Solicitud de revisión de la sentencia nº 158 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas
Opinión Consultiva
12 de julio de 1973
Presidente: Lachs;
Vicepresidente: Ammoun;
Jueces: Forster, Gros, Bengzon, Onyeama, Dillard, de Castro, Morozov, Jimenez de Arechaga, Sir Humphrey Waldock, Nagendra Singh, Ruda
[p167] En el asunto de la Solicitud de Revisión de la Sentencia No. 158 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas,
EL TRIBUNAL
compuesto como se ha indicado anteriormente,
emite la siguiente Opinión Consultiva:
1. Las cuestiones sobre las que se ha solicitado la Opinión Consultiva del Tribunal fueron planteadas al Tribunal mediante una carta de fecha 28 de junio de 1972, presentada en Secretaría el 3 de julio de 1972, del Secretario General de las Naciones Unidas. En dicha carta, el Secretario General informaba a la Corte de que el Comité de Solicitudes de Revisión de Sentencias del Tribunal Administrativo, creado en virtud de la resolución 957 (X) de la Asamblea General, había decidido el 20 de junio de 1972, de conformidad con el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, que la solicitud de revisión de la sentencia núm. 158 del Tribunal Administrativo presentada ante dicho Comité tenía un fundamento sustancial y, en consecuencia, había decidido solicitar una opinión consultiva de la Corte. La decisión del Comité, que figuraba in extenso en la carta del Secretario General y de la que se adjuntaban copias certificadas en inglés y francés, decía lo siguiente
“La Comisión de recursos de revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo ha decidido que existe una base sustancial en el sentido del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo para el recurso de revisión de la sentencia núm. 158 del Tribunal Administrativo, dictada en Ginebra el 28 de abril de 1972.
En consecuencia, el Comité solicita una Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre las siguientes cuestiones
1. ¿Ha omitido el Tribunal ejercer la competencia que le ha sido conferida, tal como se afirma en la demanda presentada por el demandante ante el Comité de Recursos de Revisión de las Sentencias del Tribunal Administrativo (A/AC. 86/R.59)?
2. 2) ¿Ha cometido el Tribunal de la Función Pública un error fundamental de procedimiento que ha dado lugar a una denegación de justicia, como se alega en el recurso interpuesto por el demandante ante la Comisión de Recursos contra las Sentencias del Tribunal Administrativo (A/AC. 86/R.59)?”.
2. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 66 del Estatuto de la Corte, la solicitud de opinión consultiva fue notificada el 10 de julio de 1972 a todos los Estados facultados para comparecer ante la Corte; se transmitió a dichos Estados una copia de la carta del Secretario General con la decisión del Comité anexa a la misma.
3. El 14 de julio de 1972, el Tribunal decidió que consideraba probable que las Naciones Unidas y sus Estados miembros pudieran proporcionar información sobre la cuestión. En consecuencia, el 17 de julio de 1972 el Secretario notificó a la Organización y a sus Estados miembros, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 66 del Estatuto de la Corte, que la Corte estaría dispuesta a recibir declaraciones escritas de ellos dentro de un plazo fijado por Providencia de 14 de julio de 1972a 20 de septiembre de 1972. [p168]
4. De conformidad con el párrafo 2 del artículo 65 del Estatuto de la Corte, el Secretario General de las Naciones Unidas transmitió a la Corte un expediente de documentos susceptibles de arrojar luz sobre la cuestión; estos documentos llegaron a la Secretaría el 29 de agosto de 1972.
5. Se recibió un escrito dentro del plazo fijado, a saber, un escrito presentado en nombre de las Naciones Unidas y que comprendía una declaración en nombre del Secretario General de las Naciones Unidas y una exposición de las opiniones del Sr. Mohamed Fasla, antiguo funcionario al que se refería la sentencia del Tribunal Administrativo; esta última declaración fue transmitida a la Corte por el Secretario General en virtud del párrafo 2 del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.
6. Copias del escrito fueron remitidas a los Estados a los que se había dirigido la comunicación prevista en el artículo 66, párrafo 2, del Estatuto. Al mismo tiempo, por carta de 6 de octubre de 1972, se informó a dichos Estados, y a las Naciones Unidas, de que no se contemplaba la celebración de audiencias públicas para la presentación de declaraciones orales en el caso, y de que el Presidente del Tribunal había fijado el 27 de noviembre de 1972 como plazo para la presentación de observaciones escritas, según lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 66 del Estatuto.
7. Por consiguiente, el 25 de octubre de 1972, el Presidente decidió que el escrito mencionado en el párrafo 5 supra podría modificarse mediante la presentación de una versión corregida de la exposición de las opiniones del Sr. Fasla, y fijó el 5 de diciembre de 1972 como fecha límite para ello. Una exposición corregida de las opiniones del Sr. Fasla fue presentada por conducto del Secretario General dentro del plazo así fijado, y se comunicaron copias de la misma a los Estados a los que se había comunicado la exposición escrita original.
8. Habida cuenta del plazo fijado para la modificación de la exposición escrita, el Presidente prorrogó hasta el 31 de enero de 1973 el plazo para la presentación de observaciones escritas previsto en el párrafo 4 del artículo 66 del Estatuto. Dentro del plazo así prorrogado, se presentaron comentarios escritos en nombre de las Naciones Unidas, que comprendían los comentarios del Secretario General sobre la versión corregida de la exposición de las opiniones del Sr. Fasla, y los comentarios del Sr. Fasla sobre la exposición en nombre del Secretario General.
9. Se enviaron copias de los comentarios escritos a los Estados a los que se había dirigido la comunicación prevista en el artículo 66, párrafo 2, del Estatuto. Al mismo tiempo, por carta de 22 de febrero de 1973, se informó a esos Estados de que la Corte había decidido no celebrar audiencias públicas para la presentación de declaraciones orales en el caso. Esta decisión, adoptada el 25 de enero de 1973, había sido comunicada a las Naciones Unidas por telegrama el mismo día.
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10. Las circunstancias que han dado lugar a la presente solicitud de opinión consultiva son brevemente las siguientes. El Sr. Mohamed Fasla, antiguo funcionario antes mencionado, entró al servicio de las Naciones Unidas [p169] el 30 de junio de 1964 con un contrato de plazo fijo de dos años como Representante Residente Auxiliar de la Junta de Asistencia Técnica en Damasco (República Árabe Siria). Tras otros destinos en Beirut (Líbano), Nueva York y Freetown (Sierra Leona), el Sr. Fasla fue reasignado el 15 de septiembre de 1968 a la oficina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Taiz (Yemen) como Representante Residente Auxiliar. Su contrato había sido renovado por periodos sucesivos de seis meses, un año, tres meses y veintiún meses, y expiraba el 31 de diciembre de 1969. El 22 de mayo de 1969 se informó al Sr. Fasla de que, si bien se haría todo lo posible por conseguirle otro destino, era muy posible que no se prorrogara su contrato actual. Este consejo se reiteró en una carta de 12 de septiembre de 1969 en la que se informaba al Sr. Fasla de que hasta la fecha no había sido posible encontrarle un destino y que se le mantendría en excedencia con sueldo completo hasta la expiración de su contrato. El Sr. Fasla solicitó al Secretario General que revisara dicha decisión, pero se le informó de que no era necesaria una revisión por parte del Secretario General. Por carta de 20 de noviembre de 1969, el Director de la Oficina de Gestión Administrativa y Presupuesto del PNUD notificó al Sr. Fasla que no había sido posible encontrarle un nuevo destino y que, por lo tanto, no se podía prever ninguna prórroga de su contrato. El Sr. Fasla, tras solicitar de nuevo la revisión de dicha decisión, fue informado por carta de 12 de diciembre de 1969 de que no existía base alguna para que el Secretario General modificase la postura adoptada por el PNUD. El 28 de diciembre de 1969, presentó un recurso ante la Junta Mixta de Apelación. El 3 de junio de 1970, la Junta, tras constatar que los esfuerzos del PNUD para asignar al Sr. Fasla a otro puesto eran insuficientes, ya que la ficha de datos distribuida sobre su historial de rendimiento estaba incompleta, recomendó que se corrigieran y completaran los expedientes relativos al servicio del Sr. Fasla, que el PNUD reanudara sus esfuerzos para encontrarle un puesto y, en caso de que éstos fracasaran, que se le abonara una gratificación de seis meses de salario. Sin embargo, por carta de 10 de julio de 1970, se informó al Sr. Fasla de que el Secretario General había decidido que no había base para la concesión de un pago graciable y que la Junta no debía tomar ninguna medida con respecto a dicha recomendación. Por carta de 31 de agosto de 1970, se informó al Sr. Fasla de que el PNUD no tenía intención de ofrecerle otro nombramiento, ya que, según se afirmaba, se habían hecho todos los esfuerzos posibles para encontrarle un puesto adecuado en el PNUD o en otros organismos cuando estaba bajo contrato con el PNUD. El 31 de diciembre de 1970, tras intentar reabrir el procedimiento ante la Junta Mixta de Apelación, que sin embargo consideró que ello no era posible en virtud del correspondiente Reglamento y Estatuto del Personal, presentó una demanda ante el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. El 11 de junio de 1971, tras un procedimiento ante la Junta Mixta de Apelación en relación con una decisión de fecha 15 de junio de 1970 relativa al cálculo de la remuneración, el Sr. Fasla presentó un complemento a la demanda ante el Tribunal Administrativo. Se presentaron alegaciones escritas de conformidad con el Reglamento del Tribunal, así como solicitudes de presentación de documentos; el Tribunal dictó sentencia (con respecto tanto a la demanda como al complemento) el 28 de abril de 1972. Mediante escrito de 26 de mayo de 1972, el Sr. Fasla formuló objeciones a la decisión y solicitó a la Comisión de Recursos contra Sentencias del Tribunal Administrativo que pidiera una opinión consultiva del Tribunal.
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11. Al formular la solicitud de opinión consultiva, la Comisión de recursos contra sentencias del Tribunal Administrativo ejerció una facultad que le había conferido la Asamblea General en su resolución 957 (X), de 8 de noviembre de 1955. Esta resolución, entre otras cosas, introdujo en el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas un nuevo artículo 11 por el que se preveía la posibilidad de impugnar las sentencias del Tribunal ante la Corte mediante el mecanismo de una solicitud de opinión consultiva. Después de que el Tribunal emitiera su Dictamen sobre el efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas (I.CJ. Reports 1954, p. 47), la Asamblea General creó un Comité Especial para estudiar la cuestión del establecimiento de un procedimiento de revisión de las sentencias del Tribunal. El nuevo Artículo 11 recoge las propuestas de dicho Comité Especial, modificadas en el Décimo Período de Sesiones de la Asamblea General, y es de conformidad con el procedimiento previsto en el Artículo 11 que se ha presentado al Tribunal la presente solicitud de dictamen.
12. Las disposiciones aplicables del artículo 11 están contenidas en sus cuatro primeros párrafos, que dicen lo siguiente:
“1. 1. Si un Estado Miembro, el Secretario General o la persona respecto de la cual el Tribunal haya dictado una sentencia (incluida cualquier persona que haya sucedido en los derechos de dicha persona a su muerte) impugna la sentencia alegando que el Tribunal se ha extralimitado en su jurisdicción o competencia o que el Tribunal no ha ejercido la jurisdicción que le ha sido conferida, o ha incurrido en error sobre una cuestión de derecho relativa a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, o haya cometido un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia, dicho Estado Miembro, el Secretario General o el interesado podrán, en un plazo de treinta días a partir de la fecha de la sentencia, presentar una solicitud por escrito al Comité establecido por el párrafo 4 de este artículo pidiendo al Comité que solicite una opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre el asunto.
2. 2. En un plazo de treinta días a partir de la recepción de la solicitud prevista en el apartado 1 del presente artículo, el Comité decidirá si la solicitud tiene o no fundamento. Si el Comité decide que existe tal fundamento, solicitará una opinión consultiva de la Corte, y el Secretario General se encargará de transmitir a la Corte las opiniones de la persona a que se refiere el párrafo 1.
3. 3. Si no se presenta ninguna solicitud con arreglo al apartado 1 de este artículo, [p171] o si el Comité no ha tomado la decisión de solicitar una opinión consultiva, dentro de los plazos prescritos en este artículo, la sentencia del Tribunal será definitiva. En cualquier caso en que se haya solicitado una opinión consultiva, el Secretario General dará efecto a la opinión de la Corte o solicitará al Tribunal que se reúna especialmente para que confirme su sentencia original, o dicte una nueva sentencia, de conformidad con la opinión de la Corte, si no se solicita que se reúna especialmente el Tribunal confirmará en su próxima sesión su sentencia o la pondrá en conformidad con la opinión de la Corte.
