sábado, abril 13, 2024

PROCEDIMIENTO DE VOTACIÓN SOBRE CUESTIONES RELATIVAS A INFORMES Y PETICIONES CONCERNIENTES AL TERRITORIO DEL ÁFRICA SUDOCCIDENTAL – Opinión consultiva de 7 de junio de 1955 – Corte Internacional de Justicia

Procedimiento de votación de las cuestiones relativas a los informes y peticiones referentes al territorio de África Sudoccidental

Opinión Consultiva

7 de junio de 1955

 

Presidente: Hackworth;
Vicepresidente: Badawi;
Jueces: G Çerrero, Basdevant, Winiarski, Zoricic, Klaestad, Read, Hsu Mo, Armand-Ugon, Kojevnikov, Sir Muhammad Zafrulla Khan, Lauterpacht, Moreno Quintana, Cordova

[p67]

En el asunto del Procedimiento de Votación sobre Cuestiones Relativas a Informes y Peticiones concernientes al Territorio de Africa Sudoccidental.

El Tribunal,

compuesto como arriba,

emite la siguiente Opinión Consultiva :
Mediante carta de 2 de diciembre de 1954, presentada en la Secretaría el 6 de diciembre, el Secretario General de las Naciones Unidas transmitió a la Corte una copia certificada conforme de la Resolución 904 (IX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas de 23 de noviembre de 1954, en los siguientes términos :

” La Asamblea General, Habiendo aceptado, por resolución 449 A (V) de 13 de diciembre de 1950, la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 11 de julio de 1950 con respecto al Africa Sudoccidental,

Teniendo en cuenta, en particular, la opinión de la Corte sobre la cuestión general, a saber, “que el África Sudoccidental es un Territorio en virtud del Mandato internacional asumido por la Unión Sudafricana el 17 de diciembre de 1920”, y la opinión de la Corte sobre la cuestión a), a saber, “que la Unión Sudafricana sigue teniendo las obligaciones internacionales enunciadas en el artículo 22 del Pacto de la Sociedad de las Naciones y en el Mandato para el África Sudoccidental, así como la obligación de transmitir las peticiones de los habitantes de dicho Territorio,
las funciones de supervisión que ejercerán las Naciones Unidas, a las que se presentarán los informes anuales y las peticiones, y la referencia al Tribunal Permanente de Justicia Internacional que se sustituirá por una referencia al Tribunal Internacional de Justicia, de conformidad con. Artículo 7 del Mandato y Artículo 37 del Estatuto de la Corte”,

Habiendo expresado, en la resolución 749 A (VIII) de 28 de noviembre de 1953, su opinión ‘de que sin la supervisión de las Naciones Unidas los habitantes del Territorio se ven privados de la supervisión internacional prevista por el Pacto de la Sociedad de las Naciones’ y su convicción ‘de que no cumpliría su obligación para con los habitantes del África Sudoccidental si no asumiera las responsabilidades de supervisión con respecto al Territorio del África Sudoccidental que antes ejercía la Sociedad de las Naciones’,

Vista la opinión de la Corte Internacional de Justicia según la cual “el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe …. exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos, y debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones” y que “estas observaciones son particularmente .aplicables a los informes anuales y a las peticiones”, [p69]

Habiendo adoptado, por la resolución 844 (IX) de II de octubre de 1954, un artículo F especial sobre el procedimiento de votación que debe seguir la Asamblea General para tomar decisiones sobre las cuestiones relativas a los informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental,
Habiendo adoptado esta regla con el deseo de “aplicar, en la medida de lo posible, y en espera de la conclusión de un acuerdo. entre las Naciones Unidas y la Unión Sudafricana, el procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de las Naciones”,

Considerando que es deseable una cierta elucidación de la Opinión Consultiva, Solicita a la Corte Internacional de Justicia que emita una Opinión Consultiva sobre las siguientes cuestiones:

(a) ¿Es la siguiente norma sobre el procedimiento de votación que debe seguir la Asamblea General una interpretación correcta de la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 11 de julio de 1950?

Las decisiones de la Asamblea General sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental se considerarán cuestiones importantes en el sentido del párrafo 2 del Artículo 18 de la Carta de las Naciones Unidas”.

(b) Si esta interpretación de la Opinión Consultiva del Tribunal no es correcta, ¿qué procedimiento de votación debería seguir la Asamblea General para tomar decisiones sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental ?” De conformidad con el artículo 66, párrafo 1, del Estatuto, el 9 de diciembre de 1954 se notificó a todos los Estados con derecho a comparecer ante la Corte la carta del Secretario General de las Naciones Unidas y la Resolución anexa a la misma. El Tribunal no estaba reunido y el Presidente consideró que los Estados Miembros de las Naciones Unidas podían proporcionar información sobre las cuestiones sometidas al Tribunal. En consecuencia, el Secretario, de conformidad con el párrafo 2 del Artículo 66 del Estatuto, notificó a estos Estados, el 6 de diciembre de 1954, que la Corte estaría dispuesta a recibir declaraciones escritas de ellos dentro de un plazo fijado por Providencia de la misma fecha, el 15 de marzo de 1955.

Los Gobiernos de los Estados Unidos de América, de la República de Polonia y de la India aprovecharon esta oportunidad para presentar declaraciones escritas. Los Gobiernos de Israel y de la República de China, aunque no presentaron declaraciones escritas, se remitieron a las opiniones expresadas por sus representantes en la Asamblea General cuando se debatió allí la cuestión que había dado lugar a la solicitud de Opinión Consultiva. Por último, el Gobierno de Yugoslavia indicó que, en su opinión, [p70] la cuestión ya había sido tratada exhaustivamente por una Opinión Consultiva del Tribunal sobre la cuestión del Territorio del Sudoeste de África.

De conformidad con el artículo 65, párrafo 2, del Estatuto, el Secretario General de las Naciones Unidas transmitió a la Corte los documentos susceptibles de arrojar luz sobre la cuestión. También presentó una Nota Introductoria comentando estos documentos.

El 25 de marzo de 1955 se notificó a los Estados Miembros de las Naciones Unidas que el procedimiento oral comenzaría el 10 de mayo de 1955; al mismo tiempo se les pidió que comunicaran al Secretario, a más tardar el 15 de abril de 1955, si tenían la intención de presentar declaraciones orales. Al no haber solicitado ningún Estado ser oído, el Tribunal no celebró audiencia pública.
***
Por Resolución 904 (IX) del 23 de noviembre de 1954, la Asamblea General

“Pide a la Corte Internacional de Justicia que emita una opinión consultiva sobre las siguientes cuestiones (a) ¿Es la siguiente norma sobre el procedimiento de votación que debe seguir la Asamblea General una interpretación correcta de la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 11 de julio de 1950:

“Las decisiones de la Asamblea General sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental se considerarán cuestiones importantes en el sentido del párrafo 2 del Artículo 18 de la Carta de las Naciones Unidas” ? (b) Si esta interpretación de la Opinión Consultiva del Tribunal no es correcta, ¿qué procedimiento de votación debería seguir la Asamblea General para tomar decisiones sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental?”.

La regla citada en esta Solicitud de Opinión Consultiva es la Regla F, que figura en la Resolución 844 (IX) adoptada por la Asamblea General el 11 de octubre de 1954. Este artículo establece el sistema de votación que debe seguir la Asamblea General.

La Asamblea General se pregunta, en primer lugar, si este artículo es una interpretación correcta de la Opinión Consultiva emitida por el Tribunal el 11 de julio de 1950. Esta es la primera cuestión que debe examinarse. La segunda cuestión se plantea sólo en el caso de que el Tribunal exprese la opinión de que la Regla F no es una interpretación correcta de la Opinión Consultiva de 1950.

Mediante la Resolución 449 (V) A de 13 de diciembre de 1950, el Dictamen de 1950 fue adoptado por la Asamblea General como base para la supervisión de la administración del Territorio bajo mandato de [p71] África Sudoccidental. Siguieron prolongadas e infructuosas negociaciones entre los representantes del Gobierno de la Unión Sudafricana y un Comité ad hoc de la Asamblea General.

En el Octavo Período de Sesiones, la Asamblea General, mediante la Resolución 749 (VIII) del z8 de noviembre de 1953, estableció un Comité sobre África Sudoccidental.

Se le pidió que

“(a) Examinar, dentro del ámbito del Cuestionario, adoptado por la Comisión de Mandatos Permanentes de la Sociedad de Naciones en 1926, la información y documentación de que pueda disponerse con respecto al Territorio del África Sudoccidental ;

(b) examinará, en la medida de lo posible, de conformidad con el procedimiento del antiguo Sistema de Mandatos, los informes y peticiones que puedan presentarse a la Comisión o al Secretario General;
(c) transmitirá a la Asamblea General un informe relativo a las condiciones en el Territorio teniendo en cuenta, en la medida de lo posible, el alcance de los informes de la Comisión de Mandatos Permanentes de la Sociedad de Naciones;

(d) preparará, para su examen por la Asamblea General, un procedimiento de examen de los informes y peticiones que deberá ajustarse, en la medida de lo posible, al procedimiento seguido a este respecto por la Asamblea, el Consejo y la Comisión de Mandatos Permanentes de la Sociedad de Naciones”.
Actuando en virtud de esta autoridad, la Comisión del África Sudoccidental preparó dos conjuntos de normas. Un reglamento se refiere a su propio procedimiento y al examen de los informes, peticiones y otras informaciones relativas al Territorio del África Sudoccidental. El procedimiento se diseñó de forma análoga al seguido por la Comisión de Mandatos Permanentes de la Sociedad de Naciones. Se preveía la obtención de las opiniones de la Potencia Mandataria y la presentación de informes y observaciones del Comité a la Asamblea General. El otro reglamento preparado por el Comité prescribía el procedimiento que debía seguir la Asamblea General al examinar los informes y observaciones del Comité sobre el África Sudoccidental. El reglamento se refería a cuestiones como los informes, las peticiones y las sesiones privadas, así como a la forma en que la Asamblea General debía adoptar sus decisiones en relación con los informes y las peticiones, cuestión esta última que se aborda en el artículo F.

Parece que el Artículo F forma parte de un régimen establecido por las Resoluciones de la Asamblea General de z8 de noviembre de 1953 y 11 de octubre de 1954, en las que la intención expresa de la Asamblea General era ajustarse al Dictamen de 1950.

Así pues, el alcance de la cuestión a) está limitado por la formulación utilizada y por la referencia a la aceptación por la Asamblea General del dictamen emitido anteriormente por el Tribunal. Por lo tanto, es esencial [p72] que el Tribunal se mantenga dentro de los límites de la cuestión que le plantea la Asamblea General.

***

En la cuestión sometida al Tribunal hay una ligera diferencia entre la redacción de los textos inglés y francés. La versión francesa parece expresar con mayor precisión la intención de la Asamblea General al someter la cuestión al dictamen del Tribunal. Se pregunta si el artículo F corresponde a una interpretación correcta del dictamen anterior. Se refiere en general al dictamen anterior, pero los debates en la Cuarta Comisión y en la Asamblea General indican que esta última se ocupó principalmente de la cuestión de si el artículo relativo al sistema de votación corresponde a una interpretación correcta del siguiente pasaje :

“El grado de control que debe ejercer la Asamblea General no debe, pues, exceder del que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos, y debe ajustarse, en la medida de lo posible, al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones.”

En esta fase se examinará la primera parte de este pasaje, a saber, la afirmación de que “El grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por lo tanto, exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos….”. La tarea del Tribunal consiste en establecer el verdadero significado de esta afirmación. Se trata de saber si esta afirmación puede interpretarse correctamente en el sentido de que incluye el sistema de votación que debe seguir la Asamblea General.

La función de supervisión ejercida por la Asamblea General adopta generalmente la forma de una acción basada en los informes y observaciones del Comité sobre África Sudoccidental; cuyas funciones son análogas a las ejercidas por la Comisión de Mandatos Permanentes. Las palabras “el grado de supervisión” se refieren al alcance de la supervisión sustantiva así ejercida, y no a la forma en que se expresa la voluntad colectiva de la Asamblea General.

Por consiguiente, estas palabras, si se les da su significado ordinario y natural, no deben interpretarse como relativas a cuestiones de procedimiento. Se refieren a la medida y a los medios de supervisión. Comprenden los medios empleados por la autoridad supervisora para obtener información adecuada sobre la administración del Territorio y los métodos adoptados para evaluar dicha información, mantener relaciones de trabajo con el Mandatario y ejercer de otro modo las funciones de supervisión normales y habituales. La afirmación de que el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos significa que la Asamblea General no debe [p73] adoptar métodos de supervisión o imponer condiciones al Mandatario que sean incompatibles con los términos del Mandato o con un grado adecuado de supervisión medido según la norma y los métodos aplicados por el Consejo de la Sociedad de Naciones.

Por consiguiente, la acción de la Asamblea General al adoptar el artículo F, que prescribe la regla de la mayoría de dos tercios, no puede considerarse pertinente para el “grado de supervisión”. De ello se desprende que no puede considerarse que este artículo establezca un grado de control superior al previsto en el dictamen anterior del Tribunal de Justicia.
Esta interpretación de los términos utilizados se ve confirmada por el examen de las circunstancias que condujeron a su utilización.
En el dictamen anterior, el Tribunal respondía a la pregunta: “¿Sigue teniendo la Unión Sudafricana obligaciones internacionales en virtud del Mandato para el África Sudoccidental y, en caso afirmativo, cuáles son esas obligaciones?) Se trataba de dos tipos de obligaciones internacionales asumidas por la Unión Sudafricana en virtud del Mandato.
El primer tipo de obligación estaba directamente relacionado con la administración del Territorio y correspondía al sagrado fideicomiso de civilización al que se refiere el artículo 22 del Pacto. El Tribunal consideró que estas obligaciones no se extinguieron con la disolución de la Sociedad de Naciones.

El segundo tipo de obligaciones se refería a la supervisión de la administración del Territorio bajo mandato de la Sociedad. El Tribunal, teniendo en cuenta la Resolución de la Asamblea de la Sociedad de Naciones de 18 de abril de 1946 y las disposiciones de los artículos IO y 80 de la Carta, reconoció que la Asamblea General estaba legalmente habilitada para ejercer las funciones de supervisión que anteriormente había ejercido el Consejo de la Sociedad. Para definir las obligaciones internacionales de la Unión, era necesario indicar los límites dentro de los cuales estaba sujeta al ejercicio de la supervisión por la Asamblea General. La Asamblea General es competente, en virtud de la Carta, para concebir métodos de control y para regular, dentro de los límites prescritos, su ámbito de aplicación. Se trataba de materias en las que las obligaciones podían ser objeto de una determinación precisa y objetiva, y era necesario indicarlo de manera clara e inequívoca. Así se hizo cuando se dijo en el anterior Dictamen que : “El grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por tanto, exceder del que se aplicaba en el marco del Sistema de Mandatos”[p74].

Por otra parte, al marcar esos límites, el Tribunal no necesitó ocuparse del sistema de votación. Al reconocer que la competencia de la Asamblea General para ejercer sus funciones de supervisión se basaba en la Carta, el Tribunal reconoció también implícitamente que las decisiones relativas al ejercicio de dichas funciones debían adoptarse de conformidad con las disposiciones pertinentes de la Carta, es decir, las disposiciones del artículo 18. Si el Tribunal hubiera pretendido que se entendiera que los límites al grado de supervisión incluían el mantenimiento del sistema de votación seguido por el Consejo de la Sociedad de Naciones, se habría estado contradiciendo a sí mismo e iría en contra de las disposiciones de la Carta. De ello se deduce que la afirmación de que “El grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por tanto, exceder del que se aplicaba en el sistema de mandatos” no puede interpretarse en el sentido de que se extiende al sistema de votación de la Asamblea General.

En consecuencia, el Tribunal considera que la afirmación del Dictamen de 11 de julio de 1950 de que “El grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por tanto, exceder del que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos”, debe interpretarse en el sentido de que se refiere a cuestiones sustantivas y no incluye ni se refiere al sistema de votación seguido por el Consejo de la Sociedad de Naciones.

***
En el curso de los procedimientos en la Asamblea General y los Comités de las Naciones Unidas, los representantes de la Unión Sudafricana alegaron que el artículo F no correspondía a una interpretación correcta del dictamen anterior. Se argumentó que la regla de la unanimidad regía los procedimientos en el Consejo de la Sociedad de las Naciones, en el que la Potencia mandataria tenía derecho a participar y votar; y que el artículo F, al sustituir la regla de la mayoría de dos tercios, conduciría a un grado de supervisión superior al que se aplicaba en el sistema de mandatos.

Estas alegaciones fueron cuestionadas por los representantes de otros Gobiernos y también en las declaraciones escritas presentadas al Tribunal en el presente procedimiento.

En vista de la conclusión del Tribunal de que la afirmación del Dictamen de 1950 de que “El grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por lo tanto, exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos” no incluye ni se refiere al sistema de votación, es innecesario tratar las cuestiones planteadas por estas alegaciones o examinar el alcance y el ámbito de aplicación de la regla de la unanimidad en virtud del Pacto de la Sociedad de Naciones. [p75] El Tribunal examinará ahora si la Regla F está de acuerdo con la afirmación del Dictamen de 1950 de que la supervisión que debe ejercer la Asamblea General “debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”.

Mientras que, como se ha indicado anteriormente, la declaración relativa al grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General sobre el Mandato del África Sudoccidental se refiere a cuestiones sustantivas, la declaración que exige la conformidad “en la medida de lo posible” con el procedimiento seguido en materia de supervisión por el Consejo de la Sociedad de Naciones se refiere a la forma en que debe ejercerse la supervisión, cuestión que es de carácter procedimental. Así pues, en el pasaje en cuestión se abordan tanto el fondo como el procedimiento y ambos se refieren al ejercicio de la supervisión. La palabra “procedimiento” debe entenderse como referida a los pasos procedimentales mediante los cuales debe efectuarse la supervisión.

