -que define el ejercicio adecuado de esa misma función por la Asamblea General de las Naciones Unidas- afirma, no como una proposición nueva o aislada, sino como consecuencia de lo que se había dicho anteriormente con respecto a la continuación de las obligaciones de la Unión Sudafricana y la competencia de la Asamblea General, que “el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por lo tanto, exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos”. Las palabras son “que se aplicaba”, no “que podría haberse aplicado” o “que era aplicable”.

Estas palabras se refieren a la práctica establecida, tanto si se mantiene dentro de los poderes conferidos al Consejo como si va más allá. La práctica establecida es el único criterio.

Además, el resto de la frase lo confirma implícitamente, si no por su letra, al menos por su espíritu. Esta segunda parte de la frase introduce un elemento de flexibilidad en el ámbito del procedimiento, cuando afirma que el grado de supervisión “debería ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”. Así pues, se invita a la Asamblea General a ajustarse al procedimiento seguido anteriormente, pero se le concede cierta libertad discrecional, como indican las palabras “en la medida de lo posible”. Esta restricción tiene valor después de que se haya establecido el principio de que el grado de supervisión no debe exceder lo que era en la práctica anterior. Pero si se acepta como base la idea de que la Asamblea General tiene los mismos poderes que el Consejo de la Sociedad de Naciones, y si se admite que este último tenía la facultad de modificar su procedimiento en materia de supervisión, la Asamblea General tendría ipso facto la misma facultad de modificar su procedimiento: la segunda parte de la frase en cuestión carecería entonces de sentido, ya que pretende conferir a la Asamblea General un poder discrecional que, según esa interpretación, la Asamblea ya poseería. En efecto, por la idea de conformidad enunciada en esa frase, limitaría la libertad de la Asamblea General, libertad que, según esa interpretación, debería permanecer intacta.
Esto confirma que el Dictamen, al hablar de supervisión, pretendía mantener la práctica anterior y no referirse a facultades que posteriormente podría considerarse que pertenecían al Consejo, aunque éste nunca las ejerciera. Era un poco tarde en 1950, y es todavía más tarde en la actualidad, pretender enumerar tales poderes con el fin de determinar los de la Asamblea General.

El mantenimiento del régimen anterior, esa es la idea dominante en la determinación por el Dictamen de 1950 del estatuto del Territorio de África Sudoccidental y de las obligaciones de la Unión Sudafricana, en particular de la obligación que se refiere al punto que nos ocupa: la obligación de someterse al ejercicio de la supervisión.

Del mantenimiento del régimen anterior se desprende que las funciones de la Asamblea General, en su calidad de órgano de supervisión, se limitan a las que de hecho ejercía el Consejo de la Sociedad de Naciones antes de su desaparición. La Asamblea General no puede introducir ningún método de supervisión que el Consejo no haya establecido de hecho, aunque hubiera podido hacerlo, de conformidad con los términos del Pacto y del Mandato. Cualquier nuevo método de este tipo excedería “el grado de supervisión que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos”.

Esta estabilización del antiguo régimen puede explicarse por el hecho de que el Tribunal no pudo encontrar ninguna decisión de que debía modificarse en el momento de la desaparición de la Sociedad de Naciones. El hecho de que no se adoptara tal decisión puede explicarse plenamente por la expectativa de que los Estados obligatorios celebraran Acuerdos de Administración Fiduciaria, expectativa a la que el Tribunal se refirió en su Dictamen. En el momento en que emitió dicho Dictamen, el Tribunal no consideraba que esta expectativa fuera vana, ya que estimó oportuno repetir que “la forma [p68] normal de modificar el estatuto internacional del Territorio sería someterlo al régimen de administración fiduciaria”.

***

Habiendo llegado así a la conclusión de que el criterio de compatibilidad con el Dictamen de 1950 implica la referencia a la práctica anterior, es necesario determinar la posición al respecto en relación con la audiencia de los peticionarios.

La audiencia de los peticionarios no se menciona en el Dictamen de 1950, que debía determinar cuáles eran las obligaciones de la Unión Sudafricana. El Dictamen se refería a la obligación de someterse al ejercicio de la supervisión: no se refería a la audiencia de los peticionarios ni, en consecuencia, a ninguna obligación de aceptar tales audiencias. Esto puede dar lugar a la presunción de que tales audiencias por parte del Comité sobre África Sudoccidental no serían coherentes con el Dictamen de 1950.