4. A los efectos del presente artículo, se crea y autoriza, en virtud del párrafo 2 del artículo 96 de la Carta, un Comité para solicitar opiniones consultivas de la Corte. El Comité estará integrado por los Estados Miembros cuyos representantes hayan formado parte de la Mesa del último período ordinario de sesiones de la Asamblea General. El Comité se reunirá en la Sede de las Naciones Unidas y establecerá su propio reglamento.”
13. Durante los debates en la Comisión Especial y en la Quinta Comisión de la Asamblea General que condujeron a la adopción de la resolución 957 (X), varias delegaciones cuestionaron la legalidad o la oportunidad de diversos aspectos del procedimiento establecido en estos párrafos. De hecho, antes de la adopción de la resolución en la 541ª sesión plenaria de la Asamblea General, una delegación hizo una propuesta formal para que se solicitara al Tribunal que emitiera una opinión consultiva sobre la cuestión de si la resolución estaba jurídicamente bien fundada. Por otra parte, aunque la resolución 957 (X) se adoptó hace casi 18 años, ésta es la primera ocasión en que se pide al Tribunal que examine una solicitud de opinión formulada con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 11. Por consiguiente, aunque en las declaraciones y observaciones presentadas al Tribunal en el presente procedimiento no se ha planteado ninguna cuestión ni sobre la competencia del Tribunal para emitir el dictamen ni sobre la oportunidad de que lo haga, el Tribunal examinará estas dos cuestiones sucesivamente.
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14. En cuanto a la competencia del Tribunal de Justicia para emitir el dictamen, se han expresado dudas sobre la legalidad de la utilización de la jurisdicción consultiva para el control de las sentencias del Tribunal Administrativo. La competencia contenciosa del Tribunal, se ha alegado, está limitada por el artículo 34 de su Estatuto a los litigios entre Estados; y se ha cuestionado que la jurisdicción consultiva pueda utilizarse para la revisión judicial de procedimientos contenciosos que han tenido lugar ante otros tribunales y en los que los particulares eran parte. Sin embargo, la existencia, en un segundo plano, de un litigio cuyas partes pueden verse afectadas como consecuencia del dictamen del Tribunal de Justicia, no modifica el carácter consultivo de la misión del Tribunal, que consiste en responder a las cuestiones que se le plantean en relación con una sentencia. Así, en su Dictamen relativo a las sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre las reclamaciones presentadas contra la UNESCO (Recueil 1956, p. 77), el Tribunal confirmó su competencia para examinar una solicitud de opinión consultiva con el fin de revisar un procedimiento judicial que afectaba a particulares. Además, en el procedimiento consultivo anterior relativo al efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas (Recueil 1954, p. 47), el Tribunal respondió a la solicitud de dictamen de la Asamblea General, a pesar de que las cuestiones que se le habían sometido se referían principalmente a los derechos de los particulares. El Tribunal de Justicia no ve ninguna razón para apartarse de la posición que adoptó en estos asuntos. En efecto, si una solicitud de opinión consultiva emana de un órgano debidamente autorizado para emitirla con arreglo a la Carta, el Tribunal de Justicia es competente, en virtud del artículo 65 de su Estatuto, para emitir tal opinión sobre cualquier cuestión jurídica que se plantee en el ámbito de actividades de dicho órgano. El mero hecho de que no sean los derechos de los Estados los que se cuestionen en el procedimiento no puede bastar para privar al Tribunal de Justicia de una competencia que le confiere expresamente su Estatuto.
15. En el presente caso, sin embargo, de una solicitud de dictamen formulada en virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, se ha cuestionado si el propio órgano solicitante es un órgano debidamente autorizado en virtud de la Carta para iniciar un procedimiento consultivo ante el Tribunal. En virtud del artículo 11, el órgano requirente es la Comisión de Recursos de Revisión de las Sentencias del Tribunal Administrativo (en lo sucesivo, por conveniencia, denominada la Comisión), que fue creada por la resolución 957 (X) de la Asamblea General específicamente para proporcionar un mecanismo para iniciar procedimientos consultivos de revisión de las sentencias del Tribunal. Se ha sostenido que este Comité no es un órgano que pueda considerarse uno de los “órganos de las Naciones Unidas” facultados para solicitar opiniones consultivas en virtud del Artículo 96 de la Carta. Además, se ha alegado que el Comité no tiene actividades propias que le permitan ser considerado un órgano autorizado para solicitar opiniones consultivas sobre cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de sus actividades.
16. El artículo 7 de la Carta, bajo el título “Órganos”, después de nombrar los seis órganos principales de las Naciones Unidas en el párrafo 1, dispone en los términos más generales en el párrafo 2: “Podrán establecerse, de conformidad con esta Carta, los órganos subsidiarios que se estimen necesarios.” A continuación, el artículo 22 faculta expresamente a la Asamblea General para “establecer los órganos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones”. El objeto de ambos artículos es permitir que las Naciones Unidas cumplan sus propósitos y funcionen eficazmente. Por consiguiente, una interpretación restrictiva de la facultad de la Asamblea General de establecer órganos subsidiarios sería contraria a la clara intención de la Carta. El Artículo 22, en efecto, deja específicamente a la Asamblea General la apreciación de la necesidad de un órgano determinado, y la única restricción impuesta por ese Artículo a la facultad de la Asamblea General de establecer órganos subsidiarios es que sean “necesarios para el desempeño de sus funciones”.
17. En su Dictamen sobre el efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, es cierto que el Tribunal sostuvo expresamente que la Carta “no confiere funciones judiciales a la Asamblea General” y que, cuando estableció el Tribunal Administrativo, “no estaba delegando el desempeño de sus propias funciones” (I.C.J. Reports 1954, p. 61). Al mismo tiempo, sin embargo, el Tribunal señaló que, en virtud del párrafo 1 del artículo 101 de la Carta, la Asamblea General está facultada para regular las relaciones del personal, y sostuvo que esta facultad incluía “la facultad de establecer un tribunal para hacer justicia entre la Organización y los miembros del personal” (ibid., p. 58). Del razonamiento anterior se desprende necesariamente que la facultad de la Asamblea General de regular las relaciones del personal comprende también la facultad de crear un órgano destinado a proporcionar un mecanismo para iniciar la revisión por la Corte de las sentencias de dicho tribunal.
18. Tampoco parece al Tribunal que tenga fundamento la sugerencia de que la constitución particular del Comité impediría considerarlo un “órgano” de las Naciones Unidas. Según lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 11, el Comité está integrado por “los Estados Miembros cuyos representantes hayan formado parte de la Mesa de la Asamblea General en su último período ordinario de sesiones”. Pero esta disposición no es más que un método cómodo para establecer la composición del Comité, que se creó como un comité independiente dotado de funciones propias y distintas de las de la Mesa. En efecto, el apartado 4 subraya el carácter independiente del Comité al prever que éste establezca su propio reglamento. Éste se elaboró en su primera reunión y se modificó en reuniones posteriores. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no ve razón alguna para negar al Comité el carácter de órgano de las Naciones Unidas que la Asamblea General pretendía claramente que tuviera.
19. El párrafo 2 del artículo 96 de la Carta faculta a la Asamblea General para autorizar a los órganos de las Naciones Unidas a “solicitar a la Corte opiniones consultivas sobre las cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de sus actividades”. En el presente caso, el párrafo 4 del Artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo establece expresamente que el Comité “A los efectos de este artículo … está … autorizado, en virtud del párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta, a solicitar opiniones consultivas de la Corte”. Estas dos disposiciones bastan, prima facie, para establecer la competencia del Comité para solicitar opiniones consultivas del Tribunal. No obstante, se ha planteado la cuestión de si, en virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo, el Comité tiene actividades propias que permitan considerar que solicita opiniones consultivas “sobre cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de [sus] actividades”. Así, se ha expresado la opinión de que el Comité no tiene otra actividad que [p174] solicitar opiniones consultivas, y que las “cuestiones jurídicas” respecto de las cuales el artículo 11 le autoriza a solicitar un dictamen no surgen en el ámbito de “sus actividades”, sino de las de otro órgano, el Tribunal Administrativo.
20. Las funciones encomendadas al Comité por los apartados 1 y 2 del artículo 11 son las siguientes: recibir las demandas en las que se formulen objeciones a las sentencias del Tribunal Administrativo por uno o varios de los motivos enunciados en el apartado 1 y en las que se pida al Comité que solicite una opinión consultiva; decidir en un plazo de 30 días si la demanda tiene o no fundamento; y, si así lo decide, solicitar una opinión consultiva del Tribunal. El alcance de las actividades del Comité derivadas de estas funciones es, ciertamente, limitado. Pero las actividades de la Comisión en virtud del artículo 11 deben considerarse en el contexto más amplio de la función de la Asamblea General en la regulación de las relaciones de personal, de la que forman parte. No se trata de una delegación por parte de la Asamblea General de su propia facultad de solicitar una opinión consultiva; se trata de la creación de un órgano subsidiario que tiene una tarea concreta y al que se ha investido de la facultad de solicitar opiniones consultivas en el desempeño de dicha tarea. El mero hecho de que las actividades del Comité sirvan a un fin particular y limitado en el desempeño por la Asamblea General de su función de reglamentación de las relaciones de personal no impide que se ejerza la competencia consultiva del Tribunal de Justicia en relación con dichas actividades; tampoco hay en el artículo 96 de la Carta indicación alguna de tal restricción a la facultad de la Asamblea General de autorizar a los órganos de las Naciones Unidas a solicitar opiniones consultivas.
21. De hecho, la función primordial del Comité no es la solicitud de opiniones consultivas, sino el examen de las objeciones a las sentencias para decidir en cada caso si la solicitud tiene un fundamento sustancial que justifique la solicitud de una opinión consultiva. Si comprueba que no existe tal base sustancial, el Comité rechaza la solicitud sin solicitar un dictamen del Tribunal. Cuando comprueba que la solicitud está fundada, las cuestiones de Derecho que el Comité somete al Tribunal de Justicia se derivan claramente del ejercicio de esta función principal de examen de las solicitudes que se le presentan. Se trata, por tanto, de cuestiones que, a juicio del Tribunal de Justicia, se plantean en el marco de las actividades propias del Comité, ya que no se derivan de las sentencias del Tribunal Administrativo, sino de las impugnaciones de dichas sentencias formuladas ante el propio Comité.
22.Es cierto que el artículo 11 no incluye entre las funciones del Comité la ejecución de los dictámenes emitidos por el Tribunal en respuesta a una solicitud del Comité, ya que, en virtud del apartado 3 de dicho artículo, la ejecución de los dictámenes del Tribunal es competencia del Secretario General y del Tribunal Administrativo. Pero esto no cambia el hecho de que las cuestiones que son objeto de las solicitudes de dictamen consultivo del Comité son cuestiones jurídicas “que se plantean” en el ámbito de sus actividades. Todo lo que se necesita para que una cuestión pueda acogerse al apartado 2 del artículo 96 de la Carta es que sea jurídica y que surja de las [p175] actividades del órgano de que se trate. En el presente caso, la solicitud del Comité se refiere a una Opinión Consultiva sobre la supuesta falta de ejercicio por parte del Tribunal Administrativo de las competencias que le han sido conferidas y sobre los errores fundamentales de procedimiento que habría cometido. Se trata de cuestiones que, por su propia naturaleza, son cuestiones jurídicas similares a las que el Tribunal de Justicia, en su dictamen de 1956 en el asunto UNESCO, consideró que constituían cuestiones jurídicas en el sentido del artículo 96 de la Carta. Además, no hay nada en el artículo 96 de la Carta ni en el artículo 65 del Estatuto del Tribunal de Justicia que exija que las respuestas a las cuestiones tengan por objeto ayudar al órgano solicitante en sus propias operaciones futuras o que obligue a que el efecto que deba darse a una opinión consultiva sea responsabilidad del órgano que la solicita.
23. A la luz de las consideraciones precedentes, la Corte concluye que el Comité de Solicitudes de Revisión de Sentencias del Tribunal Administrativo es un órgano de las Naciones Unidas, debidamente constituido en virtud de los artículos 7 y 22 de la Carta, y debidamente autorizado en virtud del párrafo 2 del artículo 96 de la Carta para solicitar opiniones consultivas de la Corte a los efectos del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. De ello se deduce que la Corte es competente, en virtud del artículo 65 de su Estatuto, para conocer de una solicitud de opinión consultiva del Comité formulada en el ámbito del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo.