El sistema de votación de la Asamblea General no estaba contemplado cuando el Tribunal, en su Dictamen de 1950, declaró que “la supervisión debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”. La constitución de un órgano suele prescribir el método de votación por el que el órgano llega a sus decisiones. El sistema de votación está relacionado con la composición y las funciones del órgano. Constituye una de las características de la constitución del órgano. La adopción de decisiones por mayoría de dos tercios o por mayoría simple es uno de los rasgos distintivos de la Asamblea General, mientras que la regla de la unanimidad era uno de los rasgos distintivos del Consejo de la Sociedad de Naciones. Estos dos sistemas son característicos de órganos diferentes, y un sistema no puede sustituirse por el otro sin una modificación constitucional. Transplantar a la Asamblea General la regla de la unanimidad del Consejo de la Sociedad no sería simplemente la introducción de un procedimiento, sino que equivaldría a ignorar una de las características de la Asamblea General. Por consiguiente, la cuestión de la conformidad del sistema de votación de la Asamblea General con el del Consejo de la Sociedad de Naciones presenta dificultades insuperables de naturaleza jurídica. Por estas razones, debe considerarse que el sistema de votación de la Asamblea General no está incluido en el procedimiento que, según el anterior dictamen del Tribunal de Justicia, debe seguir la Asamblea General en el ejercicio de sus funciones de control.

***
Sin embargo, hay otro aspecto de esta cuestión. La regla F forma parte de un grupo de seis reglas especiales adoptadas por la Asamblea General en su Resolución 844 (IX) de 11 de octubre de 1954. Tenían por objeto aplicar “en la medida de lo posible, y en espera de la conclusión de un acuerdo entre las Naciones Unidas y la Unión Sudafricana, el procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”. Parece evidente que, tanto al adoptar el artículo F como al remitir la cuestión a) al Tribunal, la Asamblea General partió del supuesto de que la palabra “procedimiento”, tal como se utiliza en la segunda parte del pasaje en cuestión, incluye el sistema de votación. También es necesario examinar la cuestión partiendo de esa suposición. Desde este punto de vista, tampoco existe incompatibilidad entre el artículo F y el dictamen anterior.
Cabe recordar que el Tribunal, en su Dictamen anterior, declaró que “La competencia de la Asamblea General de las Naciones Unidas para ejercer dicha supervisión y para recibir y examinar informes se deriva de las disposiciones del artículo IO de la Carta, que autoriza a la Asamblea General a discutir cualesquiera asuntos o cuestiones dentro del ámbito de la Carta y a hacer recomendaciones sobre dichos asuntos o cuestiones a los Miembros de las Naciones Unidas”. Así pues, la autoridad de la Asamblea General para ejercer supervisión sobre la administración del África Sudoccidental como Territorio bajo mandato se basa en las disposiciones de la Carta. Si bien, en el ejercicio de dicha supervisión, la Asamblea General no debe apartarse del Mandato, su autoridad para adoptar decisiones con el fin de llevar a cabo dicha supervisión se deriva de su propia Constitución.

Siendo este el caso, se deduce que la Asamblea General, al adoptar un método para tomar decisiones con respecto a los informes anuales y a las peticiones relativas a África Sudoccidental, debe basarse exclusivamente en la Carta. El artículo 18 de la Carta autoriza a la Asamblea General a decidir si las decisiones de esta naturaleza implican “cuestiones importantes” u “otras cuestiones”. La Asamblea General ha llegado a la conclusión de que sus decisiones sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental se considerarán decisiones sobre cuestiones importantes a las que debe aplicarse la regla de la mayoría de dos tercios. Es de la Carta que la Asamblea General deriva su competencia para ejercer sus funciones de control ; y es en el marco de la Carta que la Asamblea General debe encontrar las reglas que rigen la toma de sus decisiones en relación con dichas funciones. Sería jurídicamente imposible que la Asamblea General, por una parte, se basara en la Carta para recibir y examinar informes y peticiones relativos al África Sudoccidental y, por otra, adoptara decisiones relativas a dichos informes y peticiones con arreglo a un sistema de votación totalmente ajeno al prescrito por la Carta.

Cuando el Tribunal de Justicia declaró en su dictamen anterior que, en el ejercicio de sus funciones de control, la Asamblea General debía ajustarse [p77]”en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”, estaba indicando que, por la naturaleza de las cosas, la Asamblea General, que funcionaba con arreglo a un instrumento distinto del que regía el Consejo de la Sociedad de Naciones, no podría seguir exactamente los mismos procedimientos que seguía el Consejo. Por consiguiente, la expresión “en la medida de lo posible” está pensada para permitir los ajustes y modificaciones que sean necesarios por consideraciones jurídicas o prácticas.

En lo que respecta a la toma de decisiones sobre los informes y peticiones relativos al Territorio del África Sudoccidental, la Asamblea General sólo tenía una posibilidad. Tenía ante sí un texto, el artículo 18 de la Carta, que prescribe los métodos para tomar decisiones. El Dictamen de 1950 dejó a la Asamblea General el artículo 18 de la Carta como única base jurídica para el sistema de votación aplicable a las decisiones relacionadas con sus funciones de supervisión. Sobre esta base se adoptó el artículo F. Al adoptar dicho Al adoptar dicho artículo, la Asamblea General actuó dentro de los límites de la posibilidad jurídica.

No existe, pues, incompatibilidad alguna entre el artículo F y el dictamen de 1950, en el que el Tribunal de Justicia declaraba que el control que debía ejercer la Asamblea General debía ajustarse, en la medida de lo posible, al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones.

***
Por lo tanto, el Tribunal considera que la Regla F, recitada en la Cuestión (a) de la Resolución go4 (IX) de la Asamblea General del 23 de noviembre de 1954, está de acuerdo con el pasaje contenido en la Opinión anterior del Tribunal, a saber, que “El grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe …. exceder el que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos, y debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”.

En consecuencia, el Tribunal concluye que el artículo F corresponde a una interpretación correcta de su Opinión Consultiva de 1950.

Habiéndose respondido afirmativamente a la cuestión (a), no es necesario examinar la cuestión (b). [p78]

Por estas razones,

El Tribunal opina unánimemente

con respecto a la Cuestión (a) :

“¿Es la siguiente norma sobre el procedimiento de votación que debe seguir la Asamblea General una interpretación correcta de la Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia de 11 de julio de 1950 :

‘Las decisiones de la Asamblea General sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental se considerarán cuestiones importantes en el sentido del párrafo 2 del Artículo 18 de la Carta de las Naciones Unidas’ ?”

que dicha norma es una interpretación correcta de la Opinión Consultiva de 11 de julio de 1950.

Hecho en francés e inglés, dando fe el texto inglés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el siete de junio de mil novecientos cincuenta y cinco, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos de la Corte y el otro se transmitirá al Secretario General de las Naciones Unidas.

(Firmado) Green H. Hack worth,
Presidente.

(Firmado) J. López Oliván,
Secretario.

El Juez Kojevnikov declara que suscribe la Opinión que el Tribunal ha emitido sobre la Cuestión (a) planteada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 23 de noviembre de 1954. Sin embargo, desea indicar que el hecho de que haya votado a favor de la parte final de la Opinión Consultiva no significa que esté de acuerdo con todo lo que se ha dicho, o con el razonamiento expuesto en todos los aspectos, ni que reconozca la corrección de toda la Opinión Consultiva del 11 de julio de 1950.
No comparte la opinión, expresada en la Opinión Consultiva del Tribunal de 1950, de que las disposiciones del Capítulo XII de la Carta no imponen a la Unión Sudafricana la obligación legal de [p79] someter el Territorio al régimen de administración fiduciaria. Por el contrario, considera que la Carta de las Naciones Unidas impone a la Unión Sudafricana la obligación de someter el Territorio de África Sudoccidental al régimen de administración fiduciaria.

Los Jueces Basdevant, Klaestad y Lauterpacht, haciendo uso del derecho que les confieren los artículos 57 y 68 del Estatuto, adjuntan a las conclusiones del Tribunal las exposiciones de sus votos particulares.

(Rubricado) G. H. H.

(Iniciales) J. L. O.

[p80]voto particular del juez basdevant [Traducción]

Aunque acepto plenamente la parte dispositiva del Dictamen, he llegado, muy a mi pesar, a la misma opinión por un camino distinto del seguido por el Tribunal. No pretendo en modo alguno hacer una crítica de este último que, considero, estaría fuera de lugar en una opinión separada redactada por un Juez, pero creo que debo indicar brevemente los medios que me permiten suscribir la Opinión emitida por el Tribunal. Para responder a la cuestión planteada al Tribunal, considero necesario examinar, en primer lugar, la parte dispositiva del dictamen emitido en 1950.

Allí encuentro una afirmación de la competencia de las Naciones Unidas en materia de supervisión, pero ninguna indicación del órgano competente ni de la forma en que deben adoptarse sus decisiones. Me parece que esto implica remitirse sobre estos puntos a las disposiciones de la Carta, y en particular a los artículos 10 y 18, y, en consecuencia, a la conclusión de que la Regla F, que se ha sometido a la consideración del Tribunal, concuerda con una interpretación correcta del Dictamen de 1950.

A partir de este punto, paso a examinar las razones en las que se basó el Dictamen de 1950. Entre ellos encuentro una afirmación de la competencia de la Asamblea General basada en el artículo 10 de la Carta. Dado que se trata de una competencia conferida por la Carta, es natural que la Asamblea la ejerza de conformidad con las disposiciones de la Carta, en este caso, del artículo 18. Esto es lo que prescribe el artículo 18 de la Carta. Esto es lo que prescribe el artículo F. Se confirma así la conclusión provisional anticipada anteriormente.

¿Existe, en los fundamentos en los que se basa el dictamen, algún indicio lo suficientemente sólido como para desvirtuar esta conclusión? Es en este punto, y sólo en este punto, donde se hace necesario considerar la frase, citada por la Resolución de la Asamblea, de los motivos dados en apoyo del Dictamen de 1950, una frase que sin duda ha dado lugar a la vacilación mostrada por la Asamblea General, pero que, para llegar a una interpretación correcta del Dictamen de 1950, debe ser considerada teniendo en cuenta el lugar que ocupa en dicho Dictamen. En esta frase hay dos proposiciones. La primera se refiere, como se desprende claramente de sus términos, a la determinación del marco en el que debe ejercerse la supervisión, a la fijación de los límites más allá de los cuales no debe extenderse la supervisión.

Así lo confirma el lugar del dictamen en el que se encuentra esta proposición: aparece después de una referencia a los informes anuales y a las peticiones. Con este fin, define el fondo de la obligación de someterse al ejercicio de la super-[p81]visión, lo que está en consonancia con la solicitud de Dictamen dirigida al Tribunal, mientras que éste no fue interrogado, en 1950, sobre la forma en que debían tomarse las decisiones de la Asamblea General. El artículo F, que ahora se somete a la consideración del Tribunal, hace referencia a los informes y peticiones : se sitúa a este respecto dentro de los límites señalados por el Dictamen.

Una cosa es la delimitación de esos límites y otra la fijación de una norma para la toma de decisiones en materia de informes y peticiones. La primera proposición que ahora se examina no es en modo alguno incoherente con la conclusión sobre la compatibilidad de la norma hasta ahora contemplada.
La segunda proposición prescribe o recomienda que el grado de control que debe ejercer la Asamblea General se ajuste, en la medida de lo posible, al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones. Ello incluye, sin duda, la previsión de un órgano correspondiente a la Comisión de Mandatos Permanentes, su modo de funcionamiento y su relación con la Asamblea General. Pero, ¿se aplica a la forma en que la Asamblea General debe tomar sus decisiones: mayoría cualificada en lugar de la unanimidad prescrita por el Pacto para las decisiones del Consejo de la Sociedad de Naciones?

La Resolución 904 (IX) de la Asamblea General podría sugerir que sí, ya que habla del procedimiento de votación en relación con el artículo F que, por referencia al artículo 18 de la Carta, adopta la regla de la mayoría de dos tercios para tomar una decisión.

Pero esta Resolución no puede aportar ninguna ayuda para la interpretación de una frase del Dictamen de 1950, cuya interpretación esta misma Resolución pretende que aclare el Tribunal.

La palabra “procedimiento” se utiliza a menudo para incluir no sólo la forma en que se emiten los votos, sino también la determinación de su peso en la toma de una decisión. La palabra “procedimiento” se utiliza entonces en un sentido general y vago. ¿Era tal el sentido que el Tribunal de Justicia quiso dar a esta palabra cuando se refirió, en relación con la supervisión que debe ejercer la Asamblea General, al procedimiento seguido por el Consejo de la Sociedad de Naciones?

Si el Tribunal de Justicia hubiera tenido esa intención, habría hecho caso omiso de la terminología más precisa adoptada por la Carta en relación con la Asamblea General y repetida en relación con el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social y el Consejo de Administración Fiduciaria. Las normas que rigen el modo en que la Asamblea General debe tomar sus decisiones (artículo 18) se recogen bajo el epígrafe “Votaciones”, y no bajo el epígrafe “Procedimiento”; bajo este último epígrafe, los artículos 20 a 22 contienen disposiciones de menor importancia. El alcance limitado de la palabra “procedimiento” se demuestra una vez más por el hecho de que, en virtud del artículo 27 de la Carta, una mayoría de siete miembros es suficiente para tomar decisiones sobre cuestiones de procedimiento, mientras que el requisito es mayor para la toma de decisiones sobre todas las demás cuestiones.

Es [p82] difícil suponer que el Dictamen hiciera caso omiso de esta terminología y utilizara la palabra “procedimiento” en su sentido general y vago.

Tanto más difícil cuanto que la clasificación así hecha por la Carta corresponde a una realidad profunda. La regla de la mayoría establecida por el artículo 18 de la Carta y la regla de la unanimidad prescrita por el Pacto de la Sociedad de Naciones son algo más que reglas de procedimiento; determinan una característica esencial de los órganos en cuestión y de las instituciones internacionales de las que dependen.

El carácter de estas normas me parece incuestionable y, en mi opinión, constituye un elemento decisivo para llegar a la respuesta que debe darse a la cuestión planteada.

Además, cuando el Dictamen, al exponer los motivos en que se basaba, formuló la proposición que ahora se examina, lo hizo en relación con la obligación que incumbía a la Unión Sudafricana de someterse a la supervisión ejercida por la Asamblea General. La Unión Sudafricana, se pretendía decir, sólo está obligada a someterse a esta supervisión en la medida en que dicha supervisión se efectúe de conformidad con un procedimiento que se ajuste, en la medida de lo posible, al seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones. Pero cuando, al término de los debates en la Asamblea, este órgano procede a votar, la Unión Sudafricana no participa en la votación en su calidad de Potencia obligada, en cumplimiento de su obligación de someterse a la supervisión de la Asamblea General; lo hace como Miembro de las Naciones Unidas y, en consecuencia, tiene los derechos y deberes que se derivan de la Carta y no los que se derivan del Mandato. El Dictamen de 1950 se refería a las obligaciones de la Unión Sudafricana en virtud del Mandato; no era necesario en ese Dictamen tratar de la participación de la Unión en las decisiones de la Asamblea General, y el Dictamen no puede interpretarse sobre la base de que así se hizo.

Cabe añadir que cuando el Dictamen de 1950 afirmaba que, en el ejercicio de su control, la Asamblea General debía ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido por el Consejo de la Sociedad de Naciones, pretendía indicar que la Asamblea dispondría, a este respecto, de cierta discrecionalidad para determinar en qué medida le era posible ajustarse. Esto puede entenderse fácilmente en lo que respecta a las decisiones sobre el órgano al que solicitaría asistencia y sobre la forma que debería adoptar dicha asistencia: estas cuestiones deben dejarse a la discreción de la Asamblea General. La situación es totalmente distinta en lo que respecta a la forma en que la Asamblea debe tomar sus decisiones; no se trata de un asunto en el que disponga de discrecionalidad alguna. La Asamblea General no puede, en función de su apreciación de lo que considere posible a este respecto, modificar lo dispuesto en el artículo 18 de la Carta para adaptar más o menos dicho artículo a los métodos empleados en la Sociedad de Naciones para la toma de decisiones del Consejo. No puede suponerse, y por tanto no puede [p83] aceptarse en el Dictamen de 1950, que la Asamblea General estuviera investida de tal facultad en el caso que ahora nos ocupa.

Estas consideraciones me llevan a pensar que el Dictamen de 1950 no pretendía derogar la aplicación del artículo 18 de la Carta en lo que respecta a las decisiones que debe tomar la Asamblea General en relación con los informes y peticiones relativos al Territorio del África Sudoccidental.

La norma sometida por la Asamblea General a la consideración del Tribunal se refiere a este artículo ; por lo tanto, me parece que corresponde a una interpretación correcta del Dictamen de 1950.

Al exponer las consideraciones anteriores, no pretendo haber presentado una argumentación completa. Para hacerlo, debería estar dispuesto a adoptar partes del razonamiento expuesto en el Dictamen. Sólo he pretendido indicar las líneas generales de mi argumentación. (Firmado) Basdevant.

[p84] VOTO PARTICULAR DEL JUEZ KLAESTAD He llegado a la misma conclusión final que el Tribunal; pero como mi enfoque de la cuestión es totalmente diferente, considero mi deber exponer lo más brevemente posible las razones en las que baso mi opinión.

1.
En la Resolución por la que se aprobó la presente Solicitud de Opinión Consultiva, la Asamblea General de las Naciones Unidas se refirió a una declaración hecha por la Corte al exponer las razones en que se basaba su Opinión Consultiva del 11 de julio de 1950, declaración que, a los efectos de responder a la Cuestión que ahora se plantea a la Corte, exige un breve comentario. Después de haber expresado la opinión de que el África Sudoccidental todavía debía ser considerada como un territorio bajo el Mandato del 17 de diciembre de 1920, y que la Unión Sudafricana tenía la obligación de someterse a la supervisión y control de la Asamblea General, el Tribunal declaró :

“El grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe, por tanto, exceder del que se aplicaba bajo el Sistema de Mandatos, y debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones”. Estas observaciones son particularmente aplicables a los informes anuales y a las peticiones”.