Sin embargo, cabe pensar que dicha presunción debería ser objeto de un examen más detenido. El Dictamen de 1950, habiendo, como se ha dicho, encontrado que el Sistema de Mandatos continuaba siendo aplicable a Sudáfrica Sudoccidental y que las obligaciones de una Potencia obligatoria, incluyendo la obligación de someterse al ejercicio de la supervisión y el mantenimiento del sistema de supervisión de acuerdo con la práctica anterior, excepto por la sustitución de las Naciones Unidas por la Sociedad de Naciones para el ejercicio de la supervisión, seguían siendo vinculantes para la Unión Sudafricana, es necesario considerar cuál era la posición, bajo el sistema vigente en la Sociedad de Naciones, con respecto a la audiencia de los peticionarios.

A este respecto, el Tribunal ha hecho dos observaciones con las que estamos de acuerdo.

En primer lugar, ha afirmado que las funciones del Comité del África Sudoccidental son análogas a las de la Comisión de Mandatos Permanentes establecida por el Consejo de la Sociedad de Naciones, de conformidad con el artículo 22 del Pacto: “el Tribunal ya lo había afirmado” en su Dictamen de 1955 (I.C.J. Reports 1955, p. 72). En segundo lugar, el Tribunal ha declarado que la Comisión de Mandatos Permanentes no concedió en ningún momento audiencias orales a los peticionarios.

Sin embargo, la Comisión Permanente de Mandatos se había ocupado de la cuestión de tales audiencias y en 1926 expresó la opinión de que en ciertos casos “podría parecer indispensable permitir que los peticionarios fueran oídos por ella”.

Sometió la cuestión al Consejo de la Sociedad de Naciones, que consideró que no había ocasión de introducir esta innovación (Resolución del 7 de marzo de 1927).

El Informe, en cuyas conclusiones el Consejo de la Sociedad de Naciones adoptó esta solución negativa, afirmaba, entre otras cosas, que era importante que la Comisión dispusiera [p69] “de todos los medios adecuados para obtener… información”. De este modo, situaba la cuestión en el terreno de lo que el Dictamen de 1950 denominaba “el grado de supervisión”. El Informe añadía que “no sería deseable, sin embargo, tratar de alcanzar este objetivo por medios que pudieran alterar el carácter mismo de la Comisión”.

Y matizaba la conclusión negativa a la que llegaba, o trataba de calmar los temores que dicha conclusión pudiera suscitar en el ánimo de algunos, añadiendo: “Si en un caso particular las circunstancias demostraran que es imposible obtener toda la información necesaria… el Consejo podría… decidir sobre el procedimiento excepcional que pudiera parecer apropiado y necesario en las circunstancias particulares”.

Esta reserva no se repitió en la Resolución adoptada por el Consejo de la Sociedad de Naciones.

El Consejo ordenó al Secretario General que transmitiera copias del Informe, de la Resolución y de las respuestas de las Potencias obligatorias a la Comisión de Mandatos Permanentes.

En opinión del Relator, el examen de un “caso particular” como el que él preveía correspondía al Consejo de la Sociedad de Naciones, y no era una cuestión respecto de la cual debieran adoptarse disposiciones de antemano mediante “normas generales”. Por consiguiente, sería contrario a la propuesta enunciada por el Relator proceder en virtud de un poder delegado que autorizara a la Comisión del África Sudoccidental a apreciar las exigencias de un caso concreto y a determinar el procedimiento excepcional justificado por las circunstancias particulares, o que la Asamblea General procediera sobre la base de “normas generales” que autorizaran, en mayor o menor medida, la audiencia de los peticionarios.

Por último, hay que señalar que, aunque el Informe se elaboró con referencia a la cuestión de la audiencia de los peticionarios, “el procedimiento excepcional que pueda parecer apropiado y necesario en las circunstancias particulares” que prevé no tiene por qué implicar necesariamente audiencias, sino que puede consistir en otra cosa.

Si fuera necesario determinar cuáles son, en opinión del ponente, las competencias del Consejo, este punto requeriría un examen más detallado. Pero teniendo en cuenta la cuestión que se ha planteado al Tribunal y lo que es, en nuestra opinión, el significado del Dictamen emitido por el Tribunal en 1950, es suficiente para nosotros observar que el Informe no tuvo consecuencias prácticas, en lo que se refiere a la audiencia de los peticionarios, y que la Comisión de Mandatos Permanentes continuó absteniéndose de escuchar a los peticionarios. [p70]

***

Puesto que el Dictamen de 1950 hacía referencia a la práctica anterior y puesto que la Comisión de Mandatos Permanentes no recurrió a la audiencia de los peticionarios, nos vemos obligados a adoptar el punto de vista de que tales audiencias por parte de la Comisión del África Sudoccidental no serían coherentes con el Dictamen emitido por el Tribunal en 1950.