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24. No obstante, el artículo 65 del Estatuto es permisivo y, en virtud del mismo, la facultad del Tribunal de Justicia para emitir una opinión consultiva es de carácter discrecional. En el ejercicio de esta facultad discrecional, el Tribunal siempre se ha guiado por el principio de que, como órgano judicial, está obligado a permanecer fiel a los requisitos de su carácter judicial incluso al emitir opiniones consultivas (véanse, por ejemplo, Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO, Opinión Consultiva, Recueil 1956, p. 84; Constitución del Comité de Seguridad Marítima de la Organización Consultiva Marítima Intergubernamental, Opinión Consultiva, Recueil 1960, p. 153). Durante los debates que precedieron a la adopción de la resolución 957 (X) de la Asamblea General y a la introducción del artículo 11 en el Estatuto del Tribunal Administrativo, algunas delegaciones expresaron dudas sobre ciertas características del procedimiento establecido por el artículo 11, precisamente desde el punto de vista del carácter jurisdiccional del Tribunal. Por consiguiente, el Tribunal examinará a continuación si, aun siendo competente para emitir el dictamen solicitado, estas características del procedimiento establecido por el artículo 11 son de tal naturaleza que deberían llevarle a negarse a responder a la solicitud.
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25. Una objeción que se ha formulado al artículo 11 es que inserta un órgano apolítico en el proceso judicial de resolución de litigios entre los funcionarios y la Organización. Siendo el Tribunal Administrativo un órgano judicial, es incompatible con la naturaleza del proceso judicial, por lo que se ha sugerido, que un órgano político participe en la revisión judicial de sus fallos. Ciertamente, al estar compuesto por Estados miembros, el Comité es un órgano político. Sus funciones, por otra parte, se limitan a realizar un examen sumario de cualquier objeción a las sentencias del Tribunal y a decidir si existe una base sustancial b para la solicitud de que el asunto sea revisado por el Tribunal en una opinión consultiva. Se trata de funciones que, en opinión del Tribunal de Justicia, corresponden normalmente a un órgano jurisdiccional. Pero no existe una incompatibilidad necesaria entre el ejercicio de estas funciones por un órgano político y las exigencias del proceso jurisdiccional, en la medida en que estas funciones se limitan a establecer un vínculo potencial entre dos procedimientos de naturaleza claramente jurisdiccional. A juicio del Tribunal de Justicia, la compatibilidad o no de un determinado sistema de control con las exigencias del proceso jurisdiccional depende de las circunstancias y condiciones de cada sistema concreto.
26. 26. En el presente caso, en el que debe recurrirse a la Corte Internacional de Justicia, es comprensible que la Asamblea General haya considerado necesario establecer un mecanismo con el fin de garantizar que sólo las solicitudes de revisión que tengan una base sustancial sean objeto de procedimientos de revisión por parte de la Corte. Al mismo tiempo, el Tribunal de Justicia señala que el Reglamento adoptado por el Comité tiene en cuenta el carácter cuasijudicial de sus funciones. Así, este Reglamento prevé que la otra parte en el procedimiento ante el Tribunal Administrativo pueda presentar sus observaciones con respecto a la demanda y que, si el Comité solicita información o puntos de vista adicionales, se conceda la misma oportunidad de presentarlos a todas las partes en el procedimiento. Esto significa que las decisiones del Comité se alcanzan tras un examen de los puntos de vista opuestos de las partes interesadas.
27. 27. Los informes de las reuniones del Comité revelan que éste ha tramitado 16 recursos de revisión de sentencias del Tribunal Administrativo, todos ellos interpuestos por funcionarios y ninguno por el Secretario General o por un Estado miembro. La demanda objeto de la presente solicitud de opinión consultiva fue la decimocuarta recibida por el Comité, y hasta la fecha es la única respecto de la cual el Comité ha decidido que existía “una base sustancial para la demanda” que exigía recurrir a la jurisdicción consultiva del Tribunal. Corresponde al Comité interpretar la función que le confiere el apartado 2 del artículo 11, en virtud del cual debe “decidir si la demanda tiene o no fundamento”. En la tramitación de las solicitudes, la práctica del Comité ha sido limitarse a un mero informe de su decisión sobre si existía o no una base sustancial para la solicitud y si, en consecuencia, debía o no [p177] solicitar un dictamen consultivo. Las decisiones adoptadas por el Comité se comunican a todos los Estados miembros, a las partes en el procedimiento y al Tribunal Administrativo. Sin embargo, los informes no indican los motivos de las objeciones del demandante a la sentencia del Tribunal ni las razones que llevaron al Comité a rechazar o, como en el presente caso, a respaldar la solicitud. El Comité se reúne a puerta cerrada y no levanta actas resumidas de sus deliberaciones relativas a las solicitudes, y en el presente caso el Tribunal ha sido informado de que estas deliberaciones se consideran confidenciales.
28. Si bien podría ser deseable que el solicitante recibiera alguna indicación de los motivos de la decisión del Comité en los casos en que se rechaza la solicitud, el hecho de que los informes del Comité se limiten a una mera declaración de la decisión alcanzada no priva al procedimiento de revisión en su conjunto de su carácter judicial, ni constituye una razón válida para que el Tribunal de Justicia se niegue a responder a la presente solicitud. Una negativa del Tribunal a desempeñar su papel en el sistema de revisión judicial establecido por la Asamblea General sólo tendría la consecuencia de que este sistema no funcionaría precisamente en aquellos casos en los que el Comité ha considerado que existe una base sustancial para las objeciones que se han planteado contra una sentencia. Cuando el Comité adopta una decisión afirmativa de este tipo, no hay lugar a una exposición razonada de sus puntos de vista ni a un acta pública de sus deliberaciones, ya que la decisión afirmativa del Comité, basada únicamente en una apreciación prima facie de las objeciones, no es más que una condición necesaria para la apertura de la competencia consultiva del Tribunal. Corresponde entonces al propio Tribunal de Justicia formarse su propia opinión, no obstaculizada, sobre la procedencia o improcedencia de las objeciones que se han formulado contra una sentencia y motivar su opinión.
29. Aparte de lo que pueda deducirse del presente procedimiento, el Tribunal de Justicia no dispone de información sobre los criterios seguidos por el Comité para apreciar si existe “una base sustancial” para una solicitud. Las estadísticas de las decisiones del Comité pueden parecer sugerir la conclusión de que, en las solicitudes presentadas por los funcionarios, ha adoptado una interpretación estricta de dicho requisito. Pero tal conclusión, incluso si se estableciera, no bastaría por sí misma para hacer que el procedimiento previsto en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal fuera incompatible con los principios que rigen el proceso judicial. En cambio, sería incompatible con estos principios que el Comité no adoptara una interpretación uniforme del artículo 11 también en los casos en que el demandante no fuera funcionario. Además, la historia legislativa del artículo 11 muestra que el recurso a la Corte Internacional de Justicia sólo debía producirse en casos excepcionales
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30. A la luz de lo que se ha dicho anteriormente, no parece que haya nada en el carácter o el funcionamiento del Comité que obligue al Tribunal a concluir que el sistema de revisión judicial establecido por la resolución 957 (X) de la Asamblea General es incompatible con los principios generales que rigen el proceso judicial.[p178].
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31. El Tribunal no pasa por alto que el artículo 11 establece el derecho de los Estados miembros individuales a objetar una sentencia del Tribunal Administrativo y a solicitar al Comité que inicie un procedimiento consultivo sobre el asunto; y que durante los debates de 1955 la conveniencia de esta disposición fue cuestionada por varias delegaciones. El Estado miembro, se dijo, no habría sido parte en el procedimiento ante el Tribunal Administrativo, y permitirle iniciar un procedimiento para la revisión de la sentencia sería, por lo tanto, contrario a los principios generales que rigen la revisión judicial. Conferir tal derecho a un Estado miembro, se dijo además, vulneraría los derechos del Secretario General como principal funcionario administrativo y entraría en conflicto con el Artículo 100 de la Carta. También se sugirió que, en el caso de una solicitud por parte de un Estado miembro, el funcionario se encontraría en una posición de desigualdad ante el Comité. Estos argumentos introducen consideraciones adicionales que requerirían un examen minucioso por parte del Tribunal si recibiera una solicitud de dictamen derivada de una solicitud al Comité por parte de un Estado miembro. Por lo tanto, no debe entenderse que el Tribunal exprese aquí ninguna opinión con respecto a cualquier procedimiento futuro incoado en virtud del artículo 11 por un Estado miembro. Pero estas consideraciones adicionales carecen de relevancia en el presente procedimiento, en el que la solicitud de dictamen resulta de una solicitud al Comité por parte de un funcionario. El mero hecho de que el artículo 11 prevea la posibilidad de que un Estado miembro solicite la revisión de una sentencia no altera la posición respecto a la incoación de un procedimiento de revisión entre un agente y el Secretario General. El Tribunal de Justicia subraya que el artículo 11 confiere a los agentes los mismos derechos que al Secretario General para solicitar al Comité la apertura de un procedimiento de revisión.
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32. Aún así, el Tribunal tiene que considerar las objeciones que se han planteado contra el uso de la jurisdicción consultiva para la revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo debido a lo que se dijo que era una desigualdad inherente al Estatuto del Tribunal entre el funcionario, por un lado, y el Secretario General y los Estados miembros, por otro. La comparecencia personal, se argumentó, era una característica esencial del debido proceso legal, pero en virtud del artículo 66 del Estatuto, sólo los Estados y las organizaciones internacionales tenían derecho a presentar declaraciones ante la Corte. También se sostuvo que la mera expresión de una esperanza por parte de la Asamblea General en la resolución propuesta (véase párr. 36 infra) de que los Estados miembros y el Secretario General renunciaran a su derecho a una vista oral no era garantía suficiente de igualdad; tampoco se consideró apropiado que un individuo dependiera de otra parte en la controversia para la presentación de sus puntos de vista ante la Corte.
33. En el año siguiente a la adopción del artículo 11, el Tribunal tuvo que examinar la compatibilidad con su carácter jurisdiccional del uso de la jurisdicción consultiva para la revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo, aunque en el contexto diferente del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT. A pesar del contexto diferente, las opiniones expresadas entonces por el Tribunal en su Dictamen relativo a las sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre las reclamaciones presentadas contra la UNESCO (Recueil 1956, p. 77) son, en ciertos aspectos, pertinentes a los efectos del presente Dictamen.
34. La dificultad relativa al requisito de igualdad entre los miembros del personal y su organización en los procedimientos de revisión que implican la competencia consultiva del Tribunal surge de los términos del artículo 66 del Estatuto del Tribunal. Este artículo prevé la presentación de declaraciones escritas u orales únicamente por los Estados y las organizaciones internacionales. En el procedimiento de 1956, la dificultad fue reconocida por la UNESCO, cuyo Asesor Jurídico notificó a los abogados de los funcionarios que la Organización transmitiría directamente al Tribunal, sin comprobar el contenido, cualquier observación o información que desearan presentar. El Tribunal indicó que no veía objeción alguna a este procedimiento, y el abogado de los funcionarios notificó a la UNESCO su acuerdo al respecto. Posteriormente, el Tribunal comunicó a los Estados y organizaciones que se había considerado que podían aportar información sobre la cuestión sometida al Tribunal que no preveía celebrar audiencias públicas sobre el asunto. Al mismo tiempo, fijó un plazo para la presentación por escrito de observaciones complementarias, y la UNESCO comunicó a los abogados de los funcionarios su disposición a transmitir al Tribunal las observaciones complementarias que desearan presentar. A la luz del procedimiento adoptado, el Tribunal concluyó que se habían cumplido suficientemente los requisitos de igualdad para poder dar curso a la solicitud de dictamen. Observó:
“La dificultad se ha resuelto, por una parte, mediante el procedimiento por el que las observaciones de los funcionarios se han puesto a disposición del Tribunal por mediación de la UNESCO y, por otra, prescindiendo del procedimiento oral. El Tribunal de Justicia no está vinculado en el futuro por ningún consentimiento que haya dado ni por ninguna decisión que haya tomado en relación con el procedimiento así adoptado. En el presente asunto, el procedimiento adoptado no ha suscitado objeción alguna por parte de los interesados. Ha sido consentido por los abogados de los funcionarios a cuyo favor se dictaron las sentencias. El principio de igualdad de las partes se desprende de las exigencias de una buena administración de justicia. Estas exigencias no se han visto menoscabadas en el presente caso por la circunstancia de que el escrito en nombre de los funcionarios se presentara a través de la UNESCO. Por último, aunque no se haya celebrado ningún procedimiento oral, el Tribunal de Justicia está convencido de que se ha puesto a su disposición la información adecuada. En vista de ello, no parece haber ninguna razón de peso por la que la Corte no deba prestar su asistencia en la solución de un problema al que se enfrenta un organismo especializado de las Naciones Unidas autorizado [p180] a solicitar una Opinión Consultiva de la Corte. A pesar del carácter permisivo del artículo 65 del Estatuto en materia de Opinión Consultiva, sólo razones imperiosas podrían llevar a la Corte a adoptar en este asunto una actitud negativa que pusiera en peligro el funcionamiento del régimen establecido por el Estatuto del Tribunal Administrativo para la protección judicial de los funcionarios. No debe permitirse que cualquier ausencia aparente o nominal de igualdad oscurezca o haga fracasar ese objeto primordial”. (Recueil 1956, p. 86.)