Esta declaración fue hecha por el Tribunal en relación con su examen de las obligaciones internacionales que la Unión Sudafricana había asumido en virtud del Mandato y que la Unión, en opinión del Tribunal, seguía teniendo. La Asamblea General, en su solicitud de dictamen, había preguntado : “¿Sigue teniendo la Unión Sudafricana obligaciones internacionales en virtud del Mandato para el África Sudoccidental y, en caso afirmativo, cuáles son esas obligaciones?”.

La afirmación anterior se encuentra en la parte del Dictamen en la que el Tribunal examinó esta Cuestión relativa a las obligaciones derivadas del Mandato, y cuando el Tribunal dijo que el “grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General” no debe exceder del que se aplicaba en virtud del Sistema de Mandatos, estaba tratando y refiriéndose a las obligaciones internacionales que la Unión Sudafricana seguía teniendo, incluida la obligación de someterse a supervisión internacional. Como se desprende del contexto, el Tribunal expresaba así la opinión de que la Unión Sudafricana no debía, como consecuencia de la supervisión ejercida por la Asamblea General, estar sujeta a obligaciones jurídicas distintas o más onerosas que las que tenía la Unión bajo la supervisión ejercida anteriormente por la Sociedad de Naciones. [p85]

Teniendo debidamente en cuenta los debates en las Naciones Unidas que precedieron a la presente Solicitud de Opinión Consultiva, incluida la opinión expresada por la Unión Sudafricana, considero que la tarea del Tribunal consiste ahora en determinar si las decisiones de la Asamblea General sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio de África Sudoccidental, como consecuencia del procedimiento de votación indicado en la Solicitud, someterían a la Unión Sudafricana a obligaciones jurídicas distintas o más onerosas que las que la Unión tenía anteriormente bajo la supervisión de la Sociedad de las Naciones. De la solución de esta cuestión depende, en mi opinión, la respuesta que se dé a la presente Petición.

La determinación de esta cuestión general requiere un examen previo de dos cuestiones particulares relativas a

(a) el procedimiento de votación en el órgano competente de la Sociedad de Naciones y en la Asamblea General de las Naciones Unidas ;

(b) el efecto jurídico de las decisiones adoptadas por el órgano competente de la Sociedad y por la Asamblea General, al aplicar sus respectivos procedimientos de votación.

II. De conformidad con el artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones, la supervisión de los territorios bajo mandato debía ser ejercida por el Consejo. La Comisión de Mandatos Permanentes debía asesorar al Consejo en todas las cuestiones relativas a la observancia de los mandatos. La Asamblea tenía, en virtud del artículo 3, una competencia general para tratar cualquier asunto dentro del ámbito de acción de la Sociedad.

La competencia para tomar decisiones sobre los informes y peticiones relativos a los territorios bajo mandato correspondía al Consejo.

De conformidad con el Artículo 5 del Pacto, estas decisiones requerían el acuerdo de todos los Miembros del Consejo representados en la reunión, excepto en cuestiones de procedimiento que se decidían por mayoría. El Artículo 4 prescribía que un Miembro de la Liga, no representado en el Consejo, debía ser invitado a enviar un representante para que participara como miembro en cualquier reunión del Consejo durante la consideración de asuntos que afectaran especialmente a los intereses de dicho Miembro. Cada Miembro disponía de un voto, incluido el Miembro invitado a enviar un representante. En virtud de estas des, la Unión Sudafricana tenía derecho a estar representada con poder de voto, cuando el Consejo consideraba asuntos relacionados con el Territorio bajo Mandato del África Sudoccidental, y podía, en su calidad de Miembro de la Liga, impedir la adopción de una decisión votando en contra.

Se ha argumentado que la regla que requiere el acuerdo de todos los Miembros representados en la reunión estaba sujeta a una importante excepción como consecuencia de la opinión expresada por la Corte Permanente de Justicia Internacional en su Opinión Consultiva del 12 de noviembre de 1925, relativa a la frontera entre Irak y Turquía. Se dice que, como consecuencia de esa Opinión, el voto de una Potencia Man-[p86]datoria no debe tenerse en cuenta para determinar si hubo unanimidad, cuando se consideró una cuestión relativa al Mandato de esa Potencia.

El principio enunciado en esa Opinión Consultiva, a saber, que “nadie puede ser juez en su propio pleito”, se consideró aplicable en vista de la competencia especial conferida al Consejo de la Liga por el Tratado de Lausana de 1923, una competencia de carácter judicial para dictar una decisión definitiva y vinculante en una controversia particular entre dos Estados con respecto a la determinación final de una frontera. Por lo que he podido averiguar, este principio nunca fue ampliado por el Consejo para incluir las decisiones adoptadas por el Consejo en el curso de su supervisión de la administración de los territorios bajo mandato. No conozco ni un solo caso en el que una resolución relativa a informes o peticiones haya sido adoptada por el Consejo contra el voto de la Potencia mandataria. El artículo 5 del Pacto, que establece la regla de la unanimidad, no prevé -aparte de las cuestiones de procedimiento- más excepciones que las “expresamente previstas en el presente Pacto o en los términos del presente Tratado”. Como no se hizo expresamente tal excepción para los asuntos relativos a los mandatos, y como la práctica del Consejo no revela ninguna excepción de este tipo que demuestre que se haya tomado alguna vez una decisión sobre informes o peticiones contra el voto negativo de una Potencia mandataria, es difícil no concluir que las decisiones relativas a informes y peticiones se regían por la norma general del artículo 5. No corresponde al Tribunal considerar si el Consejo habría estado justificado para modificar la regla de la unanimidad absoluta en materia de Mandatos a la vista de la Opinión Consultiva de 1925 o de consideraciones de razonabilidad o principios generales del derecho.

Cuando el Tribunal emitió su Opinión Consultiva de 1950, no ignoraba el hecho de que la Carta de las Naciones Unidas había rechazado el principio de unanimidad, y cuando el Tribunal expresó la opinión de que las funciones de supervisión con respecto al Territorio del África Sudoccidental, ejercidas anteriormente por el Consejo de la Liga, debían ser ejercidas en lo sucesivo por la Asamblea General de las Naciones Unidas en virtud del artículo 10 de la Carta, se refería implícitamente a ese órgano con la organización y las funciones que le confieren las disposiciones de la Carta, incluidas las disposiciones del artículo 18.

De conformidad con el artículo 18, las decisiones de la Asamblea General sobre “cuestiones importantes” se tomarán por mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes. Las decisiones sobre las demás cuestiones se tomarán por mayoría simple de los miembros presentes y votantes. En virtud de la competencia que le confiere el Artículo 18, § 3, la Asamblea General, mediante la Resolución 844 (IX) de 11 de octubre de 1954, adoptó una norma especial sobre el procedimiento de votación, en el sentido [p87] de que las decisiones de la Asamblea General sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental se consideren cuestiones importantes en el sentido del Artículo 18, § 2, de la Carta.

Es esta diferencia entre el procedimiento de votación en el Consejo de la Sociedad de Naciones y en la Asamblea General de las Naciones Unidas lo que ha dado lugar a la cuestión que ahora se plantea al Tribunal, a saber, si la Unión Sudafricana, por la aplicación de esta regla en cuanto a una mayoría de dos tercios de la Asamblea General, estaría sujeta a otras obligaciones jurídicas o más onerosas que las que tenía anteriormente en virtud de la regla de la unanimidad del Consejo de la Sociedad. Para responder a esta cuestión, es necesario examinar los efectos jurídicos de las decisiones tomadas por el Consejo de la Sociedad y por la Asamblea General con respecto a los informes y peticiones relativos al Territorio del África Sudoccidental.

III. Como ya se ha dicho, el Consejo de la Sociedad de Naciones se regía por la regla de la unanimidad en las votaciones relativas a los mandatos. Cuando la Unión Sudafricana, por votación concurrente en el Consejo, manifestaba su aceptación de una Resolución relativa a informes o peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental, el Gobierno de la Unión quedaba, en virtud de dicha aceptación, jurídicamente obligado a cumplir la Resolución.

Esta opinión encuentra apoyo en la Opinión Consultiva del Tribunal Permanente de Justicia Internacional de 15 de octubre de 1931, relativa al tráfico ferroviario entre Lituania y Polonia: El Tribunal expresó la opinión de que los Gobiernos de Lituania y Polonia, al participar en la adopción de una Resolución del Consejo de la Liga, quedaron obligados por su aceptación de la Resolución. En cuanto a la importancia jurídica de las decisiones adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre cuestiones de informes y peticiones, parecen pertinentes las siguientes consideraciones:

En su Opinión Consultiva de 1950, el Tribunal declaró que la competencia de la Asamblea General para ejercer funciones de supervisión con respecto a un territorio bajo mandato y para recibir y examinar informes se deriva de las disposiciones del artículo IO de la Carta, que autoriza a la Asamblea General a discutir cualquier cuestión dentro del ámbito de la Carta y a hacer recomendaciones sobre estas cuestiones a los Miembros de las Naciones Unidas. Tales recomendaciones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental se considerarán, como ya se ha dicho, de conformidad con la Resolución 844 (IX) de la Asamblea General, de 11 de octubre de 1954, como cuestiones importantes en el sentido del artículo 18, § 2, de la Carta y, por consiguiente, se harán por mayoría de dos tercios de los Miembros presentes y votantes.

El artículo 18 no distingue entre “decisiones” y “recomendaciones”. Se refiere a las “decisiones” incluyendo las “recomendaciones”.

Estas decisiones de la Asamblea General sobre [p88] “cuestiones importantes” son de diferentes categorías. Algunas son decisiones con efecto definitivo y vinculante, como, por ejemplo, la elección de los miembros de los distintos órganos de las Naciones Unidas o las decisiones por las que se aprueba el presupuesto de la Organización en virtud del artículo 17. Otras son recomendaciones de carácter ordinario. Otras decisiones son recomendaciones en el sentido corriente del término, que no tienen carácter vinculante.

Las recomendaciones adoptadas en virtud del artículo 10 sobre los informes y peticiones relativos al Territorio del África Sudoccidental pertenecen, en mi opinión, a la última categoría mencionada.

No son jurídicamente vinculantes para la Unión Sudafricana en su calidad de Potencia Mandataria. Sólo si el Gobierno de la Unión, mediante un voto concurrente, ha dado su consentimiento a la recomendación, puede dicho Gobierno quedar jurídicamente obligado a cumplirla. En este sentido, la situación jurídica es la misma que bajo la supervisión de la Liga. Sólo un voto concurrente puede crear una obligación legal vinculante para la Unión Sudafricana. Es cierto que contra un voto negativo del Gobierno de la Unión no se podía adoptar ninguna decisión en la Liga, mientras que en las Naciones Unidas se puede adoptar una decisión por mayoría de dos tercios de la Asamblea General sin el voto concurrente de dicho Gobierno. Pero tal decisión (recomendación) adoptada por la Asamblea General sin el voto concurrente del Gobierno de la Unión no crea una obligación jurídica vinculante para dicho Gobierno.

Sus efectos son, en mi opinión, netos de naturaleza jurídica en el sentido habitual, sino más bien de carácter moral o político. Esto no significa, sin embargo, que tal recomendación carezca de significado e importancia reales, y que el Gobierno de la Unión pueda simplemente hacer caso omiso de ella.

Como Miembro de las Naciones Unidas, la Unión Sudafricana está obligada a considerar de buena fe una recomendación adoptada por la Asamblea General en virtud del artículo 10 de la Carta y a informar a la Asamblea General sobre la actitud que ha decidido adoptar con respecto al asunto al que se refiere la recomendación. Pero un deber de esta naturaleza, por muy real y serio que sea, difícilmente puede considerarse que implique una verdadera obligación jurídica, y en ningún caso implica una obligación jurídica vinculante de cumplir la recomendación.

IV.

Por lo que se refiere a la fuerza vinculante de una decisión, no existe, pues, ninguna diferencia entre las normas relativas al procedimiento de votación en el Consejo de la Liga y en la Asamblea General de las Naciones Unidas. Para estar jurídicamente obligado a cumplir una decisión, el Gobierno de la Unión debe, tanto en la Liga como en las Naciones Unidas, haber dado su consentimiento a la decisión mediante una votación concurrente. Por lo tanto, en virtud de las normas de procedimiento de votación de la Asamblea General, el Gobierno de la Unión no puede quedar sometido, contra su voluntad, a obligaciones jurídicas distintas o más onerosas que las que tenía bajo la supervisión de la Liga.

[p89]

Esta opinión, según la cual es necesario el voto concurrente de la Unión para la extensión de sus obligaciones en virtud del Mandato, se ve confirmada por otra consideración, deducida de la Opinión Consultiva de 1950. En respuesta a la última cuestión planteada en la solicitud de dicho dictamen, el Tribunal expresó la opinión :

“que la Unión Sudafricana actuando por sí sola no tiene competencia para modificar el estatuto internacional del Territorio de África Sudoccidental, y que la competencia para determinar y modificar el estatuto internacional del Territorio corresponde a la Unión Sudafricana actuando con el consentimiento de las Naciones Unidas”.

En las razones dadas en apoyo de esta respuesta, el Tribunal declaró :

“El estatuto internacional del Territorio resulta de las normas internacionales que regulan los derechos, poderes y obligaciones relativos a la administración del Territorio y a la supervisión de dicha administración, tal como se recogen en el artículo 22 del Pacto y en el Mandato”.

Así pues, el estatuto internacional del Territorio está determinado, entre otras cosas, por las disposiciones del Mandato que establecen, en los artículos 3 a 6, las obligaciones particulares de la Unión Sudafricana en su calidad de Potencia mandataria, como las obligaciones relativas a la trata de esclavos, los trabajos forzados, el tráfico de armas y municiones, los licores y bebidas embriagantes, la instrucción y los establecimientos militares, así como las obligaciones relativas a la libertad de conciencia y al libre ejercicio del culto, incluidas las obligaciones especiales con respecto a los misioneros, y la obligación de presentar un informe anual que contenga información completa sobre el Territorio.

La ampliación de cualquiera de estas obligaciones relativas a la administración del Territorio y a la supervisión de dicha administración afectaría al estatuto internacional del Territorio y, en consecuencia, de conformidad con la Opinión Consultiva anterior, requeriría un acuerdo entre la Unión Sudafricana y la Asamblea General. Dicha ampliación no sería jurídicamente vinculante para la Unión a menos que ésta diera su consentimiento. Por estas razones, opino que la aplicación del de sobre el procedimiento de votación indicado en la Solicitud no entra en conflicto con la Opinión Consultiva anterior y puede considerarse que corresponde a una interpretación correcta de dicha Opinión.

(Firmado) Helge Klaestad.

[p90] VOTO PARTICULAR DEL JUEZ LAUTERPACHT

En el presente caso, la Asamblea General ha solicitado al Tribunal una Opinión Consultiva sobre la cuestión de si la Regla F especial que, el 9 de octubre de 1954, adoptó la Asamblea con respecto al procedimiento de votación que debe seguir para tomar decisiones sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al Territorio del África Sudoccidental es una interpretación correcta de la Opinión del Tribunal emitida en 1950 sobre el Estatuto Internacional del África Sudoccidental. El artículo F establece que tales decisiones se considerarán cuestiones importantes en el sentido del apartado 2 del artículo 18 de la Carta, es decir, que se requerirá una mayoría de dos tercios para su adopción. En el Preámbulo de su solicitud, la Asamblea General llamó especialmente la atención sobre determinados pasajes del Dictamen de 1950. Estos pasajes se mencionan a continuación.

He considerado que me correspondía adjuntar el presente Voto Particular, ya que, si bien comparto la opinión unánime del Tribunal de Justicia en la medida en que responde afirmativamente a la cuestión que se le plantea, lo hago sobre la base y según un método sustancialmente diferentes -y distintos- de aquellos en los que se basa dicha opinión.

Por lo que respecta al método, considero necesario dedicar algunas observaciones preliminares a la cuestión de las cuestiones jurídicas que deberían encontrar respuesta en las conclusiones del Tribunal de Justicia. Esta cuestión plantea la cuestión más general del carácter de la función del Tribunal de Justicia y de la naturaleza de sus pronunciamientos jurisdiccionales.

La presente opinión puede resolverse, además de por el método que puede calificarse de mera construcción, por referencia exclusiva a cualquiera de las tres cuestiones jurídicas siguientes:

(1) En la medida en que la cuestión principal surge de la alegación de Sudáfrica de que se requería unanimidad absoluta para las decisiones del Consejo de la Sociedad de Naciones que actuaba como órgano supervisor del Sistema de Mandatos, el Dictamen podría basarse en el rechazo de dicha alegación por carecer de fundamento jurídico. En tal caso, podría decirse -aunque, como se verá, no con toda exactitud- que las cuestiones 2) y 3) no se plantean.

(2) Es posible basar la opinión del Tribunal de Justicia en el punto de vista adoptado por el Tribunal de Justicia de que, cualquiera que sea la respuesta a las otras dos cuestiones, la Asamblea General está absolutamente impedida de actuar mediante un método de votación distinto del establecido en el artículo 18 de la Carta, y que por esa razón debe considerarse que, al adoptar el artículo F, se ha atenido “en la medida de lo posible” a la opinión del Tribunal de Justicia emitida en 1950. Si se adopta este punto de vista, podría decirse que las cuestiones (1) y (3) no necesitan respuesta[p91].