Para llegar a esta conclusión, no hemos tenido en cuenta el hecho, señalado por la Asamblea General en la Resolución 749 A (VIII), de que la Unión Sudafricana no se somete al ejercicio de la supervisión. La consideración de este hecho no nos pareció que entrara en el ámbito del examen de la cuestión planteada al Tribunal en la solicitud de dictamen que se le presentó.

Sin embargo, no pasamos por alto el hecho de que la cuestión de la audiencia de los peticionarios por el Comité del África Sudoccidental podría plantearse sobre una base distinta a la de la compatibilidad de dichas audiencias con el Dictamen de 1950. La Asamblea General podría verse obligada a preguntarse si la negativa de la Unión Sudafricana a someterse a la supervisión de las Naciones Unidas, de la que había tomado nota, no la autorizaba a permitir la audiencia de los peticionarios, aunque con ello se apartara del dictamen de 1950 que había adoptado como norma que regía su actuación. Algunas consideraciones de carácter jurídico podrían entrar en el examen de esta cuestión: la importancia de la supervisión internacional en el marco del sistema de mandatos y la obligación de la Potencia mandataria de someterse al ejercicio de la supervisión, recordadas ambas en la Opinión de 1950.

También podría recordarse que, si bien propuso que la audiencia de los peticionarios no fuera sancionada por ninguna disposición de carácter más o menos general, el Relator indicó al Consejo de la Sociedad de Naciones en 1927 que en cualquier caso particular quedaría abierto al Consejo “decidir sobre el procedimiento excepcional que pudiera parecer apropiado y necesario en las circunstancias particulares”. Cualquiera que sea la importancia de tales consideraciones, no bastarían por sí solas para dar una respuesta a tal cuestión: al examinar esa cuestión, la Asamblea General no podría evitar tener en cuenta consideraciones de carácter político y práctico que son de su propia competencia y no de la Corte.

La cuestión aquí planteada, que se refiere a la posibilidad de que la Asamblea General autorice la audiencia de los peticionarios aunque, al hacerlo, se aparte de la Opinión de la Corte, es, en razón de su objeto y de las consideraciones que implicaría su examen, diferente de la cuestión de la compatibilidad con dicha Opinión. La opinión disidente sólo pretende responder a esta última cuestión. La respuesta que demos no puede prejuzgar la respuesta de la Asamblea General a la cuestión totalmente diferente a la que se acaba de hacer referencia. [p71]

***

Por estas razones, no nos es posible suscribir la Opinión que ahora emite el Tribunal.

(Firmado) A. Badawi.
Basdevant.
Hsu Mo.
Armand-Ugon.
Lucio M. Moreno Quintana.

Declaración del Vicepresidente Badawi

[Traducción]

Aunque suscribo la opinión anterior, considero oportuno añadir la siguiente consideración. De hecho, la práctica anterior bajo el Sistema de Mandatos con respecto a la audiencia de los peticionarios era la descrita en el dictamen anterior. Sin embargo, la decisión del Consejo de la Sociedad de Naciones de comunicar a la Comisión de Mandatos Permanentes -junto con la Resolución de 1927 según la cual “no hay ocasión de modificar el procedimiento seguido hasta ahora por la Comisión en relación con esta cuestión”- el Informe sobre cuya base se adoptó dicha Resolución y las respuestas de las Potencias obligatorias, confirió a estos documentos el carácter de nota explicativa de la Resolución del Consejo.

En consecuencia, el Informe debe considerarse, en mi opinión, parte integrante de la Resolución.

Desde este punto de vista, el Informe puso a disposición del Consejo, y ahora pone a disposición de la Asamblea General, la posibilidad, en los casos particulares allí mencionados, de emprender la audiencia de los peticionarios como un “procedimiento excepcional que pueda parecer apropiado y necesario en las circunstancias particulares”. Cualquier decisión que autorice tal procedimiento sería esencialmente una decisión sobre los hechos particulares del caso y debería ser tomada por la propia Asamblea General siempre que considere que sería deseable autorizar tal audiencia: en otras palabras, debería excluirse cualquier delegación general a otro órgano de los poderes de la Asamblea General a este respecto.

(Rubricado) A. B.

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