35. En dicho Dictamen, por tanto, el Tribunal consideró que cualquier ausencia de igualdad entre los miembros del personal y el Secretario General inherente a los términos del artículo 66 del Estatuto del Tribunal puede subsanarse mediante la adopción de procedimientos adecuados que garanticen la igualdad real en los procedimientos concretos. En estos procedimientos consultivos, incoados en virtud del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, la adopción de los procedimientos adecuados dependía enteramente de la voluntad de la Organización interesada, la UNESCO; y, sin embargo, el Tribunal consideró que “cualquier ausencia aparente o nominal de igualdad” inherente al artículo 66 del Estatuto del Tribunal no debía impedirle dar curso a la solicitud de dictamen. Es cierto que algunos jueces consideraron que la ausencia de vista oral constituía un obstáculo insuperable o grave para que el Tribunal atendiera la solicitud de opinión consultiva. Pero el Tribunal de Justicia no comparte esta opinión. Además, en el presente procedimiento, incoado en virtud del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, la posición procesal del agente es más segura. En efecto, el apartado 2 del artículo 11 prevé expresamente que, cuando el Comité solicite una opinión consultiva, el Secretario General se encargará de transmitir al Tribunal la opinión del agente interesado. De ello se desprende que el agente tiene derecho a que se transmitan sus opiniones al Tribunal sin que el Secretario General ejerza control alguno sobre el contenido, ya que, de lo contrario, las opiniones no serían en sentido propio las del agente en cuestión. Así pues, en virtud del artículo 11, la igualdad de un agente en el procedimiento escrito ante el Tribunal no depende de la voluntad o el favor de la Organización, sino que se convierte en una cuestión de derecho garantizada por el Estatuto del Tribunal Administrativo.
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36. En la resolución 957 (X), la Asamblea General trató también de remediar la desigualdad existente en el artículo 66 del Estatuto del Tribunal de Justicia en lo que respecta al procedimiento oral entre los funcionarios, por una parte, y los Estados miembros y el Secretario General, por otra. En dicha resolución, tras adoptar el texto del nuevo artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo, añadió la recomendación:
“… que los Estados miembros y el Secretario General no hagan declaraciones orales ante la Corte Internacional de Justicia en ningún[p181] procedimiento en virtud del nuevo artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo adoptado en virtud de la presente resolución”.
En cuanto a esta recomendación, la Corte observa que, cuando en virtud del párrafo 2 del artículo 66 de su Estatuto se hayan presentado a la Corte declaraciones escritas en procedimientos consultivos, el procedimiento ulterior en el caso, y en particular la celebración de audiencias públicas con el fin de recibir declaraciones orales, es una cuestión que queda a discreción de la Corte. En el ejercicio de dicha facultad, el Tribunal tendrá en cuenta tanto las disposiciones de su Estatuto como las exigencias de su carácter jurisdiccional. Sin embargo, el Tribunal de Justicia no considera que exista ningún principio general de Derecho que exija que, en un procedimiento de recurso, las partes interesadas deban tener necesariamente la oportunidad de presentar oralmente sus alegaciones ante el tribunal de recurso. Los principios generales del Derecho y el carácter jurisdiccional del Tribunal de Justicia exigen que, incluso en un procedimiento consultivo, las partes interesadas tengan cada una la posibilidad de presentar, en pie de igualdad, todos los elementos pertinentes en relación con las cuestiones sometidas al tribunal de reexamen. Ahora bien, esta condición se cumple con la presentación de escritos. En consecuencia, el Tribunal de Justicia no ve razón alguna para apartarse de la posición que adoptó en su dictamen en el asunto UNESCO, según la cual, si el Tribunal de Justicia tiene la certeza de que se ha puesto a su disposición la información adecuada, el hecho de que no se hayan celebrado audiencias públicas no es óbice para que el Tribunal de Justicia atienda la solicitud de dictamen.
37. En el presente procedimiento, de conformidad con el párrafo 2 del artículo 65 del Estatuto de la Corte, el Secretario General facilitó a la Corte un amplio expediente de documentos pertinentes, incluidas copias de los documentos que se encontraban ante el Tribunal Administrativo y de los presentados por el Sr. Fasla al Comité; también presentó una declaración escrita a la Corte, y posteriormente presentó comentarios escritos sobre la declaración de las opiniones del Sr. Fasla, junto con algunos documentos adicionales. Por su parte, al Sr. Fasla se le concedieron todas las oportunidades para presentar sus puntos de vista al Tribunal por escrito en igualdad de condiciones con el Secretario General, oportunidad que aprovechó al máximo. En primer lugar, por mediación del Secretario General, se transmitió al Tribunal una declaración escrita de sus opiniones, junto con un documento anexo. Unos dos meses más tarde y con permiso del Presidente del Tribunal, el Sr. Fasla transmitió por el mismo conducto una declaración corregida, pero al mismo tiempo muy ampliada, de sus puntos de vista, junto con otros documentos. Finalmente, dentro de un nuevo plazo fijado por el Presidente, transmitió al Tribunal sus comentarios escritos sobre la declaración escrita del Secretario General, y a estos comentarios, firmados por su abogado, se adjuntaron una “declaración personal” del Sr. Fasla y documentos adicionales. En cuanto al procedimiento oral, por carta de 6 de octubre de 1972 se informó a las Naciones Unidas y a sus Estados miembros de que no se contemplaba la celebración de audiencias públicas para la presentación de declaraciones orales en el caso. Posteriormente, por carta de 15 de noviembre de 1972, es decir, [p182] antes de presentar su declaración corregida, el Sr. Fasla transmitió al Tribunal una solicitud para que se le permitiera hacer una declaración oral. El 25 de enero de 1973, el Tribunal decidió no oír declaraciones orales y en la misma fecha telegrafió su decisión al Asesor Jurídico de las Naciones Unidas. Habiendo renovado el Sr. Fasla su petición en carta de 29 de enero de 1973, el Tribunal se atuvo a su decisión de no celebrar una audiencia pública con el fin de recibir declaraciones orales.
38. 38. En los procedimientos consultivos, como ya se ha mencionado, queda a la entera discreción del Tribunal decidir si se obtienen declaraciones orales además de escritas. Puede ser cierto que en el presente procedimiento de revisión de una sentencia del Tribunal Administrativo las cuestiones sometidas al Tribunal se refieran a un contencioso entre un funcionario y el Secretario General. También puede ser cierto que este aspecto del procedimiento se ve acentuado por el hecho de que el artículo 11, párrafo 3, del Estatuto del Tribunal establece que el Secretario General dará efecto al dictamen del Tribunal o solicitará al Tribunal que se reúna especialmente para que confirme su sentencia original, o dicte una nueva sentencia, de conformidad con el dictamen del Tribunal. No obstante, el procedimiento ante el Tribunal de Justicia no deja de ser un procedimiento consultivo, en el que la misión del Tribunal de Justicia no consiste en juzgar de nuevo el asunto, sino en responder a las cuestiones que se le plantean en relación con las objeciones formuladas contra la sentencia del Tribunal Administrativo. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia sólo se preocupa de garantizar que las partes interesadas tengan una oportunidad justa y equitativa de presentar sus puntos de vista al Tribunal de Justicia respecto a las cuestiones sobre las que se solicita su opinión y que el Tribunal de Justicia disponga de la información adecuada para poder administrar justicia al emitir su opinión. El Tribunal está convencido de que estos requisitos se han cumplido en el presente procedimiento.
39.Una vez más, el hecho de que, en virtud del artículo 11, párrafo 3, del Estatuto del Tribunal, el dictamen emitido por la Corte deba tener efecto concluyente respecto de las cuestiones objeto de litigio en ese asunto no constituye obstáculo alguno para que la Corte responda a la solicitud de dictamen. Tal efecto, es cierto, va más allá del alcance atribuido por la Carta y por el Estatuto del Tribunal de Justicia a un dictamen consultivo. Resulta, sin embargo, no de la propia Opinión Consultiva, sino de una disposición de un instrumento autónomo con fuerza de ley para los funcionarios y el Secretario General. El artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT confiere expresamente carácter vinculante al dictamen del Tribunal. Al aludir a
esta consecuencia, el Tribunal, en el asunto UNESCO, observó:
“No afecta en modo alguno al funcionamiento del Tribunal, que sigue estando determinado por su Estatuto y su Reglamento. Tampoco afecta al razonamiento por el que el Tribunal forma su dictamen ni al contenido del propio dictamen. En consecuencia, el hecho de que la Opinión del Tribunal sea aceptada como vinculante no proporciona ninguna razón por la que la Solicitud de Opinión no deba ser cumplida”. (I.C.J. Reports 1956, p. 84.) [p183]
Del mismo modo, el efecto especial que debe atribuirse al dictamen de la Corte en virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas no proporciona ninguna razón para negarse a cumplir con la solicitud de dictamen en el presente caso.
40.El Tribunal de Justicia ha declarado en repetidas ocasiones que, en principio, no debe denegarse una respuesta a una solicitud de opinión consultiva y que sólo razones imperiosas justificarían tal denegación (véase, por ejemplo, Judgments of the Administrative Tribunal of the ILO upon Complaints Made against UNESCO, Opinión Consultiva,I.C.J. Reports 1956, p. 86; Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), Opinión Consultiva, I. C.J. Reports 1971, p. 27). A la luz de lo que se ha dicho anteriormente, no parece que el Tribunal tenga ninguna razón de peso para negarse a responder a la solicitud en el presente caso. Por el contrario, al igual que en el procedimiento de 1956 relativo al Tribunal Administrativo de la OIT, el Tribunal considera que no debe “adoptar en este asunto una actitud negativa que ponga en peligro el funcionamiento del régimen establecido por el Estatuto del Tribunal Administrativo para la protección judicial de los funcionarios” (Recueil 1956, p. 86). Aunque las actas muestran que el artículo 11 no se introdujo en el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas exclusivamente, ni siquiera principalmente, para proporcionar protección judicial a los funcionarios, también muestran que, no obstante, se tomaron medidas para garantizar que el régimen establecido por el mismo proporcionara dicha protección. Por otra parte, hasta ahora han sido los funcionarios los únicos que han tratado de invocar el régimen de protección judicial establecido por el artículo 11. Por consiguiente, como ya se ha indicado, aunque el Tribunal de Justicia no considera que el procedimiento de revisión previsto en el artículo 11 esté exento de dificultades, no le cabe duda de que, en las circunstancias del presente asunto, debe acceder a la solicitud de dictamen consultivo formulada por el Comité de recursos contra sentencias del Tribunal Administrativo.
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41. El alcance de las cuestiones sobre las que debe pronunciarse el Tribunal de Justicia viene determinado, por una parte, por el artículo 11 del Estatuto del Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, que especifica los motivos por los que una sentencia del Tribunal de la Función Pública puede ser impugnada a través de la jurisdicción consultiva y, por otra, por los términos de la solicitud dirigida al Tribunal de Justicia. En virtud del artículo 11, se puede presentar una solicitud al Comité con el fin de obtener la revisión por el Tribunal de una sentencia del Tribunal por cualquiera de los siguientes motivos, a saber, que el Tribunal se haya:
(i) “excedido su jurisdicción o competencia”;
(ii) “no ha ejercido la jurisdicción que le ha sido conferida”;
(iii) “erró en una cuestión de derecho relativa a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas”; o [p184]
(iv) “ha cometido un error fundamental de procedimiento que ha ocasionado una denegación de justicia”.