(3) Es posible basar la Opinión del Tribunal en la opinión de que, dado que, a diferencia de las decisiones del Consejo de la Liga, las decisiones de la Asamblea General no son jurídicamente vinculantes, la Regla F no implica claramente ningún exceso de supervisión en comparación con la del Consejo de la Liga y que, por lo tanto, no es necesario responder ni a la Cuestión (1) ni a la Cuestión (2).

Por último, y éste es sustancialmente el método seguido por el Tribunal de Justicia, es posible responder a la cuestión planteada al Tribunal de Justicia sin hacer referencia primaria a ninguna de estas cuestiones, sino simplemente sobre la base de una interpretación de los pasajes pertinentes de las conclusiones del Tribunal de Justicia de 1950.
En mi opinión, es esencial, habida cuenta tanto de las circunstancias del caso como de los objetivos de la función jurisdiccional del Tribunal en general, que su Opinión contenga una respuesta a las cuestiones jurídicas pertinentes al caso, especialmente cuando son invocadas por los Miembros de la Asamblea General, incluida Sudáfrica. Así, con respecto a la Cuestión (1) -a saber, la derivada del argumento de Sudáfrica de que se requería la unanimidad absoluta de los Miembros del Consejo de la Liga para sus Resoluciones relativas a los mandatos- aunque el Tribunal ha llegado a la conclusión de que el pasaje pertinente de su Dictamen de 1950 no se aplica al procedimiento de votación, considero que ese argumento de Sudáfrica debe ser contestado con todo el detalle necesario. No debería desestimarse alegando que es irrelevante por la razón de que está excluido por lo que se describe como el significado ordinario y natural de las palabras del Dictamen de 1950. Este fue el principal argumento esgrimido por Sudáfrica en el transcurso de los debates ante la Asamblea General y sus Comisiones. Fue la cuestión de la justificación de dicho argumento lo que preocupó a los Miembros de la Asamblea General, lo que perturbó sus conciencias y lo que fue en gran parte responsable de la solicitud del presente Dictamen. Las circunstancias del caso son tales que debería prestarse plena consideración al principal argumento jurídico del Estado que, con carácter obligatorio, se ha opuesto al juicio reiteradamente expresado de las Naciones Unidas y cuya conducta ha sido objeto de amplia desaprobación. Por esta razón, aunque no acepto este argumento particular del Gobierno de Sudáfrica, debo considerarlo en detalle.

Las mismas consideraciones se aplican a lo que podría denominarse la cuestión constitucional expresada en la Cuestión (2). La opinión del Tribunal se basa en el punto de vista de que la Asamblea General está absolutamente impedida de actuar mediante un procedimiento de votación distinto del establecido en la Carta y que, por esa razón, el artículo F se ajusta a la opinión del Tribunal, emitida en 1950, que establecía que el procedimiento de la Asamblea General debía aproximarse al del Consejo de la Liga “en la medida de lo posible”. Es posible [p92] zanjar toda la cuestión haciendo referencia a la simple proposición de que las disposiciones de la Carta en materia de votación son obligatorias y perentorias y que cualquier modificación del procedimiento de votación de la Asamblea General, diseñada para adaptarse a las circunstancias del caso, constituiría una violación de la Carta o, más enfáticamente, que constituiría una imposibilidad jurídica. Pero esta proposición es controvertida. Cierta práctica anterior, a la que se hará referencia más adelante, sugiere la permisibilidad de un procedimiento de votación diferente si un instrumento ajeno así lo establece, aunque el Tribunal parece haber aceptado la opinión de que no existe tal instrumento en el presente caso, dado que los poderes de la Asamblea General se derivan, se dice, de la Carta y no de un instrumento ajeno. Esto también es controvertido. Por encima de todo, parece que el problema constitucional, tal y como se ha planteado, subyace en gran parte del debate ante la Asamblea General y que la mayoría de sus miembros, al igual que la opinión del Tribunal, estaban dispuestos a considerar la objeción constitucional como decisiva y suficiente. Así las cosas, me parece deseable que la solución de este aspecto de la cuestión no se dé por supuesta o evidente. Por esta razón, teniendo en cuenta las consideraciones de principio contradictorias y las divergencias en la práctica, creo que es mi deber examinar a fondo ese aspecto de la cuestión.

Las mismas consideraciones se aplican, una vez más, a la cuestión (3), cuestión en virtud de la cual puede resolverse el asunto ante el Tribunal de Justicia basándose en que las decisiones de la Asamblea General carecen de efectos jurídicos o tienen efectos más limitados que las del Consejo de la Liga. Se trata de un motivo por el cual -y principalmente por el cual- puede pensarse, como hago en las presentes conclusiones, que puede darse una respuesta afirmativa a la cuestión planteada por la Asamblea General. Por esta razón, no estoy en libertad de desestimar esa cuestión a causa de las dificultades o complicaciones inherentes a la misma. La ausencia, en general, de plena fuerza jurídica vinculante en las Resoluciones de la Asamblea General es una proposición tan fundamental y tan rudimentaria que un intento de aplicarla y circunscribirla no tiene por qué considerarse peligroso o inútil. No puedo hacer caso omiso de este aspecto de la cuestión con el supuesto argumento de que el Tribunal no puede responder a esta -ni a ninguna otra cuestión jurídica- incidental al Dictamen, dado que la Asamblea General no ha solicitado específicamente una respuesta a estas cuestiones. La Asamblea General sólo ha planteado una cuestión de fondo; esa cuestión, y sólo esa cuestión, se responde en la parte dispositiva del Dictamen unánime del Tribunal. Evidentemente, para responder a esa pregunta, el Tribunal está obligado en el curso de su razonamiento a considerar y responder a una variedad de cuestiones jurídicas. Ello forma parte de la esencia misma de su función jurisdiccional, que le permite dictar sentencias y emitir dictámenes [p93].

Por estas razones, no puedo conceder una importancia destacada -y ciertamente no exclusiva- a lo que podría describirse como el punto de vista de la “mera construcción”, como el implícito en el argumento de que la cuestión de la votación no tiene nada que ver con ninguno de los dos pasajes cruciales del Dictamen del Tribunal de 1950, a saber, los relativos al “grado de supervisión” y al “procedimiento” del Consejo de la Liga. Es posible sostener la opinión de que existe una referencia implícita al procedimiento de votación en ambas expresiones; se puede sostener que tal referencia sólo está implícita en una o sólo en la otra de estas expresiones; y cabe la opinión, que encuentra cierto apoyo en el Dictamen del Tribunal, de que ninguna de estas expresiones contiene referencia alguna a la votación. Esta diversidad de interpretaciones ilustra la falta de fiabilidad de la confianza en el supuesto significado ordinario y natural de las palabras.

Por otra parte, habida cuenta de la integridad de la función de interpretación, tampoco es deseable que se acepte un método que, por vía de interpretación, pueda dar lugar a un tratamiento sumario o a que se ignore la cuestión principal sometida al Tribunal. Así, puede decirse que, como según el Dictamen del Tribunal emitido en 1950, la Asamblea General, actuando en virtud del artículo IO de su Carta, debe encargarse de la tarea de supervisión, no puede cumplir esa función más que de acuerdo con su propio procedimiento y que, al aplicar su procedimiento de votación, considerado inalterable, se aproxima “en la medida de lo posible” al procedimiento del Consejo de la Liga. Sin embargo, ésta -la cuestión “constitucional”- es una de las principales cuestiones que se plantean al Tribunal. No me parecería justificado responder a ella -sin un examen adecuado de la práctica disponible- haciendo referencia a una supuesta imposibilidad lógica. Creo que estas consideraciones redundan en el máximo interés de la autoridad de la justicia internacional. No excluyen la necesidad de basar la opinión del Tribunal en, entre otras cosas, una interpretación de los textos que tiene ante sí.
***

¿Se refieren las expresiones “grado de supervisión” y “procedimiento del Consejo de la Liga” al procedimiento de votación?
Uno de los principales pasajes del Dictamen de 1950 cuya interpretación se solicita ahora al Tribunal establece dos directrices: (i) que el grado de supervisión que debe ejercer la Asamblea General no debe exceder del que se aplicaba en el Sistema de Mandatos, [p94]y (ii) que debe ajustarse en la medida de lo posible al procedimiento seguido a este respecto por el Consejo de la Sociedad de Naciones. La expresión “grado de supervisión” tiene dos significados: significa principalmente los medios de supervisión. Así pues, es evidente que el lugar asignado a las misiones periódicas o a las peticiones en el sistema de administración fiduciaria excede del grado de supervisión adoptado en el sistema de mandatos y que ese medio de supervisión de las Naciones Unidas no puede, sin el consentimiento del Gobierno de la Unión del África Sudoccidental, aplicarse al territorio bajo mandato del África Sudoccidental.

Se trata de una cuestión de medios de supervisión en su sentido más amplio. El Tribunal, cuyo dictamen se solicita sobre la cuestión de la votación, no se ocupa de ellos. Sin embargo, el término “grado de supervisión” abarca también los métodos para garantizar el cumplimiento de los medios así adoptados y, en particular, el método para decidir si la autoridad administradora los ha cumplido y qué medidas debería adoptar con ese objeto. Si la Asamblea General estuviera facultada para adoptar decisiones vinculantes sobre peticiones e informes sujetas a requisitos de votación menos estrictos que los vigentes en el Consejo de la Sociedad de Naciones -dichas decisiones incluyen la solicitud de información adicional, la expresión de pesar o desaprobación por la acción u omisión de la autoridad administradora y la petición de que cese la acción desaprobada-, la innovación así efectuada parecería equivaler a un grado de supervisión superior al vigente anteriormente. Esto es así aunque en ocasiones tales decisiones puedan equivaler a una aprobación o apoyo de la acción del Estado administrador, en cuyo caso podría argumentarse que el voto menos exigente implica una relajación del grado de supervisión. Sin embargo, al Estado sometido a supervisión le preocupa ante todo la posible injerencia del órgano de supervisión en su libertad de acción. Así pues, el método de votación menos exigente aumenta el rigor y el grado de supervisión, del mismo modo que un cambio en el procedimiento de votación puede aumentar el alcance de las obligaciones.

Si acepto la obligación de pagar impuestos en cumplimiento de las decisiones unánimes de un comité, mi obligación aumenta si el comité, al cambiar su procedimiento, llama a imponer impuestos por mayoría de votos.

Esto parece ser una proposición de sentido común. Mi opinión, expresada a continuación, es que la Regla F no da lugar a un exceso de supervisión por la razón de que las decisiones del Consejo de la Liga no requerían unanimidad absoluta y que, en cualquier caso, las decisiones de la Asamblea General no tienen la misma autoridad legal que las decisiones del Consejo de la Liga. Pero no soy de la opinión de que el dictamen del Tribunal de Justicia deba basar la respuesta a la cuestión que se le ha planteado en el hecho de que el grado de supervisión no tiene relación con la cuestión de la votación. El procedimiento de votación determina el grado de supervisión.

En efecto, incluso si no se llega al extremo -injustificadamente largo- de admitir que una decisión válida del Consejo de la Sociedad de Naciones, actuando como órgano supervisor del sistema de mandatos, pueda ser impedida por un veto de los Estados mandatarios, el hecho es que, según el artículo F previsto, para las decisiones del Consejo, que por lo demás son unánimes y comprenden a todas las principales potencias que son miembros de la Sociedad, hay que sustituir una decisión de dos tercios de la Asamblea General que puede o no incluir el voto de cualquier Miembro permanente del Consejo de Seguridad, que puede representar menos de un cuarto de las contribuciones presupuestarias o menos de un cuarto o un quinto de la población total de los Miembros de las Naciones Unidas, y que actúa por métodos diferentes de los que caracterizaban al Consejo de la Liga que, a su vez, de conformidad con todo el clima político de la Liga, tendía a proceder, en última instancia, por acuerdo y no por recuento de votos.

Tampoco es del todo irrelevante que en el Consejo de la Sociedad de Naciones esa unanimidad o cuasi unanimidad tuviera la salvaguardia adicional de estar influida por los informes y el punto de vista de una comisión de expertos -pues la Comisión de Mandatos era una comisión de expertos- de alto nivel e independiente de los gobiernos. Las decisiones de la Asamblea General, a las que se llegará según el artículo F previsto, se formarán bajo el impacto del Comité sobre Sudáfrica, un órgano cuya devoción y desinterés no deben cuestionarse, pero que tiene una composición diferente.

Estos factores están directamente relacionados con la cuestión del “grado de supervisión”. Esto no es incompatible con el hecho de que la segunda parte del pasaje (“y deberá ajustarse, en la medida de lo necesario, al procedimiento seguido por el Consejo de la Sociedad de Naciones”) también se refiera, y de forma más directa, a las votaciones. El uso aceptado incluye la votación dentro de las cuestiones de procedimiento. Es probable que, mientras que la primera parte del pasaje se refiere al principio fundamental de no exceder el grado de supervisión existente hasta el momento, el último pasaje citado se refiera al problema más específico de la aproximación, en la medida de lo posible, de dicho procedimiento al existente en el Consejo de la Sociedad de Naciones.

Por estas razones, me resisto a admitir que el significado ordinario y natural de las palabras excluya el método de votación de la noción de grado de supervisión. No existe un significado ordinario y natural del término “grado de supervisión” en abstracto.

Su significado no es algo que aparezca en la superficie; es relativo a las situaciones y problemas de los que se ocupa el Tribunal de Justicia. Además, es relativo a las cuestiones jurídicas directamente relacionadas con la situación. Así pues, suponiendo que la principal alegación sudafricana [p96] sobre la cuestión de la unanimidad sea correcta, sería razonable suponer que las expresiones utilizadas por el Tribunal con respecto tanto al “grado de supervisión” como al “procedimiento” no se emplearon con la intención de ignorar la posición jurídica así establecida.

No puede resultar rentable considerar que toda la cuestión es inexistente por el hecho de que las palabras utilizadas tengan un significado fijo, cierto e inmutable. Por supuesto, es posible que la cuestión de la votación no estuviera en la mente del Tribunal cuando emitió el dictamen en 1950. Esto no significa que el procedimiento de votación no sea un elemento esencial de la situación.

Por el contrario, corresponde a este Tribunal, que se enfrenta a una aparente laguna en las conclusiones del Tribunal de 1950 con respecto a una situación que exige una aclaración, colmar la laguna por todos los medios de interpretación disponibles. Éstos no incluyen el conocimiento de ningún miembro concreto del presente Tribunal en cuanto al estado de sus mentes -o de las de sus colegas- en el momento en que se emitió la Opinión Consultiva en 1950.

A este respecto, es importante tener en cuenta la relación entre los dos pasajes aquí analizados.

En mi opinión, de las dos condiciones allí prescritas, la primera, relativa al grado de supervisión, es la directriz rectora de carácter sustantivo; la segunda, matizada por las palabras “en la medida de lo posible”, es, en términos, procedimental. La cuestión es si el Dictamen de 1950 puede interpretarse correctamente de forma que someta la norma sustantiva a consideraciones de conformidad y conveniencia procesales.

La cuestión es si puede permitirse que tales consideraciones afecten o menoscaben el principio rector establecido por el Tribunal en 1950 según el cual, a falta de acuerdo por parte de la Unión Sudafricana, el grado de supervisión por parte de las Naciones Unidas no debe exceder el ejercido por el Consejo de la Sociedad de Naciones.
Cabe considerar que la Unión Sudafricana está legalmente facultada para oponerse a cualquier intento de ampliación del alcance de su responsabilidad y del correspondiente grado de escrutinio, injerencia y supervisión por parte de las Naciones Unidas, incluso si dicha ampliación es de carácter procedimental, por ejemplo, mediante un sistema particular de votación, siempre que no se haya aportado una prueba concluyente de que dicha ampliación es inevitable debido a la necesidad imperiosa de basarse en el procedimiento vigente en la Asamblea General e inalterable en cualquier circunstancia.

El sistema de administración fiduciaria en el marco de las Naciones Unidas no ha sustituido al sistema de mandatos; este último sigue en vigor en lo que respecta a África Sudoccidental.

Como se ha declarado repetidamente en el Dictamen emitido en 1950, el ejercicio continuado del Mandato debe estar sujeto a una supervisión rodeada de las mismas obligaciones y salvaguardias, aunque no mayores, que las que existían bajo la Sociedad de Naciones. Ahora, las obligaciones de un país pueden verse influidas de manera decisiva por el procedimiento de votación de las decisiones que interpretan y aplican dichas obligaciones. Cuando el Dictamen de 1950 decía, y reiteraba, que las obligaciones del Mandato permanecían inalteradas, no sólo significaba que Sudáfrica seguía vinculada por esas obligaciones y que no debía sustraerse a ellas; significaba también que esas obligaciones no debían incrementarse.

La continuación de la obligación debe considerarse, con toda justicia, en ambos sentidos. Esta me parece la consideración dominante.

En relación con ello, la interpretación, por necesaria que sea, de los términos “grado de supervisión” y “en la medida de lo posible” parece asumir casi la complexión de un tecnicismo. En relación con ello, la confianza exclusiva en el supuesto significado ordinario y natural de la expresión “grado de supervisión” como sin relación con el procedimiento de votación me parecería muy cuestionable.

Tal como yo lo veo, las palabras “en la medida de lo posible” no significan que la prohibición incondicional de exceder el grado de supervisión en virtud de la Sociedad de las Naciones esté de hecho matizada por la obligación de seguir “en la medida de lo posible” -y sólo en la medida de lo posible- el procedimiento del Consejo de la Sociedad de las Naciones y que si tal aproximación a dicho procedimiento no es posible teniendo en cuenta el procedimiento de votación de la Asamblea General de las Naciones Unidas establecido en el artículo 18 de la Carta, entonces el grado de supervisión debe excederse inevitablemente. El Dictamen del Tribunal de Justicia emitido en 1950 no decía que el grado de supervisión, tal como existía en el sistema de mandatos, no debía superarse siempre que ello fuera posible con arreglo al procedimiento de votación de la Asamblea General existente en aquel momento. A primera vista, las palabras “en la medida de lo posible” pueden interpretarse en el sentido de que, en el marco del cumplimiento de la prohibición imperativa de exceder el grado de supervisión de la Sociedad de Naciones y si existe una variedad de procedimientos disponibles, debe seguirse aquel procedimiento que se corresponda más estrechamente con el del Consejo de la Sociedad de Naciones. Por las razones expuestas en otra parte de la presente opinión, no puedo aceptar la opinión de que las palabras “en la medida de lo posible” contenían una referencia implícita e imperativa a un procedimiento existente e inalterable de la Asamblea General y que tal interpretación tiene el efecto legítimo de anular la prohibición básica de ampliar el grado de supervisión de la Sociedad de Naciones mediante la afirmación de que, al adoptar la regla de la mayoría de dos tercios, la Asamblea General llegó “en la medida de lo posible”, es decir, hasta donde es legalmente permisible con arreglo a la Carta. Esta afirmación debe probarse mediante un examen riguroso y minucioso.