En consecuencia, el Comité está autorizado a solicitar, y el Tribunal a emitir, una opinión consultiva únicamente sobre cuestiones jurídicas que puedan considerarse adecuadamente comprendidas en los términos de uno o más de esos cuatro “motivos”. De nuevo, en virtud del artículo 65 del Estatuto del Tribunal, su competencia para emitir opiniones consultivas se extiende únicamente a las cuestiones jurídicas sobre las que se haya solicitado su dictamen. El Tribunal puede interpretar los términos de la solicitud y determinar el alcance de las cuestiones planteadas en ella. El Tribunal también puede tener en cuenta todos los elementos relacionados con las cuestiones que se le plantean que sean necesarios para formarse una opinión. No obstante, al emitir su dictamen, el Tribunal está vinculado, en principio, por los términos de las cuestiones formuladas en la solicitud (Procedimiento de votación sobre cuestiones relativas a informes y peticiones referentes al territorio del África Sudoccidental, Opinión Consultiva, C.I.J. Recueil 1955, pp. 71-72; Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO, Opinión Consultiva, C.I.J. Recueil 1956, pp. 98-99). En el presente caso, las cuestiones formuladas en la demanda se refieren únicamente a dos de los cuatro “motivos” de impugnación especificados en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo, a saber, la incompetencia y el error fundamental de procedimiento. Por consiguiente, sólo las impugnaciones de la sentencia núm. 158 basadas en uno u otro de esos dos motivos están comprendidas en los términos de las cuestiones planteadas al Tribunal.
42.El texto de la demanda que ahora se somete al Tribunal de Justicia ha sido expuesto al principio de las presentes conclusiones. Las dos cuestiones que contiene son las siguientes
“1) ¿Ha incurrido el Tribunal de la Función Pública en una falta de ejercicio de las competencias que le han sido atribuidas, como se alegaba en la demanda presentada por el demandante ante el Comité de recursos contra sentencias del Tribunal Administrativo (A/AC.86/R.59)?
(2) ¿Ha incurrido el Tribunal en un error fundamental de procedimiento que ha ocasionado una denegación de justicia, como se alega en la demanda del demandante ante el Comité de Recursos de Revisión de las Sentencias del Tribunal Administrativo (A/AC.86/R.59)?”.
El documento mencionado en cada pregunta es la solicitud formal del Sr. Fasla al Comité en la que expone sus motivos de impugnación de la sentencia núm. 158 y sus alegaciones en apoyo de dichos motivos. Así pues, las preguntas se limitan específicamente a los motivos de objeción y a las alegaciones formuladas por él en su solicitud al Comité. También formuló cuatro preguntas al final de su demanda con la petición de que se sometieran al Tribunal. Estas cuestiones se referían únicamente a dos de los cuatro motivos de impugnación previstos en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal, a saber, la incompetencia de jurisdicción y el error fundamental en el procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia; los otros dos motivos reconocidos en el artículo 11 -exceso de jurisdicción y error sobre una cuestión de derecho relativa a las disposiciones de la Carta- no fueron invocados por el demandante ante el Comité. Los dos motivos invocados por el demandante ante el Comité son, por tanto, idénticos en sustancia a aquellos sobre los que se ha solicitado el dictamen del Tribunal.
43. 43. Para determinar el alcance de las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia y el marco en el que éste debe pronunciarse, es necesario tener en cuenta las alegaciones del Sr. Fasla ante el Comité. No obstante, dado que las implicaciones de estas alegaciones sólo pueden apreciarse en el contexto de las pretensiones presentadas por él ante el Tribunal Administrativo y de la resolución de dichas pretensiones por el Tribunal, el Tribunal debe exponer en primer lugar sus pretensiones ante el Tribunal y las decisiones del Tribunal al respecto.
44. El Sr. Fasla inició su procedimiento contra el Secretario General ante el Tribunal Administrativo mediante una demanda, fechada el 31 de diciembre de 1970, en la que le solicitaba “que ordene las siguientes medidas”:
“a) Como medida preliminar, la presentación por el demandado del informe del Sr. Satrap, Jefe de la División de Oriente Medio del PNUD, sobre su investigación de la oficina del PNUD en Yemen en febrero de 1969.
(b) Como medida preliminar, la presentación por la Demandada del informe del Sr. Hagen, Consultor del Administrador del PNUD, sobre su investigación de la oficina del PNUD en Yemen en marzo de 1969.
(c) Como medida preliminar, presentación por la Demandada del informe del Sr. Hagen, Representante Especial del PNUD en Yemen, relativo a la actuación de la Demandante, elaborado a petición del PNUD en el verano de 1969.
(d) Restitución del demandante al status quo ante que prevalecía en mayo de 1969, prorrogando el último nombramiento de plazo fijo del demandante por otros dos años más allá del 31 de diciembre de 1969, con pago retroactivo del salario y las prestaciones correspondientes; alternativamente, pago por la demandada al demandante del salario base neto de tres años.
(e) Corrección y finalización de la Hoja de Datos del Demandante, destinada a su circulación tanto dentro como fuera del PNUD, con todos los Informes Periódicos y evaluaciones del trabajo requeridos; alternativamente, el pago por parte del Demandado al Demandante de dos años de salario base neto.
(f) Invalidación del Informe Periódico del Demandante relativo a su [p186] servicio en Yemen, elaborado en septiembre de 1970; alternativamente, pago por el Demandado al Demandante de dos años de salario base neto.
(g) Que la demandada realice serios esfuerzos para colocar al demandante en un puesto adecuado, ya sea en el PNUD, en la Secretaría de las Naciones Unidas o en un organismo especializado de las Naciones Unidas; alternativamente, que la demandada abone al demandante el salario base neto de dos años.
(h) Como indemnización por los perjuicios sufridos por el Demandante como consecuencia de la violación reiterada por parte del Demandado de la Instrucción Administrativa ST/AI/115, el pago por parte del Demandado al Demandante de dos años de salario base neto.
(i) Como indemnización por el perjuicio sufrido por la demandante como consecuencia del incumplimiento continuado por parte de la demandada de su obligación de realizar serios esfuerzos para encontrar un puesto de trabajo para la demandante, el pago por parte de la demandada a la demandante de dos años de salario base neto.
(j) Como indemnización por el perjuicio sufrido por el demandante como consecuencia del prejuicio demostrado contra él, el pago por el demandado al demandante de cinco años de salario base neto.
(k) Como compensación por el sufrimiento emocional y moral infligido por la Demandada al Demandante, el pago por la Demandada al Demandante de un rial yemení.
(I) Como compensación por los retrasos en la consideración del caso del demandante, especialmente teniendo en cuenta el hecho de que no existió una Junta Mixta de Apelación durante los primeros cuatro meses de 1969, ya que el demandado no había nombrado un grupo de presidentes, el pago por parte del demandado al demandante del salario base neto de un año.
(m) El pago a la Demandante de la cantidad de 1.000,00 dólares en concepto de gastos en vista de que, aunque la Demandante estaba representada por un miembro de la Lista de Asesores, la complejidad del caso hizo necesario el viaje de la Demandante desde California a Nueva York en mayo de 1970, así como frecuentes llamadas telefónicas transcontinentales a la Asesora de la Demandante antes y después de esa fecha.
(n) Como compensación por el daño infligido por el Demandado a la reputación profesional y perspectivas de carrera del Demandante como resultado de la circulación por el Demandado, tanto dentro como fuera de las Naciones Unidas, de información incompleta y [p187] relativa al Demandante, el pago por el Demandado al Demandante de cinco años de salario base neto.”
El 11 de junio de 1971 se presentó ante el Tribunal Administrativo un complemento a la demanda, por el que se solicitaba que ordenase las siguientes medidas adicionales
“(a) Como compensación por el retraso adicional en la consideración del caso del Demandante a principios de 1971, el pago por parte del Demandado al Demandante de un año de salario base neto.
(b) Recálculo por parte de la Demandada del salario y prestaciones del Demandante en Yemen sobre la base de la duración real de la asignación del Demandante allí, y pago al Demandante de la diferencia entre la cantidad recalculada y la cantidad que el Demandante recibió.
(c) Como compensación por la suspensión ilegal de funciones del Demandante, el pago por la Demandada al Demandante de cinco años de salario base neto.”
45. El Tribunal dictó sentencia el 28 de abril de 1972. En el cuerpo de la sentencia, el Tribunal señaló que se habían atendido algunas de las peticiones del Sr. Fasla y formuló una serie de conclusiones, algunas de las cuales eran favorables y otras desfavorables a su caso. Los términos precisos de estas conclusiones se exponen más adelante en este dictamen.
46.El 26 de mayo de 1972, el Sr. Fasla presentó una solicitud al Comité, en la que exponía sus objeciones a la sentencia y pedía al Comité que solicitara una opinión consultiva del Tribunal. En su solicitud, como ya se ha mencionado, objeta que el Tribunal Administrativo (1) no ejerció la jurisdicción que le había sido conferida y (2) cometió errores fundamentales de procedimiento que ocasionaron una denegación de justicia. Apoya cada una de estas objeciones en una serie de alegaciones relativas a supuestos efectos de la sentencia. Estas alegaciones, a las que se hará referencia más adelante, se agrupan bajo tres epígrafes principales: indemnización por el perjuicio causado a su reputación profesional y a sus oportunidades de empleo; indemnización por los gastos en que incurrió al presentar sus reclamaciones ante la Junta Mixta de Apelación y el Tribunal Administrativo; nuevo cálculo de su remuneración mientras estuvo destinado en Yemen. Las alegaciones formuladas ante el Comité abarcan un amplio ámbito del asunto sometido al Tribunal Administrativo. En consecuencia, el Tribunal no encuentra razón alguna para adoptar una interpretación restrictiva de las cuestiones planteadas en la solicitud.
47.En virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal, como ya se ha indicado, la misión del Tribunal no consiste en juzgar de nuevo el asunto, sino en pronunciarse sobre las cuestiones que se le someten en relación con las impugnaciones presentadas contra la sentencia. Por tanto, la Corte no está facultada para sustituir la opinión del Tribunal por la suya propia [p188] sobre el fondo del asunto resuelto por el Tribunal. Su función consiste en determinar si las circunstancias del caso, ya se refieran al fondo o al procedimiento, demuestran que cualquier objeción formulada contra la Sentencia por uno de los motivos mencionados en el artículo 11 es fundada. Al hacerlo, el Tribunal no se limita al contenido del propio laudo impugnado, sino que toma bajo su consideración todos los aspectos relevantes del procedimiento ante el Tribunal, así como todas las cuestiones pertinentes presentadas al propio Tribunal por el funcionario y por el Secretario General en relación con las objeciones formuladas contra dicha sentencia. El Tribunal examina estas objeciones en cuanto al fondo a la luz de la información de que dispone.
48. Además, como señaló el Tribunal de Justicia en su Opinión Consultiva en el asunto UNESCO, la impugnación de una sentencia de un tribunal administrativo por asunción no autorizada de competencia no puede servir simplemente para atacar las decisiones del tribunal sobre el fondo. Refiriéndose al artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, que sólo reconoce la asunción no autorizada de la jurisdicción y la falta fundamental en el procedimiento como motivos para atacar las sentencias de dicho tribunal, el Tribunal dijo:
“La solicitud de una Opinión Consultiva en virtud del artículo XII no tiene el carácter de un recurso sobre el fondo de la sentencia. Se limita a la impugnación de la decisión del Tribunal que confirma su competencia o a los casos de vicios fundamentales de procedimiento. Aparte de esto, no existe ningún recurso contra las resoluciones del Tribunal Administrativo. La impugnación de una decisión que confirma la competencia no puede transformarse propiamente en un procedimiento contra la forma en que se ha ejercido la competencia o contra el fondo de la decisión.” (Recueil 1956, pp. 98-99.)
Así también, en virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, la impugnación de una decisión por supuesta incompetencia o error fundamental de procedimiento no puede transformarse propiamente en un procedimiento contra el fondo de la decisión. Esto no significa que en un caso apropiado, en el que la sentencia ha sido impugnada por un error sobre una cuestión de derecho relativa a las disposiciones de la Carta, el Tribunal no pueda ser llamado a revisar el fondo real de la decisión. Pero tanto el texto del artículo 11 como sus antecedentes legislativos dejan claro que la impugnación de las resoluciones del Tribunal Administrativo con arreglo a sus disposiciones debe limitarse a los motivos específicos de impugnación mencionados en el artículo.
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49. Volviendo a la primera cuestión, el Tribunal de Justicia examinará a continuación si el Tribunal de la Función Pública no ha ejercido la competencia que le ha sido conferida, como se alegó en la demanda presentada ante el Comité.[p189]
50. El artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT sólo habla de la impugnación de “una decisión del Tribunal que confirme su competencia”, y no hace mención alguna a que el Tribunal no haya ejercido su competencia. Del mismo modo, en el proyecto de artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas recomendado a la Asamblea General por el Comité Especial sobre la Revisión de las Sentencias del Tribunal Administrativo, la impugnación por este motivo sólo se contemplaba si el Tribunal se había “extralimitado en su jurisdicción o competencia”. Las palabras “o que el Tribunal no haya ejercido la jurisdicción que se le ha conferido “se añadieron en la 499ª sesión de la Quinta Comisión a propuesta de la delegación de la India, que había explicado que:
“Según el texto del nuevo artículo 11 propuesto, podría solicitarse una revisión sobre la base de que el Tribunal se ha extralimitado en su jurisdicción o competencia. Sin embargo, podría haber casos en los que el Tribunal no hubiera ejercido la jurisdicción que poseía en virtud de la ley; también son factibles los casos de errores en el ejercicio de la jurisdicción. En la legislación india se concedían recursos análogos a la revisión tanto cuando un tribunal ejercía una jurisdicción que no le correspondía por ley como cuando no ejercía la jurisdicción que le correspondía por ley, previendo así no sólo los casos de exceso de jurisdicción sino también los de falta o negligencia en el ejercicio de la jurisdicción. (Énfasis añadido.)
Esta explicación parece confirmar que se consideraba que este motivo adicional para impugnar una sentencia tenía un alcance comparativamente limitado; es decir, que se refería esencialmente a que el Tribunal no hubiera puesto en práctica las facultades jurisdiccionales que poseía, y no a que no hubiera hecho justicia en cuanto al fondo en el ejercicio de dichas facultades. Además, parece que al aceptar la falta de ejercicio de la jurisdicción como motivo adicional de recusación, la Asamblea General lo consideró eiusdem generis con los casos en que el Tribunal se había extralimitado en su jurisdicción o competencia; y, por tanto, la Quinta Comisión parece haber considerado que tanto la extralimitación como la falta de ejercicio de la jurisdicción se referían esencialmente a cuestiones de jurisdicción o competencia en sentido estricto. De un modo más general, el alcance comparativamente limitado que se pretendía dar a la falta de ejercicio de la jurisdicción como motivo de recusación se ve confirmado por la historia legislativa del Artículo 11, que muestra que los motivos de recusación mencionados en el Artículo se preveía que abarcasen sólo casos “excepcionales”.
51. En opinión del Tribunal, por tanto, este motivo de recusación abarca situaciones en las que el Tribunal ha omitido, consciente o inadvertidamente, el ejercicio de facultades jurisdiccionales que le han sido conferidas y que son relevantes para su decisión del asunto o de una cuestión material concreta del asunto. Es evidente que, para apreciar si el Tribunal ha omitido o no ejercer facultades jurisdiccionales relevantes, el Tribunal debe tener en cuenta el fondo del [p190] asunto y no meramente la forma. En consecuencia, el mero hecho de que el Tribunal haya pretendido ejercer sus facultades con respecto a una cuestión material concreta no será suficiente: debe haberlas aplicado de hecho a la resolución de la cuestión. Sin duda, puede haber casos límite en los que puede ser difícil evaluar si el Tribunal ha considerado y determinado en algún sentido real el ejercicio de las facultades jurisdiccionales pertinentes. Pero ello no altera el deber del Tribunal de apreciar en cada caso, a la luz de todos los elementos pertinentes, si el Tribunal ejerció o no de hecho con respecto al asunto las facultades que le corresponden y que son relevantes para su decisión.
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52. 52. La primera alegación del recurso ante el Comité es que el Tribunal no examinó ni resolvió plenamente la reclamación de daños y perjuicios por el perjuicio causado a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera. La reclamación a la que se hace referencia es la que figura en el motivo n) de la demanda ante el Tribunal, en los siguientes términos
“Como indemnización por el perjuicio infligido por el demandado a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera del demandante como consecuencia de la difusión por el demandado, tanto dentro como fuera de las Naciones Unidas, de información incompleta y engañosa relativa al demandante, el pago por el demandado al demandante de cinco años de salario base neto.”
En apoyo de esta alegación, el Sr. Fasla invoca los artículos 2 y 9 del Estatuto del Tribunal, sosteniendo que, en virtud de sus disposiciones, el Tribunal era competente y tenía jurisdicción para concederle una indemnización por dichos perjuicios; y que no ejerció dicha competencia y jurisdicción al no concederle ni una indemnización por daños y perjuicios ni una reparación específica. En apoyo de esta tesis, sostiene que se invocó específicamente una pretensión de indemnización por el perjuicio causado a su reputación profesional y a sus perspectivas de carrera; que tal pretensión era competencia del Tribunal en virtud del artículo 2, apartado 1, de su Estatuto; que el Tribunal ni siquiera discutió la pretensión, aunque declaró que su expediente personal y su hoja de datos habían sido maliciosamente tergiversados; que el Tribunal tuvo ante sí elementos que demostraban el perjuicio derivado de dicha tergiversación; que el daño no era remoto sino la consecuencia directa y natural de la distorsión; que la distorsión maliciosa de su expediente personal y de su hoja de datos era un acto ilícito imputable en derecho al Secretario General; y que el Tribunal, habiendo tenido conocimiento del acto ilícito y sin embargo no habiendo proporcionado ninguna reparación por el daño ocasionado por el mismo, evidentemente no ejerció su jurisdicción.
53. La validez de esta alegación no puede examinarse adecuadamente sin tener en cuenta todas las reclamaciones presentadas por el demandante ante el Tribunal Administrativo y la resolución que éste dio a dichas reclamaciones. En total, como se ha indicado anteriormente, el demandante había presentado no menos de 17 motivos distintos. Tres de ellos eran de carácter preliminar, en los que se solicitaba la presentación de determinados informes; los 14 restantes tenían por objeto obtener una reparación sustancial en forma de reparación específica o de indemnización pecuniaria. En cuanto a los tres motivos de carácter preliminar, el Tribunal en su Sentencia:
(i) señaló que la demandada había presentado el primer informe;
(ii) señaló que el segundo informe se encontraba en el “expediente oficial” del demandante y, por tanto, a disposición de los abogados de las partes; que una carta, que el demandante había explicado que tenía en mente cuando solicitó la presentación del “informe del Sr. Hagen”, había sido facilitada confidencialmente al Tribunal; y que el Tribunal había puesto a disposición del demandante las pocas líneas de la carta que había considerado pertinentes;
(iii) que, habiendo solicitado el Tribunal de la Función Pública la presentación del tercer informe, la parte demandada había respondido que no disponía de dicho informe en los archivos del organismo de que se trataba; y que el Tribunal de la Función Pública sólo podía tomar nota de dicha respuesta.
En cuanto a las pretensiones de fondo, el Tribunal dictó dos resoluciones favorables al demandante, a saber
“1. El demandado deberá abonar al demandante una cantidad equivalente a seis meses de salario base neto;
3. 2. El informe periódico elaborado para el período comprendido entre junio de 1968 y marzo de 1969 no es válido y deberá ser tratado como tal.”
En una tercera decisión, aunque no estimó la pretensión del demandante de que se volvieran a calcular sus emolumentos durante su período de servicio en Yemen, el Tribunal tomó nota en el párrafo XV de su sentencia del acuerdo del demandado, de conformidad con una recomendación de la Junta Mixta de Apelación, de hacer al demandante “un pago graciable por el importe de las pérdidas que pudiera demostrar que había sufrido como consecuencia de su precipitada retirada de Yemen”. Sobre este punto, tras declarar que el demandante tenía derecho a acogerse a la posibilidad así ofrecida, el Tribunal dispuso formalmente la ejecución de dicha decisión:
“3. Toda solicitud de pago formulada de conformidad con el apartado XV supra deberá ser presentada, junto con los justificantes necesarios, por el demandante al demandado, en el plazo de dos meses a partir de la fecha de la presente sentencia.”
El Tribunal concluyó su Sentencia con una amplia desestimación de las demás pretensiones del demandante, declarando que:
“4. Se desestiman las demás pretensiones”. [p192]
54. La primera alegación también debe considerarse a la luz de otros tres factores. En primer lugar, había un grado considerable de solapamiento en las 14 solicitudes de reparación sustancial, en el sentido de que varias de ellas parecían ser solicitudes de reparación diferentes fundadas en el mismo acto u omisión. Sin embargo, el funcionario no indicó si las reclamaciones debían considerarse alternativas o acumulativas y, en caso afirmativo, en qué medida. En segundo lugar, en su sentencia el Tribunal expuso todas sus pretensiones, enumeró los hechos del caso con considerable extensión y resumió detalladamente las alegaciones de ambas partes. Además, el relato de los hechos incluía una relación exhaustiva de los dos procedimientos ante la Comisión Mixta de Recursos en los que se habían examinado ampliamente diversos aspectos del asunto. En tercer lugar, el propio análisis del asunto por parte del Tribunal fue sustancial, aunque no tratara específicamente cada una de las reclamaciones presentadas. En su análisis se concentró en las cuestiones que consideraba pertinentes y respecto de las cuales encontraba fundamento a dichas reclamaciones, a saber, (i) que no se había cumplido debidamente el Reglamento del Personal en lo relativo a los informes periódicos y que, en consecuencia, no se había cumplido correctamente el compromiso del Secretario General de hacer serios esfuerzos para colocar al demandante en un puesto adecuado (párrafos IV-VII de la Sentencia), y (ii) que un informe presentado en 1970 a raíz de las recomendaciones de la Junta Mixta de Apelación estaba motivado por prejuicios contra el demandante (párrafos VIII-XII). Tras este examen de las principales alegaciones del demandante relativas a la violación del Reglamento del Personal y al perjuicio evidenciado en el informe de 1970 sobre su actuación en Yemen, el Tribunal, en el apartado XIII de la Sentencia, examinó la cuestión de los daños y perjuicios que debían concederse en concepto de indemnización, en lugar del cumplimiento concreto de las obligaciones que el demandado había incumplido. El resto de la parte dispositiva de la Sentencia se refería a las reclamaciones adicionales presentadas en una demanda complementaria relativa al nuevo cálculo de la remuneración y a la supuesta suspensión ilegal de funciones (párrafos XIV y XV), a la reclamación de daños y perjuicios como consecuencia de los retrasos en el examen del caso (párrafo XVI) y, por último, a la cuestión de las costas (párrafo XVII).
55. Al organizar la estructura de su sentencia, el Tribunal Administrativo siguió la secuencia lógica de examinar la existencia de violaciones del derecho sustantivo antes de entrar en la cuestión de la indemnización por daños y perjuicios. El párrafo 1 del artículo 2 del Estatuto del Tribunal le atribuye competencia “para conocer y fallar las demandas en que se alegue el incumplimiento de los contratos de trabajo de los funcionarios de la Secretaría de las Naciones Unidas o de las condiciones de nombramiento de dichos funcionarios”. Este mismo párrafo añade: “Las palabras ‘contratos’ y ‘condiciones de nombramiento’ incluyen todos los reglamentos y normas pertinentes en vigor en el momento del presunto incumplimiento, incluido el régimen de pensiones del personal.” Un artículo posterior se refiere sucesivamente a las reparaciones específicas [p193] que puede conceder el Tribunal y a la concesión de una indemnización pecuniaria que debe pagarse en lugar de dichas reparaciones específicas (art. 9). El Tribunal se pronuncia en primer lugar sobre el incumplimiento de los contratos de trabajo o del Estatuto antes de examinar la cuestión de la anulación de una decisión o del cumplimiento específico de una obligación. Estas últimas cuestiones tienen a su vez prioridad sobre la fijación de una indemnización pecuniaria. La secuencia seguida por el Tribunal Administrativo en la sentencia que nos ocupa corresponde, pues, a las disposiciones de su Estatuto. No puede negarse, sin embargo, que en este caso concreto la estructura adoptada creó la dificultad de que algunos de los motivos de la demandante, aunque cubiertos por el examen general de las cuestiones básicas de inobservancia de los reglamentos, de rescisión y de daños y perjuicios, no se mencionaron expresamente o no se trataron de forma específica en los apartados en los que el Tribunal desarrolló su razonamiento y analizó lo que consideró que eran las cuestiones pertinentes.