Dicho examen puede mostrar, como se sugiere en otra parte de este Voto Particular [p98], que era legalmente posible que la Asamblea General fuera algo más lejos de lo que lo hace el artículo F en el cumplimiento de la dirección t.0 aproximarse “en la medida de lo posible” al procedimiento del Consejo de la Liga.

Mis propias conclusiones con respecto tanto a la interpretación como a las tres cuestiones principales formuladas anteriormente son tales que no es necesario que este Tribunal adopte una interpretación del Dictamen emitido en 1950 que, en mi opinión, equivaldría a decir que en dicho Dictamen el Tribunal estableció, como resultado de un descuido o de otro modo, dos directivas contradictorias entre sí y que, mediante una referencia implícita a un procedimiento de votación inalterable de la Asamblea General, redujo a proporciones exiguas la esencia de su decisión de fondo sobre uno de los aspectos principales de su Opinión Consultiva sobre el Estatuto Internacional del África Sudoccidental.

***

Cuestión I: ¿Se aplicó la regla de la unanimidad absoluta en el Consejo de la Liga como órgano de control del sistema de mandatos?

Paso ahora a la primera de las tres cuestiones jurídicas principales a las que debe considerarse que el Tribunal se enfrenta en el presente asunto: ¿Interpreta correctamente la Regla F prevista el Dictamen del Tribunal en la medida en que sustituye por un sistema menos estricto la regla de la unanimidad absoluta que, según sostiene el Gobierno de Sudáfrica, existía en el Consejo de la Sociedad de Naciones con respecto a sus funciones de supervisión en el marco del sistema de mandatos? ¿Existía tal regla en el Consejo de la Sociedad de Naciones?

Con respecto a esta cuestión, no puedo aceptar el argumento del Gobierno de la Unión Sudafricana de que existe una incoherencia entre el artículo F propuesto y el procedimiento seguido por el Consejo de la Sociedad de Naciones por la supuesta razón de que este último se basaba en la norma de la unanimidad absoluta, incluido el voto del Estado del Mandato de que se trate. Este ha sido el principal punto de vista esgrimido por el Gobierno de Sudáfrica en este asunto. He dado razones por las que era deseable que el Tribunal la examinara en todos sus aspectos.

Es cierto que el procedimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones se regía por el principio de unanimidad, no sólo de los miembros del Consejo, sino también de los Estados que, aunque no fueran miembros ordinarios del mismo, fueran invitados a sentarse a su mesa en relación con un asunto sometido a su consideración, norma que se aplicaba también a los representantes del Estado Obligatorio invitados a participar en las deliberaciones del Consejo. Sin embargo, teniendo en cuenta tanto los principios como la práctica, tal y como yo los interpreto, la sentencia del Tribunal de Justicia dictada en su Duodécima Opinión Consultiva sobre la interpretación del Tratado de Lausana debe considerarse aplicable también a la cuestión que ahora nos ocupa. En ese asunto, el Tribunal sostuvo que el principio consagrado en el artículo 15 del Pacto y que excluía el voto de las partes en la controversia del requisito de la unanimidad como condición de validez de una recomendación formulada por el Consejo, era de aplicación general en la medida en que incorporaba la “conocida regla de que nadie puede ser juez en su propio pleito” (Serie B, Nº 12, pág. 32). Esta “regla bien conocida”, sancionada en lo sucesivo por un pronunciamiento de la Corte Permanente de Justicia Internacional, debe considerarse aplicable al caso en que un órgano internacional, aun cuando actúe de otro modo en virtud de la regla de la unanimidad, juzga a título de supervisión la corrección jurídica del comportamiento de un Estado que administra un mandato o un fideicomiso internacional. El órgano de control puede hacerlo directamente, pronunciando un veredicto sobre la conformidad de la actuación del Estado administrador con sus obligaciones internacionales, o indirectamente, instándole a adoptar -o a desistir de- una determinada línea de conducta.

A falta de prueba convincente en contrario, no hay justificación para hacer jurídicamente admisible una situación en la que un Estado, obligado en virtud de obligaciones internacionales solemnes a observar una norma de conducta definida y a someterse a la supervisión internacional de su observancia, tiene al mismo tiempo derecho a hacer que, mediante su voto adverso, esa supervisión sea nominal e ineficaz.

Sin duda, la práctica internacional conoce casos de Estados que se reservan el derecho de determinar el alcance de su propia obligación y, en cierto sentido, de seguir siendo jueces en su propio caso. Sin embargo, a menos que tal derecho se reserve en términos explícitos, los Estados que intentan así hacer uso de su capacidad contractual para fines ajenos a su finalidad primordial -que es la creación de obligaciones vinculantes- actúan por su cuenta y riesgo. Esta reserva expresa de un derecho excepcional, contrario a los principios jurídicos y a la buena fe, no puede deducirse de manera concluyente del mero hecho de que el acto de base prevea la regla de la unanimidad. En particular, no puede deducirse de la rígida redacción del artículo 5 del Pacto, que establece que, salvo disposición expresa en contrario, debe prevalecer el principio de unanimidad. En efecto, a falta de una disposición clara en sentido contrario, este principio se ve matizado por el principio establecido por la Corte Permanente de Justicia Internacional en la Opinión Consultiva sobre la interpretación del Tratado de Lausana. En dicho dictamen, el Tribunal [p100] consideró que esta norma era de aplicación general a las decisiones del Consejo cuando actúa en calidad judicial o arbitral. Su sentencia no se limitaba a los casos que le fueran sometidos en virtud de un tratado ajeno.

Debe admitirse que la aplicación del principio nemo judex in re sua a lo que es, en esencia, una controversia entre el preceptivo y el Consejo, por lo demás unánime, constituye una extensión de dicho principio según lo establecido por el Tribunal. Sin embargo, la extensión es más aparente que real. Por las razones expuestas, no parece existir ningún fundamento sólido para distinguir entre las decisiones adoptadas en el ejercicio de las funciones de control de un órgano internacional y las decisiones de naturaleza judicial o arbitral como la que se planteó al Consejo de la Liga en el asunto de la determinación de la frontera entre Turquía e Irak.

En todos los casos en que existe una diferencia de opinión, llevada al punto de un voto formal discordante, entre el órgano de control y la autoridad administradora en cuanto a la conformidad del comportamiento de esta última con sus obligaciones internacionales, tal diferencia tiene los elementos esenciales de una controversia en cuanto a la aplicación de un instrumento internacional vinculante. En tal controversia debe considerarse aplicable el principio de que nadie es juez en su propia causa. Dicho de otro modo, no hay ninguna razón válida para distinguir, en relación con la aplicabilidad del principio de que nadie es juez en su propia causa, entre los órganos judiciales y los órganos de control. Ambos administran, de manera diferente, un sistema de normas de conducta vinculantes.

***

Ahora pasaré del principio a la práctica.

La práctica, tal como yo la leo, de la Sociedad de las Naciones, no apoya de manera concluyente la opinión de que existiera una tendencia invariable, o incluso predominante -en los casos en que un Miembro del Consejo fuera él mismo parte en la controversia- a conceder una importancia literal a las disposiciones aparentemente rígidas o exhaustivas del artículo 5 del Pacto en materia de unanimidad. En ocasiones, el principio de unanimidad absoluta, incluidos los votos de las partes en litigio, se aplicó con cierta rigidez. Esto ocurrió en dos casos en relación con la aplicación del artículo II del Pacto, a saber, en la controversia entre Polonia y Lituania en 1928 (Diario Oficial de la Sociedad de las Naciones, 1928, pág. 896) y, en particular, en el curso de la controversia chino-japonesa en 1931 (Diario Oficial de la Sociedad de las Naciones, 1931, pág. 2358). En ambos casos, se declaró formalmente que una resolución del Consejo, aprobada por todos sus miembros, salvo una de las partes en la controversia, no era vinculante.

Puede observarse que con respecto a [p101] este último caso, el Profesor Brierly, un autor de autoridad destacado por su moderación, declaró que la interpretación del Artículo n adoptada entonces era “inesperada y dudosamente correcta” (The Covenant and the Charter, 1947, p. 15). Aparte de estos raros casos, la tendencia iba o bien en el sentido de una enmienda expresa de estas disposiciones del Pacto que, a primera vista, dejaba margen para la frustración de una decisión por lo demás unánime mediante el voto de una parte interesada, o bien en el sentido de considerar innecesaria tal enmienda y actuar sobre la base de la opinión de que el principio nemo judex in re sua ya era parte integrante del Pacto. Así, en 1921, la Asamblea recomendó que, en espera de la ratificación de una enmienda expresa de la Carta a tal efecto, se excluyeran los votos de las partes en litigio en la votación sobre la cuestión de si un Miembro de la Liga había entrado en guerra infringiendo el Pacto (Actas de la Segunda Asamblea, Sesión Plenaria, p. 806). En 1922, el Consejo parece haber procedido en dos casos según la opinión de que cuando actuaba en calidad de árbitro o semijudicial estaba obligado a excluir los votos de las partes con el fin de determinar la unanimidad requerida por el Pacto.

El primero de estos casos se refería a la pretensión de la India de ser incluida entre los ocho Estados de mayor importancia industrial en relación con la representación en el Consejo de Administración de la Organización Internacional del Trabajo. En ese caso, el Consejo hizo suyo el dictamen jurídico que le presentó la Secretaría, en el sentido de que “el Consejo actuaría en este asunto como árbitro, y que la India no podía ser juez y parte en el caso” (Diario Oficial, 1922, p. 1160).

El caso es de especial importancia en la presente conexión en la medida en que el Consejo actuó en una capacidad administrativa y no judicial. En la aguda disputa greco-búlgara de 1925, el Consejo, actuando en una reunión privada en ausencia de los representantes de las dos partes, preparó lo que se describió como una “petición dictatorial” para su aceptación por las partes, que se declararon dispuestas a aceptar la decisión del Consejo así sancionada posteriormente por unanimidad (Diario Oficial, 1925, p. 1700).

Ese mismo año, en el litigio sobre los optantes húngaros entre Hungría y Rumania, que se le sometió en virtud del párrafo 2 del artículo II del Pacto, el Consejo aceptó una recomendación por unanimidad, con exclusión de los representantes de las partes, después de que el Presidente del Consejo declarara que, al invitar al Consejo a pronunciarse sobre la recomendación contenida en el informe, “exceptuó deliberadamente a dos miembros del Consejo que son partes en el litigio” (1927, p. 1413).

Parece, pues, que la Opinión Consultiva duodécima del Tribunal, además de basarse en un principio general de [p102] derecho de aplicación convincente, no carecía de apoyo en la práctica de la Liga, tanto anterior como posterior al momento en que se emitió. A este respecto, puede ser útil llamar la atención sobre la publicación oficial de la Secretaría de la Sociedad de las Naciones, titulada “El Consejo de la Sociedad de las Naciones, 1920-1938”, en la que, en la página 69, según la opinión de la Secretaría, sobre la cuestión de la inclusión de los votos de las partes en la determinación de la unanimidad “hay cierta división de opiniones en cuanto a si los votos de las partes deben o no contarse”.
Se ha sostenido que cualquiera que haya sido la práctica del Consejo de la Sociedad de Naciones en materia de controversias internacionales, en otras esferas se adhirió estrictamente al principio de unanimidad absoluta.

De ello se extrae la conclusión de que el Estado mandatario gozaba de un poder de veto con respecto a la función supervisora del Consejo. No estoy convencido de la exactitud de lo que se supone que es la premisa fáctica ni de la conclusión que se extrae de ella. En un documento preparado por la Secretaría de las Naciones Unidas para el grupo de trabajo del Comité sobre Sudáfrica e incluido con el número 39 en el expediente de documentos puestos a disposición del Tribunal se da cuenta de algunas de las prácticas del Consejo en este ámbito.

Hay otros casos a los que se hará referencia en este momento. Mi interpretación de la práctica registrada es que, si bien no existe ningún caso en el que una resolución del Consejo haya sido declarada formalmente adoptada en contra del voto contrario del Estado obligatorio, no existe, según las pruebas, ningún caso auténtico y registrado en el que una resolución prevista del Consejo haya sido frustrada como resultado del voto adverso del Estado obligatorio. El estudio de estos casos, que se referían al territorio bajo mandato del África Sudoccidental, muestra que, aunque en ningún caso se adoptó una resolución contraria a la actitud expresa del Gobierno de Sudáfrica, ello no se debió necesariamente a la amenaza de ejercer el poder de veto.

En algunos de estos casos, dicho Gobierno, tras exponer sus dudas u objeciones, no insistió en ellas; en otros dos casos, el Consejo modificó un texto alternativo presentado por el representante de Sudáfrica; en el sexto caso, el Gobierno de Sudáfrica decidió finalmente no estar representado en la reanudación del debate sobre la cuestión en cuestión. La misma solución fue adoptada por el Gobierno sudafricano en algunos otros casos, de los cuales merece especial mención uno relativo al estatuto del Mandato sudafricano. En su informe de 1935, la Comisión de Mandatos señalaba que había sido informada por la Potencia mandataria de que ésta había nombrado un Comité especial para estudiar ciertos problemas constitucionales planteados por una moción de la Asamblea Legislativa del territorio que pretendía su incorporación como “quinta provincia de la Unión”.

El informe concluía con el siguiente pasaje: “Como guardiana de la integridad de la institución de los mandatos, la Comisión espera, por lo tanto, ser informada de las opiniones de la Potencia mandataria sobre la cuestión, que no dejará de someter al cuidadoso examen que exige su importancia internacional. La Comisión desea, en esta ocasión, llamar la atención sobre la obligación fundamental de la Potencia Mandataria de dar efecto, no sólo a las disposiciones del Mandato, sino también a las del Artículo 22 del Pacto.” (Diario Oficial de la Sociedad de las Naciones, 1935, pág. 1235.) El Informe de la Comisión sobre éste y otros asuntos fue aprobado por el Consejo, que encargó al Secretario General que comunicara a las Potencias Mandatarias las observaciones de la Comisión y les pidiera que tomaran las medidas solicitadas por la Comisión (ibid., pág. 1148). El Gobierno de Sudáfrica informó al Secretario General de que no estaría representado en la reunión del Consejo. Puede o no ser provechoso indagar las razones que motivaron la abstención de participar en una decisión que tenía una clara relación con una cuestión importante que afectaba a un aspecto esencial de los derechos y deberes de los mandatarios. Al menos en otras seis ocasiones, el Gobierno de Sudáfrica no estuvo representado en las reuniones del Consejo en las que se adoptaron resoluciones o se celebraron debates relativos a África Sudoccidental.

El hecho que se desprende con cierta claridad de un estudio de la práctica del Consejo de la Sociedad de Naciones sobre el tema es que no proporciona ninguna prueba concluyente o convincente en apoyo de la opinión de que, como cuestión de práctica, la regla de la unanimidad funcionaba y se interpretaba de una manera que justificaba cualquier derecho de veto por parte de la Potencia mandataria. Probablemente sería más exacto decir que, suponiendo que existiera durante el período inicial de funcionamiento de la Liga, ese derecho cayó en desuso y caducó como consecuencia de ello. Sin duda, se concedió importancia a asegurar el voto concurrente de la Potencia Mandataria mediante pacientes esfuerzos de compromiso y acomodación, especialmente con respecto al lenguaje de las Resoluciones del Consejo. Por lo tanto, es probable que no sea totalmente apócrifo un caso, repetidamente -aunque bastante vagamente- mencionado en el argumento del Gobierno de Sudáfrica ante las Naciones Unidas, en el que el Consejo de la Sociedad de Naciones desistió, en deferencia a la actitud de Sudáfrica, de un curso de acción propuesto. Sin embargo, éstos no cuentan toda la historia.

En otros casos -y probablemente más frecuentes- la unanimidad se logró porque la Potencia mandataria adaptó su actitud al sentido general del Consejo o, en algunos casos, porque decidió no participar en la reunión en la que el Consejo aceptó la Resolución. Es probable -no podemos decir más- que adoptara esa actitud porque2 la consideraba preferible a un desacuerdo abierto con un Consejo por lo demás unánime o a un debate público ante una Asamblea antagónica y prácticamente unánime. Desde este punto de vista, la insistencia en el voto absolutamente unánime en el Consejo tiene mucho de irreal. El Consejo no era una mera máquina de votar.

Es interesante observar que el profesor Quincy Wright, en el tratado más exhaustivo sobre el tema de los mandatos, llega a la siguiente conclusión: “Así pues, es posible que una resolución que trate de un mandato particular pueda ser efectiva por encima del voto adverso de dicho mandato. Por otra parte, puede pensarse que el Consejo, al tratar los mandatos, actúa con carácter administrativo y no cuasi judicial, en cuyo caso podría exigirse la unanimidad absoluta.

Es probable que el carácter de la cuestión concreta sometida al Consejo determine el asunto, pero hasta la fecha siempre ha habido unanimidad absoluta”. (Mandatos bajo la Sociedad de Naciones (1930), p. 132.) En la p. 522 se expresa una opinión similar).