56. Constatar que tal dificultad se ha planteado en el presente asunto no significa que, como alega la demandante, el Tribunal de la Función Pública no haya ejercido su competencia respecto a los motivos que no fueron expresamente mencionados ni específicamente tratados en la parte dispositiva de la sentencia. El criterio para determinar si se ha producido una falta de ejercicio de la competencia respecto de una determinada alegación no puede ser el puramente formal de comprobar si un motivo concreto se menciona eo nomine en la parte dispositiva de una sentencia: el criterio debe ser el real de si el Tribunal examinó las cuestiones en las que se basaba un motivo y extrajo sus propias conclusiones sobre las obligaciones infringidas por la parte demandada y sobre la indemnización que debe concederse por ello. Este enfoque es particularmente necesario en un asunto como el presente, en el que el Tribunal de la Función Pública se enfrentó a una serie de pretensiones de indemnización o de medidas de reparación que en gran medida se duplicaban o al menos se superponían sustancialmente y que se derivaban del mismo acto de la demandada: la difusión de una ficha incompleta adjunta a la investigación relativa a un nuevo empleo para el demandante. Este acto, identificado por el Tribunal como la causa del cumplimiento inadecuado por parte de la demandada del compromiso de buscar un nuevo empleo para el demandante, constituyó también la base de la alegación de que la reputación profesional y las perspectivas de carrera del demandante se habían visto perjudicadas.
57. Si bien la alegación de perjuicio a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera fue formulada por la demandante en términos amplios, en el sentido de que resultaba de “la difusión por la demandada, tanto dentro como fuera de las Naciones Unidas, de información incompleta y engañosa relativa a la demandante”, el expediente muestra que el único acto imputable a la demandada que podría encuadrarse en esa descripción consistió precisamente en esa misma difusión al servicio central de contratación de las Naciones Unidas, a tres organismos especializados, a dos representantes residentes del PNUD y a varios otros servicios de las Naciones Unidas, de [p194]hojas informativas que, si bien contenían información que reflejaba informes periódicos válidos, no incluían declaraciones de refutación del funcionario ni informes relativos a otros períodos de empleo, que, contrariamente a lo dispuesto en el Estatuto de los Funcionarios, no habían sido preparados ni incorporados. Dado que este acto del demandado era al mismo tiempo la causa del cumplimiento inadecuado del compromiso de buscar un nuevo destino y la fuente del perjuicio alegado a la reputación y a las perspectivas de carrera, el propio Sr. Fasla, en su exposición de motivos ante el Tribunal Administrativo, no desarrolló por separado la argumentación en apoyo de ambos motivos. En estas circunstancias, era razonable que el Tribunal Administrativo, en una misma parte de su sentencia, examinara y resolviera todas las alegaciones de perjuicio para el demandante derivadas de esa conducta concreta de la demandada.
58. Sin embargo, en su recurso ante el Comité, el Sr. Fasla sostiene que la indemnización por daños y perjuicios concedida por el Tribunal “fue únicamente en compensación por el hecho de que la demandada no adoptara todas las medidas razonables para cumplir su obligación legal de encontrar otro puesto para el demandante”. En pocas palabras, se refiere al motivo concreto presentado por él como motivo (i) en su demanda ante el Tribunal (párrafo 44 supra). Dado que, como ya se ha indicado, el Tribunal no se pronunció sobre cada una de las pretensiones específicas, sino que examinó de forma global y sucesiva las cuestiones de la violación de las normas o reglamentos de personal, de la reparación específica y de la indemnización pecuniaria por el perjuicio sufrido, en los términos de la sentencia no se sugiere que la decisión del Tribunal por la que se concedía una indemnización por daños y perjuicios estuviera relacionada con uno solo de los motivos interrelacionados presentados por el demandante.
59. 59. Las observaciones precedentes demuestran que no era irrazonable que el Tribunal de la Función Pública examinara conjuntamente y concediera una indemnización única por el perjuicio causado a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera del demandante, así como por el perjuicio derivado del incumplimiento del compromiso de buscarle un nuevo empleo. No obstante, sigue pendiente la cuestión de si el Tribunal de la Función Pública, al conceder la indemnización por daños y perjuicios, consideró y tuvo en cuenta efectivamente ambos aspectos de su caso. Del texto del apartado XIII de la Sentencia se desprende que, al conceder la indemnización por daños y perjuicios, el Tribunal se basó, entre otras, en la siguiente consideración
“Teniendo en cuenta las conclusiones de la Junta Mixta de Apelación en su informe de 3 de junio de 1970 (párrafo 45) y el hecho de que el PNUD se negó a hacer nuevos esfuerzos para encontrar una asignación para el demandante después de aceptar corregir la hoja de datos …” (Énfasis añadido.)
El razonamiento de la Sentencia incorpora así por referencia las conclusiones de la Comisión Mixta de Recursos en el párrafo 45 de su informe. El apartado 45 contiene el siguiente subapartado: [p195]
“e) Los esfuerzos del PNUD para asignar al recurrente a otro lugar fueron insuficientes, especialmente porque la hoja de datos estaba incompleta. A juicio de la Comisión, como consecuencia de estos hechos, el historial de rendimiento del recurrente es incompleto y engañoso y que ello afectó gravemente a su candidatura para una nueva prórroga de su contrato o para ser contratado por otros organismos.” (Énfasis añadido.)
De la frase final de este subapartado, que el Tribunal reprodujo en su sentencia, se desprende claramente que, al dictar el laudo, el Tribunal consideró y tuvo en cuenta, entre otras cosas, el daño infligido a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera del demandante por la difusión de la hoja informativa; en efecto, el Tribunal reconoció claramente que la difusión de dicha hoja informativa había “afectado gravemente a su candidatura para una nueva prórroga de su contrato o para ser contratado por otras agencias”. En resumen, el Tribunal se centró en el acto básico de la demandada que dio lugar a la reclamación de daños y perjuicios -la difusión de una ficha incompleta- y no sólo en una de sus consecuencias, a saber, que los esfuerzos para buscar un nuevo puesto para el demandante no habían sido, por esa misma razón, plenamente adecuados. Así pues, el Tribunal entró en el fondo de la cuestión y, de conformidad con su Estatuto (art. 9), fijó el importe de la indemnización que debía pagarse al demandante en lugar del cumplimiento específico, teniendo en cuenta el “perjuicio sufrido” por éste como consecuencia de la negativa a difundir una ficha debidamente corregida entre los posibles empleadores.
60. Es necesario añadir algunas observaciones que confirman esta conclusión. 61. El artículo 9, apartado 1, del Estatuto del Tribunal de la Función Pública, que regula la facultad de éste para conceder indemnizaciones, comienza disponiendo que el Tribunal, si estima fundada la demanda, “ordenará que se deje sin efecto la resolución impugnada o que se cumpla concretamente la obligación invocada”. Una Providencia de este tipo constituye normalmente el contenido básico de una decisión del Tribunal a favor de un demandante. La frase inmediatamente siguiente del apartado 1 del artículo 9 añade que:
“Al mismo tiempo, el Tribunal fijará la cuantía de la indemnización que deberá pagarse al demandante por el perjuicio sufrido en caso de que el Secretario General, en el plazo de treinta días a partir de la notificación de la sentencia, decida, en interés de las Naciones Unidas, que el demandante debe ser indemnizado sin que se adopten otras medidas en su caso; …”.
Así pues, los daños y perjuicios que debe conceder el Tribunal tienen carácter subsidiario, en el sentido de que se conceden en lugar del cumplimiento específico. La facultad del Tribunal para conceder daños y perjuicios en lugar del cumplimiento específico ha sido interpretada por el Tribunal en el sentido de que también le faculta [p196] para conceder daños y perjuicios cuando compruebe que no es posible remediar la situación ordenando la revocación de la decisión impugnada o el cumplimiento específico de la obligación invocada.
61. 61. En el presente caso, el “cumplimiento específico” que podría haber ordenado el Tribunal no se limitaba a que se hicieran nuevos esfuerzos, no definidos, para obtener un puesto para el demandante, sino que dichos esfuerzos debían consistir en la distribución a los departamentos de personal de las Naciones Unidas y de los organismos especializados de una ficha completa y corregida que ofreciera una imagen más completa de la actuación anterior del demandante como funcionario de las Naciones Unidas. Esto está implícito en la afirmación hecha en el párrafo XIII de la Sentencia de que, al evaluar los daños y perjuicios, el Tribunal había tenido en cuenta “el hecho de que el PNUD se negó a hacer nuevos esfuerzos para encontrar un destino para el demandante después de aceptar corregir la ficha de datos teniendo en cuenta los informes periódicos que faltaban anteriormente…”.
62. El Tribunal sostuvo en el presente caso que, habida cuenta de la posición negativa adoptada por la demandada en cuanto a la posibilidad o utilidad de realizar nuevos esfuerzos para obtener un nuevo puesto para el demandante, procedía una indemnización sin esperar a una nueva decisión del Secretario General dentro del plazo de 30 días a que se refiere el párrafo 1 del artículo 9. El pago de una indemnización a un demandante depende de una decisión del Secretario General de que no se adopten nuevas medidas en su caso, y en este caso concreto el Tribunal ya tenía ante sí tal decisión. No habría servido de nada y, de hecho, no habría redundado en interés del demandante esperar la repetición de dicha decisión. Dadas las circunstancias, no se trataba de una forma irrazonable de aplicar el artículo 9,párrafo 1, del Estatuto del Tribunal.
63. 63. Por consiguiente, se concedió una indemnización, como dice la Sentencia, “en lugar del cumplimiento específico”, indemnización que constituía una “reparación suficiente y adecuada” del perjuicio sufrido. De ello se desprende que el importe concedido en concepto de indemnización no sólo pretendía proporcionar, como sostiene el demandante, una reparación por el incumplimiento de la obligación de buscarle un nuevo puesto, sino que también pretendía cubrir esa forma particular de restitución que habría consistido en la difusión de una ficha de datos completa y corregida. Dicha difusión entre los destinatarios de las cartas originales habría supuesto un alivio específico de los efectos perjudiciales resultantes para el demandante de la difusión previa de la ficha incompleta. Ello confirma que la indemnización de daños y perjuicios también tenía por objeto compensar el perjuicio causado a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera de la demandante.
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64. 64. En su recurso ante el Comité, el demandante afirma que la decisión del Tribunal constituyó una sentencia lamentablemente inadecuada. Esto podría interpretarse como un desacuerdo con la adecuación del importe concedido. La hipótesis de una falta de ejercicio de la competencia por razón de la extrema insuficiencia de un laudo sólo se plantearía en el supuesto de que existiera tal discrepancia entre las conclusiones de un tribunal y la reparación concedida que pudiera considerarse que el laudo en cuestión va más allá del ejercicio de una discrecionalidad razonable. En tal hipótesis, la evidente irrazonabilidad del laudo podría tenerse en cuenta para determinar si se había producido una “falta de ejercicio de la jurisdicción”, en el sentido dado a este término por el Tribunal en los párrafos 50 y 51 supra; y podría llevar a la conclusión de que el Tribunal no había ejercido en sustancia y de hecho su jurisdicción con respecto a la cuestión de la indemnización. Pero, salvo en ese caso extremo, una vez que un tribunal se ha pronunciado sobre el monto de la indemnización que debe pagarse por un hecho ilícito, ha ejercido su competencia sobre la materia, independientemente de que conceda la totalidad del monto reclamado o sólo una parte de la indemnización solicitada.
65. En el presente caso, el Tribunal Administrativo se encontró en la situación de tener que traducir en términos monetarios el perjuicio sufrido por el demandante. A este respecto, el Tribunal dispone de un amplio margen de apreciación dentro del principio general de que la reparación debe, en la medida de lo posible, borrar todas las consecuencias del acto ilícito y restablecer la situación que, con toda probabilidad, habría existido de no haberse cometido dicho acto. Esta facultad de apreciación del Tribunal está sujeta a la regla prevista en las palabras finales del apartado 1 del artículo 9 de su Estatuto:
“… dicha indemnización no excederá del equivalente a dos años de sueldo base neto del demandante. No obstante, el Tribunal podrá, en casos excepcionales, cuando lo considere justificado, ordenar el pago de una indemnización superior. Cada una de estas Providencias deberá ir acompañada de una motivación de la decisión del Tribunal”.
Esta norma no obliga al Tribunal a declarar en cada sentencia si se encuentra o no ante un caso excepcional, sino sólo a hacerlo en las sentencias en las que haya decidido “ordenar el pago de una indemnización superior”. Además, incluso en virtud de esta norma, el margen de apreciación concedido al Tribunal es amplio. Si el Tribunal actuara en este caso como un tribunal de apelación, podría estar facultado para llegar a sus propias conclusiones en cuanto a la cuantía de la indemnización que debe concederse, pero no es éste el caso. A la vista de los motivos de impugnación en los que se basa el presente procedimiento, y de las consideraciones expuestas anteriormente, el Tribunal debe limitarse a concluir que no existe en el laudo una irrazonabilidad tal que lo haga caer fuera de los límites de la discrecionalidad del Tribunal. Siendo así, no puede considerarse que el Tribunal haya faltado a su competencia a este respecto. Para llegar a esta conclusión, el Tribunal ha tenido en cuenta que en el apartado XIII de la Sentencia, al fijar la cuantía de la indemnización, el Tribunal se refirió a “las circunstancias del caso”. Por tanto, deben tenerse en cuenta diversas circunstancias de hecho que se desprenden de la documentación que obra en poder del Tribunal y que pueden haber sido relevantes para su determinación. Entre ellas cabe destacar las siguientes
(1) El informe sobre el servicio prestado por el demandante en Yemen, que el Tribunal invalidó, no fue difundido y permaneció en la División de Personal del PNUD.