Sin embargo, como ya se ha sugerido, el Consejo, al aprobar resoluciones sobre mandatos, actuaba esencialmente con carácter cuasi judicial. Aparte de las garantías procesales, probablemente no exista ninguna diferencia básica entre la aplicación judicial y administrativa de la ley. Como se ha demostrado, la circunstancia de que las resoluciones hubieran sido aceptadas de hecho por unanimidad absoluta no arroja ninguna luz decisiva sobre la posición jurídica aquí examinada.

Cuando el profesor Wright afirmó -una afirmación repetida posteriormente por otros comentaristas bien informados (véase Duncan Hall, Mandates, Dependencies and Trusteeship (1948), p. 175)- que, de hecho, las decisiones del Consejo en materia de mandatos eran unánimes, la afirmación, si no tenemos en cuenta la abstención ocasional de la Potencia mandataria de participar en las reuniones, era correcta a primera vista. Pero, como se ha demostrado, estaba claro que sólo pretendía ser una declaración de hecho, no de derecho. Ese” hecho está abierto a una interpretación jurídica variable y divergente.

Por lo tanto, en la práctica del Consejo no hay ningún factor concluyente que pueda anular las consideraciones jurídicas básicas a las que me he referido anteriormente, a saber, que en un instrumento como el Pacto de la Sociedad de Naciones el requisito general de unanimidad no es suficiente en sí mismo para desplazar el principio de que una parte no puede ser juez en su propio caso ; que el requisito de la unanimidad, aunque se enuncie expresamente, está implícitamente calificado por este último principio; y que nada que no sea su exclusión expresa es suficiente para justificar que un Estado insista en que, actuando como juez en su propio caso, tenga derecho a dejar sin efecto una obligación internacional solemne que ha suscrito. Este principio debe tenerse muy presente cuando se trata de que el Estado supervisado reclame el derecho a frustrar con su propio voto la eficacia jurídica de la supervisión. La eficacia de las obligaciones internacionales puede no ser la única consideración rectora [p105] en la interpretación de los tratados, dado que las partes a veces tienen la intención de hacerlos menos eficaces de lo que indica su finalidad aparente. Pero es una consideración que no puede ignorarse.

En la medida en que el principio nemo judex in re sua no sólo es un principio general de derecho, expresamente sancionado por el Tribunal de Justicia, sino también un principio de buena fe, es particularmente apropiado en relación con un instrumento de carácter fiduciario como un mandato o un fideicomiso en el que las consideraciones de equidad que actúan sobre la conciencia son de aplicación imperativa. Se trata también de un principio general de derecho reconocido por los Estados civilizados. Por lo tanto, no hay razón suficiente para suponer que si la Corte Permanente de Justicia Internacional hubiera tenido que aplicar su fallo en la Duodécima Opinión Consultiva a la cuestión de la unanimidad en relación con la función de supervisión del Consejo en materia de mandatos, habría abandonado el principio allí enunciado.

Puede resultar extraño que, diez años después de la disolución de la Liga, este Tribunal se enfrente a la misma cuestión, pero ello no es motivo válido para apartarse de dicho principio. Cabe añadir que no existe ninguna razón para que el Tribunal de Justicia no interprete el Pacto de la Sociedad tal como existía en 1945. La determinación de los derechos válidamente adquiridos en virtud de tratados o leyes que han caducado es un hecho frecuente en la práctica judicial.

No hay motivo para un exceso de cautela judicial a este respecto. Además, en el presente caso el Tribunal interpreta principalmente el Mandato que, como declaró repetidamente en su Dictamen de 1950, sigue existiendo.

No puedo decir que haya llegado sin vacilación a mi conclusión sobre este aspecto de la cuestión o que hubiera estado dispuesto a basar mi respuesta afirmativa a la cuestión planteada por la Asamblea General únicamente en este motivo. Estoy impresionado por las dudas expresadas a este respecto por el Juez Klaestad en su Voto Particular. En efecto, debemos conceder la debida importancia a la regla general de unanimidad del Pacto y al hecho de que no conste ningún caso explícito en el que el Consejo haya afirmado su derecho a adoptar una decisión válida frente a una objeción formal del Estado mandatario interesado. Al mismo tiempo, debo conceder el mismo peso -y, en mi opinión, decisivo- al principio general tal como se expone aquí y tal como lo aplicó el propio Tribunal en la Duodécima Opinión Consultiva; a la práctica preponderante del Consejo de la Liga en una esfera que no se limita a la solución de controversias; y, sobre todo, a la costumbre -a lo que en la práctica inglesa se denomina una convención constitucional- según la cual los Estados bajo mandato nunca ejercieron de hecho ningún derecho de veto. Además, tengo algunas dudas sobre la existencia de cualquier derecho adquirido de Sudáfrica a un sistema inmutable de votación frente a cambios reales o potenciales en la práctica de la Sociedad de Naciones sobre el tema del procedimiento de votación.

No cabe duda de que, con el paso del tiempo y sin ninguna modificación formal, la regla de la unanimidad absoluta dejó de ser un factor al que se concedía invariablemente una importancia decisiva. Esto, además de la práctica descrita anteriormente, se demuestra por la adopción gradual de prácticas tales como la aprobación de resoluciones mediante un “vœu” o recomendación por mayoría simple; por el tratamiento de algunas cuestiones sustantivas como cuestiones de procedimiento; por la consideración de la abstención como ausencia; y por la práctica de la votación por mayoría en las Comisiones.

Cuando en 1937 los miembros de la Sociedad de Naciones expresaron su opinión sobre si era necesaria la unanimidad absoluta del Consejo para solicitar una Opinión Consultiva, una gran mayoría de los que formularon su actitud negaron la existencia de tal requisito. Ello, a pesar de que en este caso existían razones de peso para mantener la regla de la unanimidad absoluta teniendo en cuenta el principio de que los Estados no pueden ser obligados, directa o indirectamente, a someter sus controversias al Tribunal. Una interpretación adecuada de un instrumento constitucional debe tener en cuenta no sólo la letra formal del instrumento original, sino también su funcionamiento en la práctica real y a la luz de las tendencias reveladas en la vida de la Organización. Así las cosas, aunque no estoy dispuesto a decir que el principal argumento de Sudáfrica sea totalmente infundado, no puedo aceptarlo como jurídicamente correcto.

Por estas razones, mi conclusión es que la Regla F propuesta no es incompatible con una interpretación correcta de la Opinión del Tribunal de 1950, en la medida en que se basa en la opinión de que el voto contrario del Estado obligatorio no podría, en todas las circunstancias, afectar negativamente a la unanimidad requerida del Consejo de la Sociedad de Naciones.

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Cuestión 2 : ¿Está facultada la Asamblea General para proceder por un procedimiento de votación distinto del establecido en el artículo 18 de la Carta?

Aunque el Tribunal de Justicia ha decidido que no es necesario examinar la alegación sudafricana en la medida en que se basa en la idea de que la unanimidad absoluta del Consejo de la Sociedad era necesaria para la validez de sus decisiones, no ha resuelto por ello la cuestión que se le ha sometido. La Asamblea General pidió expresamente al Tribunal que indicara qué otro procedimiento de votación debería seguirse en caso de que considerara que el artículo F es incompatible con su dictamen de 1950. Puede haber una unanimidad cualificada (es decir, una [p107] sin incluir el voto del Estado Administrador), o algún tipo de mayoría a medio camino entre la unanimidad y los dos tercios, como una mayoría de tres cuartos o cuatro quintos, o cualquier tipo de mayoría que incluya a ciertos Estados o grupos de Estados, como los Estados representados en el Consejo de Administración Fiduciaria o aquellos de estos Estados que administran Territorios en Fideicomiso.

¿Puede decirse que todos estos procedimientos, así como el de la unanimidad absoluta, están descartados por ser constitucionalmente inadmisibles teniendo en cuenta la Carta de las Naciones Unidas y el hecho de que el único procedimiento de votación “permitido a la Asamblea General es el de la mayoría simple o el de la mayoría de dos tercios? ¿Es jurídicamente posible que la Asamblea General adopte, en cualquier circunstancia, un procedimiento de votación distinto del previsto en la Carta, a saber, la mayoría simple o la mayoría de dos tercios? ¿Es jurídicamente posible que determine que un determinado tipo de cuestión se decida en el futuro por cualquiera de los procedimientos de votación alternativos antes expuestos? Si es jurídicamente posible que la Asamblea General adopte cualquiera de estos sistemas de votación y si el artículo F, que sustituye la regla de la unanimidad por una mayoría de dos tercios, no demuestra, tras su examen, que representa la mayor aproximación posible al procedimiento del Consejo de la Sociedad de Naciones, entonces se plantea de forma aguda la cuestión de su compatibilidad con el Dictamen del Tribunal emitido en 1950. ¿Cuál es la respuesta a estas preguntas?

Dicho de otro modo, ¿debe considerarse que el artículo F se aproxima “en la medida de lo posible” al procedimiento del Consejo de la Sociedad por el hecho de que, en virtud del sistema de votación de la Carta, no es posible ni admisible ningún otro procedimiento de votación que no sea la mayoría simple o la mayoría de dos tercios? ¿Tenía en mente el Tribunal de Justicia esta limitación cuando utilizó la expresión “en la medida de lo posible”? Que así era se afirmó repetidamente durante los debates en la Asamblea General y en el Comité para África Sudoccidental.

Se trata de un problema esencial para toda la cuestión. No se puede eludir su examen -y una respuesta al mismo- aduciendo que una respuesta positiva constituye una imposibilidad jurídica.

La Asamblea General no lo consideró desde ese punto de vista, ya que, como se ha dicho, pidió específicamente al Tribunal que dijera cuál debería ser su procedimiento alternativo de votación en caso de que el Tribunal diera una respuesta negativa a la cuestión principal que se le había planteado. La respuesta al aspecto constitucional de la cuestión tampoco puede considerarse evidente por vía de “interpretación” en el sentido de que, dado que el Tribunal de Justicia declaró que la supervisión debe corresponder a la Asamblea General, ésta puede recurrir a tal efecto a un procedimiento que no sea otro que el establecido en la Carta, y que al adoptar el artículo F siguió el procedimiento del Consejo de la Liga en la medida de lo posible. Hacerlo es plantear la cuestión.

Tampoco me parece admisible eludirla debido a [p108] la dificultad planteada por una práctica desconcertante y por consideraciones de principio contradictorias. El principio parece sugerir que no es jurídicamente posible que la Asamblea General decida, ya sea por mayoría ordinaria o por mayoría de dos tercios, que cualquier cuestión o categoría de cuestiones, o todas las cuestiones, se decidan en el futuro por mayoría de tres cuartos o cuatro quintos o por unanimidad.

Las razones de esta opinión son persuasivas. Si la Asamblea General tomara una decisión de este tipo, estaría privando a algunos Miembros de la Asamblea General, aún por determinar, del derecho, salvaguardado por la Carta, a que un asunto se decida por una mayoría de dos tercios en la que ellos participen. De ser así, parece que la Asamblea General no está legalmente en condiciones de adoptar ningún procedimiento especial de votación, ni siquiera en cumplimiento de una Opinión Consultiva del Tribunal. Cualquier cambio de este tipo debe ser el resultado de una modificación de la Carta. Esta opinión se ve reforzada por consideraciones jurisprudenciales de evidente contundencia:

El tamaño de la mayoría requerida para la validez de las decisiones de un órgano político corporativo no es una mera cuestión de conveniencia técnica o cálculo matemático. Expresa la filosofía política básica de la organización. Un estudio de los trabajos preparatorios de la Conferencia de San Francisco, incluido el de las propuestas de Dumbarton Oaks, muestra que la adopción del sistema de votación existente fue el resultado de una prolongada deliberación. En cualquier caso, ahora forma parte del derecho de la Carta. A diferencia de la Sociedad de Naciones, la filosofía básica de la Carta de las Naciones Unidas es, por decirlo de forma negativa, la del rechazo de la regla de la unanimidad.

No hay ni una sola disposición de la Carta que prescriba o autorice para las votaciones en la Asamblea General el requisito de la unanimidad o cualquier otro tipo de mayoría que no sea la mayoría simple o de dos tercios (aunque, significativamente, en los artículos 108 y 109 se prevé una mayoría que debe incluir a los miembros permanentes del Consejo de Seguridad). Queda fuera del propósito de este Dictamen indagar sobre la razón y los objetivos de ese sistema de votación basado en el rechazo de la unanimidad o de cualquier cosa que se le aproxime. Basta con decir que el sistema adoptado es conforme a la estructura de las Naciones Unidas concebidas como una entidad que existe, por así decirlo, independientemente de sus Miembros y dotada de personalidad propia -un aspecto del cual ilustra vívidamente el Dictamen del Tribunal en el asunto Injuries-, a diferencia de la Sociedad de Naciones que, al actuar, en virtud del principio de unanimidad, por acuerdo y no por mayoría, tenía el carácter de una asociación de carácter diferente. [p109]

El principio parece exigir que siempre que el instrumento básico de un órgano político corporativo prescriba la manera en que su voluntad colectiva debe formarse y expresarse, ese instrumento básico es a este respecto primordial e imperativo y nada Salvo una enmienda constitucional, a diferencia de la acción legislativa, puede autorizar un procedimiento alternativo de votación. Desde este punto de vista, no parece importar, en el caso de las Naciones Unidas, si la acción se adopta en cumplimiento de los objetivos de la organización o en cumplimiento de una función aceptada en virtud de un instrumento ajeno, como un tratado. En cualquier caso, dicha función debe estar dentro de la órbita de su competencia, tal y como se establece en la Carta. En efecto, la organización no puede aceptar el cumplimiento de una tarea que se sitúe fuera del ámbito de sus funciones, tal como se determinan en su constitución. Así, por ejemplo, si dos o más Estados confirieran por tratado a la Asamblea General determinadas funciones en el ámbito del arreglo pacífico -por ejemplo, nombrando una comisión de arbitraje o decidiendo ella misma la cuestión controvertida- y si el tratado dispusiera que esas funciones se cumplieran por mayoría de tres cuartos o cuatro quintos o por unanimidad cualificada, el principio parece sugerir que la Asamblea General no puede actuar de ese modo. No puede anular una disposición aparentemente imperativa de la Carta mediante el recurso de aceptar una tarea conferida por un tratado. De lo contrario, sería posible alterar, mediante tratados ajenos, el carácter de la Organización en un aspecto importante de su actividad.

Estas fueron probablemente las razones -aunque no parecen haber sido expresadas en un lenguaje articulado- que hicieron que algunos Miembros de las Naciones Unidas insistieran en que, al emitir su Dictamen en 1950, el Tribunal debía haber previsto el procedimiento de votación de la Asamblea General tal como es y debía haber descartado la posibilidad de que se adaptara a la exigencia rectora de que el grado de supervisión no debe exceder el del Sistema de Mandatos. Para ello, pudieron remitirse a la Opinión Consultiva nº 12 sobre la interpretación del Tratado de Lausana, en la que el Tribunal parece haber establecido el principio de que un órgano político al que se ha encomendado una decisión en virtud de un instrumento ajeno sólo puede proceder en la materia de conformidad con su propio procedimiento de votación. Si este punto de vista, tan convincentemente apoyado por los principios y, al parecer, por el Tribunal de Justicia, es correcto, entonces, evidentemente, el artículo F no puede ser impugnado por estar viciado por una falta evitable de aproximación al procedimiento de votación del Consejo de la Liga. Significa, por decirlo en otras palabras, que el artículo F es una interpretación correcta del Dictamen de 1950 por las siguientes razones: a) que la regla de la unanimidad absoluta, aunque fuera correcta, no podía aplicarse teniendo en cuenta el carácter vinculante del procedimiento de votación de la Carta; y b) que, por la misma razón, no era jurídicamente posible que la Asamblea General contemplara o adoptara ningún procedimiento alternativo que no fuera la unanimidad absoluta.

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Sin embargo, aunque la opinión aquí esbozada parece estar respaldada por los principios y la práctica, existen consideraciones opuestas tanto de práctica como de principio.

En efecto, la Corte Permanente de Justicia Internacional, tras enunciar en la Duodécima Opinión Consultiva la norma que parece ir en un sentido, la matizó en la misma Opinión en sentido contrario. Comenzó por rechazar la opinión, presentada por Gran Bretaña, de que la regla de la unanimidad, tal como se establece en el artículo 5 del Pacto, sólo contemplaba el ejercicio de las facultades otorgadas en el propio Pacto. Dijo: “El hecho de que el presente caso se refiera al ejercicio de una facultad ajena a la competencia normal del Consejo, evidentemente no puede utilizarse como argumento para reducir las salvaguardias con las que, en el Pacto, se consideró necesario rodear las decisiones del Consejo” (Serie B, Nº 12, pág. 30).

Así pues, parece haber adoptado el punto de vista, que he descrito como aparentemente conforme al principio, de que un órgano político sólo puede actuar de conformidad con el procedimiento establecido en su constitución. Sin embargo, después de haber dicho esto, el Tribunal procedió a matizar la aparente regla general. Dijo: “Por otra parte, nadie niega que el Consejo pueda comprometerse a adoptar decisiones por mayoría en casos concretos, si las estipulaciones convencionales prevén expresamente esta facultad” (en la p. 30).

De nuevo, tras referirse al carácter vinculante del procedimiento de votación de un “órgano ya constituido y dotado de sus propias normas de organización y procedimiento”, matizó esta afirmación añadiendo: “salvo que se haya manifestado una intención contraria” (en la p. 31). Al matizar así el principio fundamental que enunció y sobre el que actuó, el Tribunal pudo de hecho basarse -aunque no hizo referencia a ello- en una práctica sustancial de la Sociedad de Naciones. De esta práctica, el Reglamento adoptado por la Asamblea y el Consejo de la Sociedad constituye un ejemplo significativo.

El artículo 5 (1) del Pacto establecía lo siguiente : “Salvo que en el presente Pacto o en los términos del presente tratado se disponga otra cosa, las decisiones de cualquier sesión de la Asamblea, o del Consejo, requerirán el acuerdo de todos los Miembros representados en la sesión.” Sin embargo, el Reglamento Interno, elaborado posteriormente con respecto tanto a la Asamblea como al Consejo, efectuó en este asunto un cambio importante -aunque a primera vista discreto-.

En el párrafo 1 del artículo 19 del Reglamento de la Asamblea se reprodujeron las palabras del párrafo 1 del artículo 5 del Pacto con una modificación significativa. En lugar de las palabras “en los términos del presente tratado” se sustituyeron por las palabras: “de un tratado”. En el apartado 1 del artículo 8 del Reglamento interno del Consejo [p111] se introdujo la misma modificación. En el Reglamento Interno del Consejo adoptado el 26 de mayo de 1933, este aspecto de la cuestión se expresó de forma aún más clara. El artículo 9 del Reglamento revisado disponía lo siguiente: “Salvo disposición expresa en contrario del Pacto, o de los términos de cualquier otro instrumento que deba aplicarse, las decisiones tomadas en cualquier sesión del Consejo requieren el acuerdo de todos los Miembros de la Liga representados en la sesión.”

Además, en un gran número de tratados adoptados con posterioridad a los Tratados de Paz y en algunos casos expresamente aceptados por el Consejo, se preveía la votación por algún tipo de mayoría, a diferencia de la unanimidad.

Es el caso, en particular, de los “Tratados sobre las minorías”, todos los cuales contienen disposiciones que permiten al Consejo proceder por mayoría de votos al proponer modificaciones de dichos tratados. Se incluyeron disposiciones similares en otros instrumentos, como el artículo 4 de la Declaración de 9 de noviembre de 1921 de las principales potencias aliadas relativa a Albania; el artículo 15 del segundo Protocolo de Ginebra de 14 de marzo de 1924 relativo a la rehabilitación económica de Hungría; el artículo 14 del anexo 2 y el artículo 4 del anexo 3 del Acuerdo de Memel de 8 de mayo de 1924 entre las principales potencias aliadas y Lituania; Artículo 9 del Acuerdo financiero de 9 de diciembre de 1927 entre Bulgaria y Grecia; Artículo 7 del Acuerdo de 20 de octubre de 1921 relativo a la no militarización y neutralización de las islas Aaland; Artículo 8 del Pacto de Locarno de 16 de octubre de 1925; Artículo 28 (3) del Acuerdo de asistencia financiera de 2 de octubre de 1930. Y, por supuesto, había numerosas disposiciones en ese sentido en los diversos Tratados de Paz a los que, como se ha dicho, se hacía referencia expresa en el Pacto. Los autores que comentaron detalladamente el Reglamento modificado y las disposiciones de estos tratados no estaban dispuestos a cuestionar en modo alguno su corrección (véase Schücking-Wehberg, Die Satzung des Völkerbundes, 3ª ed., Vol. 1 (1931), págs. 517, 521; Ray, Commentaire du Pacte de la Société des Nations (1930), págs. 226, 227; Stone en British Year Book of International Law, 14 (1933), págs. 33-35).

Teniendo en cuenta la práctica de la Sociedad de Naciones y la importante matización del aparente principio mayor expresada por el Tribunal en la Duodécima Opinión Consultiva, así como consideraciones de carácter práctico, no puede afirmarse, a modo de regla absoluta, que en ninguna circunstancia la Asamblea General pueda actuar mediante un sistema de votación distinto del establecido en la Carta.

No hay lugar para ningún énfasis de lenguaje que sugiera que tal modificación del procedimiento de votación es una imposibilidad jurídica. La práctica frecuente de la Sociedad de Naciones cumplió esa imposibilidad jurídica y el Tribunal le dio expresamente su aprobación. Por otra parte, en vista de lo convincente de las consideraciones contrarias expuestas anteriormente, no me parece permisible ir tan lejos como el Reglamento de la Asamblea [p112] o el Consejo de la Sociedad -o, de hecho, el propio Tribunal en la Duodécima Opinión Consultiva- fue a este respecto y sostener que una modificación del sistema de votación está permitida cada vez que la Organización actúa en virtud de un tratado distinto de su propia Carta constitucional.

La norma correcta parece estar a medio camino entre estas dos soluciones. La práctica disponible y las consideraciones de utilidad apuntan a la justificación de una norma que reconozca en este asunto una medida de elasticidad no incompatible con la estructura fundamental de la Organización. Dentro de estos límites, en mi opinión es una proposición jurídica sólida que tal modificación es permisible en los términos de un tratado general, en el interés internacional general, y en relación con las instituciones y acuerdos que participan de un estatus internacional, en particular, en los casos en que la Asamblea General actúa en sustitución de un órgano que hasta ahora ha cumplido las funciones en cuestión. Este es el caso que nos ocupa.

Si bien los poderes de la Asamblea General en la materia deben ejercerse principalmente en virtud de la Carta tal como la interpretó el Tribunal en su Dictamen emitido en 1950, y en particular de los artículos IO y 80, también deben ejercerse en virtud del sistema continuado de Mandatos cuyas obligaciones fueron declaradas por el Tribunal como vinculantes para la Unión del África Sudoccidental con respecto al territorio que sigue en su poder en virtud del Mandato internacional asumido por ella en 1920. En vista de ello, hay lugar, como cuestión de derecho, para la modificación del procedimiento de votación de la Asamblea General con respecto a una jurisdicción cuya fuente es de carácter dual en la medida en que emana tanto de la Carta como del Mandato.

En la medida en que las consideraciones de interés internacional constituyen un factor legítimo en la situación, lo hacen s3 con mucha fuerza en una situación que se refiere al ejercicio de una confianza internacional respecto de un territorio dotado de un estatuto internacional, que es objeto de un dictamen de este Tribunal y que ha sido causa de fricciones internacionales.

La cuestión que requiere una respuesta es si en el presente caso existe un tratado del carácter descrito anteriormente. Las palabras del Dictamen de 1950 parecen sugerir una respuesta negativa en la medida en que el Dictamen establece que “la competencia de la Asamblea General de las Naciones Unidas para ejercer dicha supervisión y para recibir y examinar informes se deriva de las disposiciones del artículo 10 de la Carta” (en la p. 137). Sin embargo, el pasaje no debe leerse aisladamente, sino en el contexto general del Dictamen y a la luz del doble carácter de la fuente de la función de supervisión de la Asamblea General. El verdadero significado del pasaje en cuestión es que el artículo IO de la Carta confiere a la Asamblea General la competencia para desempeñar las funciones que se derivan del instrumento internacional que establece el estatuto internacional del territorio en cuestión, a saber, el Mandato. El Mandato es la fuente original de los poderes de la Asamblea General.

La competencia para aplicar el Mandato se deriva del artículo 10.

De lo anteriormente expuesto se desprende que no existe ninguna justificación para considerar como un dogma, para el que no se requiere prueba alguna y respecto del cual puede ignorarse cualquier prueba en contrario, la norma de que en ningún caso la Asamblea General puede actuar con arreglo a un procedimiento de votación distinto del establecido en el artículo 18. Siendo así, ¿cuáles son las modificaciones del procedimiento de votación de la Asamblea General que pueden contemplarse a este respecto?

Es evidente que cualquier aplicación del principio de unanimidad absoluta -que, en cualquier caso, quedaría excluida en virtud de la respuesta dada anteriormente a la pregunta 1- es inadmisible en virtud del principio jurídico aquí formulado por la razón de que atenta contra un principio fundamental de la constitución de las Naciones Unidas, a saber, el abandono de la doctrina de la unanimidad. Por la misma razón, no parece haber lugar para un sistema de unanimidad cualificada que no incluya el voto del Estado administrador, un sistema que estaría abierto a la objeción adicional de que colocaría a Sudáfrica en cierto modo en una posición mejor que la que se obtiene con el procedimiento del Consejo de la Liga.

El número de Estados necesarios para la unanimidad en la Asamblea General es aproximadamente cuatro veces mayor que en el Consejo de la Liga. Sin embargo, había -y hay- espacio para explorar la viabilidad de procedimientos de votación a medio camino entre la unanimidad cualificada y la mayoría de dos tercios. El presente dictamen no es la ocasión adecuada para examinar estas soluciones. En algunas de ellas puede haber un elemento de artificialidad en la medida en que deben necesariamente dejar de lado las diferencias en la composición de la Asamblea General y del Consejo de la Liga. Las discusiones sobre la Asamblea General muestran una ausencia un tanto preocupante de intentos de explorar algunas de las posibilidades más viables, aunque este hecho quizá pueda explicarse por la repetitiva y rígida adhesión por parte del Gobierno de Sudáfrica a la noción de unanimidad absoluta, adhesión que no se ve aliviada por propuestas alternativas. En particular, cabe considerar una solución consistente, por analogía con los artículos 108 y 109 de la Carta, en matizar el requisito de una mayoría de dos tercios, tal como se establece en el artículo F, mediante el requisito adicional de que debe incluir a todos los miembros del Consejo de Administración Fiduciaria distintos de Sudáfrica o a todos sus miembros distintos de Sudáfrica que administren territorios en fideicomiso.

No estoy dispuesto a decir que una solución de este tipo, redactada en el propio lenguaje del artículo 18 de la Carta, sería incompatible con él. Sólo hay un mérito limitado en una interpretación judicial que intente extraer cada gramo de rigidez de una constitución escrita o en simplificar la cuestión concentrándose exclusivamente en soluciones extremas. Así, aunque la unanimidad, absoluta o cualificada, puede ser totalmente ajena al espíritu de la Carta y, como tal, incompatible con ella, esto no se aplica a las soluciones alternativas que no alcanzan la unanimidad. En particular, cuando la Asamblea General asume las funciones de un órgano cuyo procedimiento está obligada a seguir en la medida de lo posible, me parece razonable explorar, con un espíritu de acomodación exento de exageraciones de lenguaje, otras soluciones adecuadas a la situación y que no sean básicamente incompatibles con la Carta.

En consecuencia, en la medida en que el artículo F no prevé modificaciones viables del procedimiento de votación de la Asamblea General, que no sean incompatibles con los principios fundamentales de la Carta de las Naciones Unidas en la materia, podría, si no me lo impide mi respuesta a la pregunta 3, sentirme obligado a sostener que el artículo F no se aproxima en la medida de lo posible al procedimiento de votación del Consejo de la Liga y que, en la medida en que implica un mayor grado de supervisión, no se ajusta al dictamen emitido en 1950. Sin embargo, no puedo sostenerlo por la razón de que mi respuesta a la tercera cuestión es que, dado que las decisiones de la Asamblea General no tienen un efecto jurídico equivalente al de las decisiones del Consejo de la Liga, el artículo F no implica un grado de control superior al vigente en el sistema de mandatos y que, por tanto, constituye una interpretación correcta del dictamen emitido por el Tribunal de Justicia en 1950.

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Cuestión 3 : ¿Poseen las decisiones de la Asamblea General la misma fuerza jurídica en el sistema de supervisión que las decisiones del Consejo de la Sociedad de Naciones?

La cuestión final, y en mi opinión decisiva, es si no puede decirse correctamente que la Regla F es conforme con la Opinión del Tribunal emitida en 1950 por la razón de que lo que ahora se pide a Sudáfrica que acepte son decisiones mayoritarias que no son vinculantes o no son plenamente vinculantes en lugar de decisiones que eran vinculantes, lo que significa en efecto que se le pide que acepte un sistema de supervisión que, lejos de ser más exigente, lo es mucho menos. Aun suponiendo que no estuviera vinculada por las decisiones del Consejo de la Liga con las que no estuviera de acuerdo y que pudiera impedir que tales decisiones entraran en vigor, ¿no puede decirse que no está [p115] vinculada o no plenamente vinculada por las decisiones de la Asamblea General por la sencilla razón de que éstas no son vinculantes o no lo son plenamente?

Si el Tribunal aceptara este argumento, tendría que rechazar la afirmación de que la Regla F implica un grado de supervisión superior al que se obtiene en virtud del Sistema de Mandatos. Existiría tal exceso de supervisión si la decisión de la Asamblea General adoptada por mayoría de dos tercios tuviera la misma fuerza jurídica y vinculante que las resoluciones unánimes del Consejo de la Sociedad de Naciones. En cambio, si la posición es de hecho que, si bien la supervisión de la Asamblea General excede a la del Consejo de la Sociedad de Naciones en la medida en que se ejerce por mayoría de dos tercios de los votos y, por tanto, privada de las garantías de la unanimidad, es al mismo tiempo menos exigente en la medida en que se ejerce por medio de decisiones de carácter menos vinculante que las del Consejo de la Sociedad de Naciones; si esta es la posición, ¿no puede considerarse con justicia que se ha establecido una equivalencia aproximada de supervisión que sitúa a la Regla F dentro de los términos de la sentencia del Tribunal en su Opinión Consultiva emitida en 1950?

Mi opinión es que ese argumento es plenamente pertinente en el presente caso y que es sustancialmente correcto. Aunque las decisiones de la Asamblea General están dotadas de plenos efectos jurídicos en algunas esferas de la actividad de las Naciones Unidas y de efectos jurídicos limitados en otras esferas, puede decirse, a modo de generalización, que no son jurídicamente vinculantes para los Miembros de las Naciones Unidas. En algunos asuntos -como la elección del Secretario General, la elección de los miembros del Consejo Económico y Social y de algunos miembros del Consejo de Administración Fiduciaria, la adopción de reglamentos, la admisión, suspensión y terminación de la condición de miembro, y la aprobación del presupuesto y el reparto de gastos- los efectos jurídicos plenos de las Resoluciones de la Asamblea General son innegables.

Pero, en general, tienen el carácter de recomendaciones y es propio de la naturaleza de las recomendaciones que, aunque en ocasiones apropiadas proporcionan una autorización legal a los Miembros decididos a actuar sobre ellas individual o colectivamente, no crean una obligación legal de cumplirlas. Esto es así a pesar de que tanto el artículo F como la solicitud de la Asamblea General del presente dictamen se refieren a “decisiones” que, en su connotación ordinaria, significan expresiones de voluntad vinculantes. De hecho, la petición de la Asamblea General y el artículo F especial, al referirse a “decisiones”, contemplan las decisiones en su sentido más amplio, algo menos técnico, tal como se utilizan en el artículo 18 de la Carta de las Naciones Unidas.

La referencia que se pretende hacer es a las resoluciones en general, un término genérico que, aunque no aparece en la Carta, ha encontrado un lugar aceptado en la práctica de las Naciones Unidas. Ahora bien, las “resoluciones” abarcan dos asuntos distintos: en ocasiones se refieren a decisiones que tienen un efecto vinculante definido, ya sea en relación con los Miembros de las Naciones Unidas, con sus órganos o con las Naciones Unidas en su conjunto. Pero normalmente se refieren a recomendaciones, propiamente dichas, cuyo efecto jurídico, aunque no siempre del todo ausente, es más limitado y se aproxima a lo que, tomado aisladamente, no parece ser más que una obligación moral.

Esta es también, en principio, la posición con respecto a las recomendaciones de la Asamblea General en relación con la administración de los territorios en fideicomiso.

Los Acuerdos de administración fiduciaria no prevén la obligación jurídica de la Autoridad administradora de cumplir las decisiones de los órganos de las Naciones Unidas en materia de administración fiduciaria. Por lo tanto, no existe ninguna obligación legal, por parte de la Autoridad Administradora, de dar efecto a una recomendación de la Asamblea General de adoptar o apartarse de un curso particular de legislación o de cualquier medida administrativa particular. La obligación legal que recae sobre la Autoridad Administrativa es administrar el Territorio en Fideicomiso de conformidad con los principios de la Carta y las disposiciones del Acuerdo de Administración Fiduciaria, pero no necesariamente de conformidad con cualquier recomendación específica de la Asamblea General o del Consejo de Administración Fiduciaria.

Esto es así tanto en virtud de la legislación vigente como de los principios de buen gobierno. La Autoridad Administradora, y no la Asamblea General, es la responsable directa del bienestar de la población del Territorio en Fideicomiso. No hay garantía suficiente de la oportunidad y viabilidad de una recomendación concreta hecha por un órgano que actúa ocasionalmente en medio de la presión de los negocios, a veces privado de asesoramiento e información de expertos, y no siempre capaz de prever las consecuencias de una medida concreta en relación con la totalidad de la legislación y la administración del territorio en fideicomiso.

La Asamblea General ha formulado recomendaciones en el ámbito de la administración fiduciaria con frecuencia y de forma habitual. Sugerir que una recomendación concreta es vinculante en el sentido de que existe una obligación legal de ponerla en práctica es contrario no sólo a la norma primordial de que la Asamblea General no tiene poder legal para legislar o vincular a sus Miembros mediante recomendaciones, sino también, por las razones expuestas, a consideraciones convincentes de buen gobierno y administración.

De hecho, los Estados que administran territorios en fideicomiso han afirmado a menudo su derecho a no aceptar las recomendaciones de la Asamblea General o del Consejo de Administración Fiduciaria aprobadas por la Asamblea General. Ese derecho nunca ha sido seriamente cuestionado.

Existen numerosos ejemplos de negativa expresa por parte de la Autoridad Administradora a cumplir una recomendación. Esto ocurrió, por ejemplo, con respecto a la recomendación del Consejo de Administración Fiduciaria en su Tercer Período de Sesiones (A/603, Documentos Oficiales de la Asamblea General [p117], Tercer Período de Sesiones, Supl.

No. 4, p. 31) que consideraba que la estructura tribal existente en Tanganyika era un obstáculo para el progreso político y social de los habitantes indígenas, recomendación que la Autoridad Administrativa rechazó por considerar que “la gran masa de la población en todas partes está fuertemente apegada a sus instituciones tribales y en la mayoría de los casos ofrece una fuerte resistencia a cualquier sugerencia de modificación seria” (Informe de 1948, p. 52). Cuando el Consejo de Administración Fiduciaria recomendó que se estudiara la introducción de un sistema de sufragio universal aplicable a todos los habitantes de Samoa Occidental (A/933, Documentos Oficiales de la Asamblea General, cuarto período de sesiones, Suplemento núm. 4, pág. 58), la Autoridad Administrativa informó a la Asamblea General de que el sistema de sufragio universal no se aplicaría a todos los habitantes de Samoa Occidental. 58), la Autoridad Administrativa informó al Consejo de que “sería totalmente erróneo imponer a los samoanos cualquier cambio radical en sus costumbres, ya que la introducción del sufragio universal en esta fase sería incompatible con el respeto de la cultura samoana al que tanto ella como el Gobierno de Samoa Occidental están igualmente instados por el Consejo de Administración Fiduciaria” (Documento A/1903/Add.2, pág. 9). Cuando el Consejo de Administración Fiduciaria recomendó con respecto a Nauru que los fondos de inversión en regalías a largo plazo no se limitaran necesariamente a valores del Gobierno de Australia, sino que se invirtieran libremente en el mejor interés de los nauruanos, la Autoridad Administrativa explicó por qué no podía actuar de acuerdo con la recomendación (A/933, Documentos Oficiales de la Asamblea General, cuarto período de sesiones, Supl. No. 4, p. 77, A/1306, Quinta Sesión, Suppl.

No. 4, p. 134). Cuando el Consejo de Administración Fiduciaria recomendó la reconsideración del impuesto sobre la cabeza de ganado en las Islas del Pacífico, la Autoridad Administrativa explicó por qué, en su opinión, se trataba de una forma de impuesto satisfactoria y deseable en las condiciones económicas y políticas imperantes en el Territorio en Fideicomiso (S/1358, pág. 13 ; S/1628, pág. 15 : Informes del Consejo de Administración Fiduciaria al Consejo de Seguridad).

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Me he extendido en lo que puede parecer excesivo sobre un punto que no parece controvertido, a saber, que las recomendaciones de la Asamblea General no son vinculantes. Lo he hecho refiriéndome a recomendaciones que son relevantes para la cuestión que ahora tiene ante sí el Tribunal, a saber, las recomendaciones relativas a los Territorios en Fideicomiso. Son tan relevantes aunque, por supuesto, el territorio de África Sudoccidental no es un Territorio en Fideicomiso. Sin embargo, a menos que se explique y matice adecuadamente, esta exposición de la situación jurídica está destinada a ser incompleta hasta el punto de inducir a error.

Por las razones expuestas al final de este Voto, aunque baso mi respuesta a esta cuestión en la opinión de que las decisiones de la Asamblea General no poseen el mismo valor jurídico [p118] que las del Consejo de la Liga, considero esencial explicar y matizar este aspecto del presente Voto Particular. Una cosa es afirmar el principio, un tanto obvio, de que las recomendaciones de la Asamblea General en materia de administración fiduciaria o de otra índole dirigidas a los Miembros de las Naciones Unidas no son jurídicamente vinculantes para éstos en el sentido de que deba dárseles pleno efecto. Otra cosa es dar validez a la opinión de que no tienen fuerza alguna, ni jurídica ni de otro tipo, y que, por lo tanto, no puede considerarse que formen parte en ningún sentido de un sistema jurídico de supervisión.

En primer lugar, no todas las resoluciones de la Asamblea General en la materia revisten la forma de recomendaciones dirigidas a la Autoridad Administradora. A menudo son, en la forma y en el fondo, directivas dirigidas a los órganos de las Naciones Unidas, como el Consejo de Administración Fiduciaria o el Secretario General. Como tales, están dotadas de validez y efectos jurídicos.

Son medidas de supervisión de una fuerza comparable a los efectos jurídicos de actos de la Asamblea General como la elección de los miembros del Consejo de Administración Fiduciaria o la confirmación de los Acuerdos de Administración Fiduciaria. Un estudio de las resoluciones aprobadas por la Asamblea General en el ámbito de la tutela muestra la frecuencia de este aspecto de la función supervisora de la Asamblea General. Sin embargo, incluso en relación con la Autoridad Administradora, la cuestión del efecto de la decisión de la Asamblea General no puede responderse con exactitud con la simple afirmación de que no son jurídicamente vinculantes. En general, está claro que como la Asamblea General no tiene poder de decisión -a diferencia de la recomendación- que se imponga con fuerza vinculante sobre la acción sustantiva de los Estados miembros, sus resoluciones no tienen per se fuerza vinculante en relación con el Estado administrador.

Así pues, dicho Estado no está obligado a cumplir ninguna Resolución específica que le recomiende emprender o abstenerse de emprender una acción legislativa o administrativa concreta. Como se ha dicho, no hay consideraciones de persuasión práctica que permitan una interpretación diferente de la legislación vigente en la materia. Me he referido a casos en los que la Autoridad Administrativa se ha negado expresamente a seguir la recomendación que se le había dirigido. Nunca se ha cuestionado su derecho a hacerlo.

Lo que se ha cuestionado -y creo que con razón- es su derecho a ignorar simplemente las recomendaciones y a abstenerse de aducir razones para no ponerlas en práctica o para no someterlas a examen con vistas a darles efecto. Lo que se ha cuestionado es la opinión de que una recomendación no tiene efecto jurídico alguno. Una resolución por la que se recomienda a un Estado administrador una determinada actuación crea una obligación jurídica que, por rudimentaria, elástica e imperfecta que sea, no deja de ser una obligación jurídica y constituye una medida de supervisión.

El Estado en cuestión, aunque no está obligado a aceptar la recomendación, está obligado a considerarla debidamente y de buena fe. Si, habida cuenta de su propia responsabilidad última en el buen gobierno del territorio, decide no tenerla en cuenta, está obligado a explicar las razones de su decisión.

Estas obligaciones parecen intangibles y casi nominales si se comparan con la discrecionalidad última de la Autoridad Administrativa. Sin embargo, constituyen una obligación y así lo han reconocido las autoridades administrativas. Esto se desprende con cierta claridad del profundo debate que tuvo lugar en la Sexta Asamblea General en 1952, tras la presentación por el Secretario General, en cumplimiento de una recomendación previa de la Asamblea General, de una serie de documentos titulados Information on the Implementation of Trusteeship Council and General Assembly Resolutions relating to Trust Territories (Documentos A/1903; A/1903/Add.1 ; A/1903/Add.2 ; octubre de 1952.
En la Resolución 436 (V) del 1 de diciembre de 1950, la Asamblea General pidió al Secretario General que le informara sobre las medidas adoptadas por las Autoridades Administradoras para aplicar las Resoluciones de la Asamblea General y del Consejo de Administración Fiduciaria y, en caso de que una Autoridad Administradora no hubiera tomado medidas respecto de una Resolución en particular, que expusiera las razones aducidas al respecto). Al mismo tiempo que señalaban las dificultades para poner en práctica algunas de las recomendaciones y afirmaban su propia responsabilidad final y su propio derecho a decidir en última instancia, varias delegaciones de los Estados administradores no intentaron afirmar que estas recomendaciones eran bruta fulmina desprovistas de cualquier elemento de obligación jurídica. Así, en la Sexta Asamblea General, en el curso del debate del Comité de Administración Fiduciaria, el representante del Reino Unido declaró lo siguiente : “El Reino Unido consideraba que, en los casos en que el Consejo de Administración Fiduciaria y la Asamblea General habían adoptado Resoluciones relativas a los Territorios en Fideicomiso, tenían perfecto derecho a ser informados de las decisiones adoptadas por las Autoridades Administradoras con respecto a ellos.” (245a Reunión del 12 de enero de 1952 ; Sexta Asamblea General, IVa Comisión, p. 295.)

Aunque, como se ha dicho, los Acuerdos de Administración Fiduciaria no prevén una obligación jurídica de la Autoridad Administradora de cumplir las decisiones de un órgano de las Naciones Unidas, no carecen a este respecto de un elemento de obligación jurídica. En la práctica totalidad de ellos, la Autoridad Administradora se compromete a colaborar plenamente con la Asamblea General y el Consejo de Administración Fiduciaria en el desempeño de sus funciones, a facilitar las misiones periódicas y a otros fines similares. Esta colaboración, que constituye un deber jurídico, se inicia por decisiones de los órganos de las Naciones Unidas.

[p120] Tanto los principios como la práctica parecen sugerir que la discreción que, en la esfera de la administración de los Territorios en Fideicomiso o territorios asimilados a ellos, se confiere a los Miembros de las Naciones Unidas respecto de las Resoluciones de la Asamblea General, no es una discreción equivalente a una libertad de acción sin restricciones. Es una facultad discrecional que debe ejercerse de buena fe. Sin duda, el grado de aplicación de la buena fe en el ejercicio de la plena discrecionalidad no se presta a una apreciación jurídica rígida.

Este hecho no destruye por completo la relevancia jurídica de la discrecionalidad que debe ejercerse. Esto es particularmente cierto en relación con una sucesión de recomendaciones, sobre el mismo tema y con respecto al mismo Estado, reafirmadas solemnemente por la Asamblea General. Cualquiera que sea el contenido de la recomendación y cualesquiera que sean la naturaleza y las circunstancias de la mayoría por la que se ha alcanzado, se trata no obstante de un acto jurídico del órgano principal de las Naciones Unidas que los Miembros de las Naciones Unidas tienen el deber de tratar con un grado de respeto apropiado a una Resolución de la Asamblea General.

Las mismas consideraciones se aplican a las Resoluciones en el ámbito de los territorios administrados en virtud de los principios del Sistema de Administración Fiduciaria. Aunque no existe una obligación automática de aceptar plenamente una determinada recomendación o serie de recomendaciones, sí existe la obligación legal de actuar de buena fe de conformidad con los principios de la Carta y del Sistema de Administración Fiduciaria. Un Estado administrador puede no estar actuando ilegalmente al negarse a dar curso a una recomendación o serie de recomendaciones sobre el mismo tema. Pero al hacerlo, actúa por su cuenta y riesgo cuando se llega a un punto en que el efecto acumulativo del persistente desprecio de la opinión articulada de la Organización es tal que fomenta la convicción de que el Estado en cuestión se ha hecho culpable de deslealtad a los Principios y Propósitos de la Carta. Así, un Estado Administrador que se sitúe sistemáticamente por encima del juicio solemne y repetidamente expresado de la Organización, en particular en la medida en que dicho juicio se aproxime a la unanimidad, puede encontrarse con que ha traspasado la línea imperceptible entre la incorrección y la ilegalidad, entre la discrecionalidad y la arbitrariedad, entre el ejercicio del derecho legal a desoír la recomendación y el abuso de ese derecho, y que se ha expuesto a las consecuencias que legítimamente se derivan de una sanción legal.
Además, y por razones similares, incluso si se adopta la opinión de que el efecto de una decisión de la Asamblea General no es mayor que su fuerza moral, una decisión así concebida sigue constituyendo una medida de supervisión. Un sistema de supervisión desprovisto de un elemento de obligación legal y de sanción legal puede, no obstante, proporcionar un poderoso grado de supervisión debido a la fuerza moral inherente [p121] a sus conclusiones y recomendaciones. Se observará -y el asunto no carece de importancia- que la Opinión Consultiva de 1950 establece no sólo que el nuevo sistema no debe aumentar las obligaciones legales de Sudáfrica, sino que el grado de supervisión no debe exceder el que se obtiene bajo la Sociedad de Naciones. La expresión “grado de supervisión” utilizada en la Opinión Consultiva de 1950 no se refiere necesaria o exclusivamente a la supervisión ejercida mediante pronunciamientos jurídicamente vinculantes o ejecutables. La reprobación moral que sigue al incumplimiento de una recomendación válida adoptada de conformidad con la Carta puede constituir un medio de supervisión tan potente o más que una sanción jurídica. Esta ausencia de un mecanismo puramente jurídico y la confianza en la autoridad moral de las conclusiones y los informes de la Comisión de Mandatos fueron, de hecho, la característica esencial de la supervisión del Sistema de Mandatos.

La opinión pública -y la actitud resultante de las Potencias mandatarias- no se veía influida tanto por las resoluciones formales del Consejo y la Asamblea como por los informes de la Comisión de Mandatos, que era el verdadero órgano de supervisión. En teoría jurídica, la Comisión de Mandatos no era más que un órgano subsidiario y experto del Consejo que recibía y aprobaba sus informes y que ocasionalmente suavizaba su impacto mediante el uso de un lenguaje diplomático destinado a no herir las susceptibilidades de la Potencia Mandataria. La Comisión no podía comunicarse directamente con las Potencias Mandatarias y a menudo se le recordaban las limitaciones de su autoridad. Sus representantes, que comparecieron ante el Consejo, reconocieron a menudo esas limitaciones y rechazaron cualquier intención de sobrepasarlas. Pero era un hecho generalmente reconocido y del que se debía tomar nota judicialmente que el control real de la conducta de las Potencias mandatarias correspondía a la Comisión de Mandatos. Sin embargo, el incumplimiento o la inobservancia de las recomendaciones, las esperanzas y los lamentos de la Comisión no conllevaba ninguna sanción legal. La sanción legal de la supervisión judicial por parte del Tribunal Permanente de Justicia Internacional, aunque formaba parte de todos los Mandatos, nunca se invocó. Los ocasionales debates públicos y detallados ante la Asamblea General y el Consejo, que influyeron poderosamente en la opinión pública y en la conducta del Mandato, se produjeron en cumplimiento de los informes de la Comisión de Mandatos.

Hay dos razones por las que he considerado esencial elaborar el punto -que en cierto sentido parece poner en duda los fundamentos de mi propia conclusión final- de que las decisiones de la Asamblea [p122]General en materia de territorios administrados bajo los principios de la administración fiduciaria tienen, después de todo, algún efecto legal y ciertamente moral y que, por lo tanto, pueden ser consideradas como un factor en el sistema legal de supervisión en el que el sistema de votación es relevante:

En primer lugar, las observaciones precedentes demuestran que no he llegado a la conclusión final sin algunas vacilaciones y sin haber sopesado plenamente la corrección de una conclusión opuesta, según la cual, aunque las decisiones de la Asamblea General no tengan plenos efectos jurídicos, constituyen, no obstante, un factor de peso en el sistema de supervisión y que, por tanto, el procedimiento de votación por el que se alcanzan es decisivo a efectos del dictamen del Tribunal.

La segunda razón es que, después de haber tenido plenamente en cuenta la necesidad de exponer cuál es la posición jurídica inexorable resultante de la propia naturaleza de las “recomendaciones”, no es admisible dar curso a una interpretación, sin matizarla con todos los detalles necesarios, que debilita gratuitamente la eficacia de la Carta. Reducir el valor de las Resoluciones de la Asamblea General -uno de los principales instrumentos de la formación de la voluntad y el juicio colectivos de la comunidad de naciones representada por las Naciones Unidas- y tratarlas, a los efectos del presente dictamen y de otros, como nominales, insignificantes y sin derecho a influir en la conducta de los Miembros, sería totalmente incompatible con los sanos principios de interpretación, así como con el más alto interés internacional, que nunca puede ser jurídicamente irrelevante. El interés internacional exige que no se dé ningún apoyo judicial, por indirecto que sea, a tal concepción de las Resoluciones de la Asamblea General como carentes de importancia.

Estas consideraciones, así como la práctica real, me impiden basar mi conclusión en la proposición de que las decisiones de la Asamblea General no tienen efecto vinculante alguno. Sin embargo, no hay escapatoria al hecho de que tienen una potencia jurídica inferior a la implícita en las Resoluciones del Consejo de la Liga. A este hecho debo atribuir una importancia decisiva. No es razonable pretender que decisiones de valor jurídico claramente más limitado que el inherente a las decisiones del Consejo de la Sociedad de Naciones deban alcanzarse mediante el mismo sistema exigente y rígido de votación. El hecho de que algunas resoluciones de la Asamblea General en materia de administración fiduciaria y en otros ámbitos tengan un efecto jurídico definido no altera de manera decisiva la situación normal.

Así las cosas, llego a la conclusión, en relación con la cuestión 3, de que el artículo F constituye una interpretación correcta del Dictamen del Tribunal emitido en 1950. [p123]

***

En consecuencia, aunque he llegado al resultado final por motivos distintos de los que subyacen a la Opinión del Tribunal de Justicia, estoy de acuerdo con su parte dispositiva por la razón :

(1) que, en la medida en que las dudas sobre la corrección del artículo F fueron suscitadas por el argumento de que la votación de la Asamblea General sobre los informes y peticiones de Sudáfrica está sujeta a la regla de la unanimidad absoluta sobre la base de que ésta era la regla que regía en el Consejo de la Sociedad de Naciones, existen dudas sobre si puede considerarse correctamente que dicha regla estaba en vigor en el momento de la disolución de la Sociedad en el Consejo de la Sociedad que actuaba como órgano supervisor del sistema de mandatos ;

(2) que, en la medida en que se sostiene que la votación de la Asamblea General sobre estas cuestiones podría estar sujeta a algún otro procedimiento de votación más exigente que la mayoría de dos tercios, aunque sin llegar a la unanimidad absoluta, la Regla F es, no obstante, conforme a una interpretación correcta del Dictamen del Tribunal emitido en 1950. Esto es así por la razón de que las decisiones de la Asamblea General en el sentido del artículo F no poseen un grado de autoridad jurídica igual al de las decisiones del Consejo de la Sociedad de Naciones. Por ello, aunque se adopten mediante un procedimiento de votación menos estricto, no puede considerarse que impliquen un grado de supervisión superior al que se obtenía con el sistema de mandatos.

Estas consideraciones también se aplicarían si, contrariamente a la conclusión (1), pudiera sostenerse que las decisiones del Consejo de la Sociedad sobre el tema requieren unanimidad absoluta. (Firmado) H. Lauterpacht.

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Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho,Universidad de Costa Rica (UCR). Contacto …