(2) Mientras que la Junta Mixta de Apelación calificó la ficha de rendimiento de “incompleta y engañosa”, el Tribunal calificó la ficha, en sus propias palabras, de “incompleta, si no inexacta” y la información de presentar “graves lagunas”. Las tres calificaciones distribuidas incluían una favorable en la que se describía al demandante como “un funcionario eficiente que da plena satisfacción”, pero también dos en las que se le describía como “un funcionario que sólo mantiene un nivel mínimo”.
(3) El Tribunal consideró que el demandante no había planteado objeción alguna ni tenía motivos para impugnar la decisión de concederle una excedencia especial con sueldo desde el 10 de septiembre de 1969 hasta la expiración de su contrato el 31 de diciembre de 1969.
(4) La propia Sentencia, que es un documento público de las Naciones Unidas, reivindicó en varios aspectos ciertas reclamaciones del demandante.
También hay que tener en cuenta el hecho de que el número de meses de sueldo por referencia al cual el Tribunal determinó el importe de su indemnización era el mismo que el número de meses de sueldo adoptado por la Junta Mixta de Apelación como medida del pago graciable que había recomendado en su informe de 3 de junio de 1970.
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66. La segunda alegación de la demanda ante el Comité es que el Tribunal no ejerció su competencia porque, aunque consideró que el demandado no había cumplido sus obligaciones legales con respecto al demandante, éste
“… no obstante, se negó injustificadamente a considerar en su totalidad la solicitud del demandante de que se le reembolsaran los gastos inevitables y razonables que excedían de los gastos normales de litigación que implicaba la presentación de sus reclamaciones ante la Junta Mixta de Apelación y el Tribunal Administrativo, y se negó a ordenar la indemnización correspondiente”.
La pretensión a la que se hace referencia se formula en el motivo m) de la demanda ante el Tribunal de la Función Pública en los siguientes términos
“El pago al demandante de la suma de 1.000,00 dólares en concepto de gastos, habida cuenta de que, aunque el demandante estuvo representado por un miembro de la Lista de Abogados, la complejidad del asunto [p199] hizo necesario el viaje del demandante desde California a Nueva York en mayo de 1970, así como frecuentes llamadas telefónicas transcontinentales al abogado del demandante antes y después de esa fecha.”
67. 67. En apoyo de su segunda alegación, el Sr. Fasla invoca, entre otros, los principios generales del derecho y la jurisprudencia del propio Tribunal, que establecen su jurisdicción y competencia para condenar en costas a un demandante que ha sido declarado vencedor. A continuación, sostiene que el Tribunal no abordó plenamente la cuestión de las costas, ya que la sentencia, aunque menciona las costas de forma sumaria, rechaza una solicitud de honorarios de abogado que nunca se había presentado, pero no hace referencia a las costas reales solicitadas. Recordando su éxito ante el Tribunal al obtener una indemnización y la invalidación del informe periódico sobre su servicio en Yemen, sostiene que estos y otros elementos de la decisión demostraban que estaba justificado que prosiguiera con sus pretensiones. Siendo así, sostiene además que el Tribunal se negó por completo a examinar su solicitud de reembolso de gastos, ya que, sin exponer ninguna norma o razón, el Tribunal se limitó a decir que no veía justificación alguna para la solicitud y la desestimó. En cuanto a los gastos en cuestión, se refiere a la complejidad del asunto, la larga duración del proceso de apelación, la necesidad de que residiera en California y los consiguientes gastos de comunicación y consulta con su abogado. Sostiene que estos gastos eran razonables, que sólo podrían haberse evitado por medios extremadamente ineficientes e ineficaces, y que excedían de los costes normales de litigación ante el Tribunal. Refiriéndose a lo que denomina una pauta constante en anteriores sentencias de adjudicación de costas a los demandantes que ganan, subraya que no estaba reclamando costas por la asistencia de un abogado externo, como se había rechazado en la práctica más reciente del Tribunal. Sin embargo, mantiene que los costes, distintos de los honorarios del abogado, en los que incurrió eran necesarios, inevitables y superiores a los gastos normales de litigación ante el Tribunal; y que el Tribunal se ha declarado previamente competente para conceder dichos costes.
68. 68. La pretensión relativa a las costas fue mencionada por el Tribunal al comienzo de su sentencia entre las pretensiones del demandante relativas a las medidas provisionales. La decisión del Tribunal con respecto a las costas fue, sin duda, algo lacónica (párrafo XVII de la sentencia);
“El demandante solicita el pago de mil dólares en concepto de gastos excepcionales de preparación del caso. Dado que el demandante contó con la [p200] asistencia de un miembro de la lista de abogados, el Tribunal considera que esta solicitud carece de fundamento y la rechaza”.
No obstante, esta decisión debe interpretarse a la luz de la historia de la cuestión de la condena en costas del Tribunal. Aunque no está expresamente facultado por su Estatuto para condenar en costas, el Tribunal lo hizo en algunos de sus primeros asuntos sobre la base de lo que consideraba una facultad inherente. En 1950, esta facultad fue cuestionada por el Secretario General, quien alegó que (a) el Tribunal carecía de autoridad en virtud de su Estatuto para imponer costas a la parte perdedora y (b) aunque el Tribunal decidiera que tenía competencia para imponer costas, éstas deberían estar estrictamente limitadas y no incluir todo tipo de costas reales. Tras considerar las cuestiones jurídicas implicadas, el Tribunal adoptó formalmente, el 14 de diciembre de 1950, una declaración de principios sobre la materia que, entre otras cosas, establecía:
“4. Habida cuenta de la simplicidad de los procedimientos del Tribunal Administrativo, tal como se establece en su reglamento, el Tribunal no examinará, por regla general, la cuestión de la concesión de costas a los demandantes cuyas pretensiones hayan sido estimadas por el Tribunal”.
5. 5. No obstante, en casos excepcionales, el Tribunal de la Función Pública podrá conceder una compensación por dichos gastos si se demuestra que han sido inevitables, si su cuantía es razonable y si exceden de los gastos normales de litigación ante el Tribunal de la Función Pública.
6. En particular, no será política del Tribunal conceder costas que cubran los honorarios de los letrados con respecto a asuntos que no entrañen dificultades especiales.” (Énfasis añadido.)
A esto cabe añadir que la Secretaría ha establecido un grupo de abogados para los casos disciplinarios y de apelación. Los letrados, procedentes de la Secretaría, son asignados para asistir a los demandantes como parte de sus funciones oficiales y reciben asistencia de secretaría y otros servicios de apoyo. Esta asistencia está a disposición de los funcionarios sin coste alguno. Como reconoció el Sr. Fasla, ha sido práctica habitual del Tribunal, desde la creación de la lista de letrados, no conceder costas por la asistencia de letrados externos.
69. 69. El Sr. Fasla se queja de que la sentencia rechazó una solicitud de honorarios de abogado que nunca se había presentado, pero no mencionó los costes reales solicitados, a saber, sus costes excepcionales. Pero esta lectura de la sentencia no parece correcta. En primer lugar, el Tribunal recordó expresamente que había solicitado una indemnización por los “gastos excepcionales de preparación del asunto” y a continuación declaró “dado que el demandante contó con la asistencia de un miembro del colegio de abogados, el Tribunal [p201] considera que esta solicitud carece de fundamento y la rechaza” (el subrayado es nuestro). Esto parece ser simplemente una forma escueta, y algo oblicua, de decir que el Tribunal no consideró que el caso diera lugar a la condena en costas excepcionales. Además, en virtud de la Declaración de Principios del Tribunal adoptada el 14 de diciembre de 1950, a la que se ha hecho referencia anteriormente, está claro que la condena en costas es una cuestión que entra dentro de su ámbito de discrecionalidad; y que siempre recae sobre el demandante el onus probandi de demostrar que las costas han sido inevitables, razonables en su cuantía y superiores a los gastos normales de litigación ante el Tribunal. Por tanto, la cuestión de las costas depende en gran medida de la apreciación del Tribunal en cada caso.
70. 70. En estas circunstancias, el Tribunal de Primera Instancia no cree que pueda sostenerse la alegación de que el Tribunal de la Función Pública no ejerció la competencia que le fue conferida en materia de costas. El Tribunal de la Función Pública abordó manifiestamente la cuestión y ejerció su competencia decidiendo en contra de la pretensión de la demandante. Por lo tanto, esta alegación no se refiere a una falta de ejercicio de la competencia por parte del Tribunal, sino a un recurso contra su decisión sobre el fondo. En la medida en que esta alegación es una impugnación de la Sentencia sobre la base de cualquier insuficiencia en la motivación de la decisión, debe ser considerada no en el contexto actual de una falta de ejercicio de la jurisdicción, sino en el de la segunda cuestión planteada al Tribunal sobre si ha habido un error fundamental en el procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia (véanse párrafos 97-98 infra).
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71. La tercera alegación del recurso ante el Comité consiste en que el Tribunal de la Función Pública no ejerció su competencia al no ordenar al Secretario General que volviera a calcular la retribución del demandante mientras estuvo destinado en Yemen en función de la duración real de su misión en dicho país. La pretensión a la que se hace referencia se expone en la demanda complementaria presentada ante el Tribunal Administrativo, en los siguientes términos
“b) Recálculo por parte de la demandada del salario y las indemnizaciones del demandante en Yemen sobre la base de la duración real de la misión del demandante allí, y pago al demandante de la diferencia entre la cantidad recalculada y la cantidad que el demandante percibió.”
En apoyo de esta alegación, el Sr. Fasla invoca el artículo 9, apartado 1, del Estatuto del Tribunal. Se refiere a su destino a Yemen en septiembre de 1968 y a su precipitada reincorporación a la Sede en mayo de 1969; al pago de su sueldo y subsidios mientras estuvo en Yemen a la tasa inferior de un funcionario asignado a un puesto por más de un año; la admisión del Secretario General ante la Junta Mixta de Apelación de que se habrían recalculado si hubiera sido destinado a otro puesto durante el [p202] año; la alegación del Secretario General de que el demandante nunca había sido reasignado de Yemen; y la desestimación de esta alegación por la Junta Mixta de Apelación, que consideró que su lugar de destino había sido cambiado el 22 de mayo de 1969. El Tribunal, en opinión del Sr. Fasla, no extrajo la conclusión jurídica necesaria de estas circunstancias y, al no conceder la misma forma de reconocimiento y recurso que en el caso de la obligación del demandado de buscarle un nuevo puesto, no ejerció su jurisdicción.
72. La pretensión bajo este epígrafe fue recitada al principio de la Sentencia. Posteriormente, el Tribunal resumió los antecedentes de esta reclamación ante la Comisión Mixta de Recursos, que no formuló ninguna recomendación al respecto, por no estar contemplada en el Estatuto o Reglamento del Personal ni en las instrucciones administrativas, pero recomendó un pago graciable por el importe de las pérdidas que el demandante pudiera demostrar que había sufrido como consecuencia de su retirada precipitada del Yemen. La sentencia también transcribía la opinión discrepante que el miembro de la Comisión Mixta de Recursos elegido por el personal había emitido en apoyo de la reclamación. Tras resumir las alegaciones del demandante y del demandado sobre la cuestión, el Tribunal dedicó el apartado XV de su Sentencia a tratar esta reclamación. El Tribunal expuso el texto de la Regla 103.22 (c) del Reglamento del Personal, invocada por el demandante, y declaró:
“El Tribunal observa que este texto deja al demandado un margen de apreciación con respecto al pago de una indemnización por misión: es posible que la indemnización se pague por una estancia inferior a un año. Además, el texto establece una norma muy estricta: la indemnización por gastos de estancia sólo se abonará cuando no se haya abonado una indemnización por misión. En el presente caso, sin embargo, el demandante percibió una indemnización por destino y, por tanto, no tiene derecho, en virtud del Reglamento del Personal, a percibir dietas de estancia.”
A la luz de esta declaración, es difícil percibir el fundamento de la alegación formulada en la solicitud al Comité de que el Tribunal no consideró ni debatió la cuestión, ya que trató específicamente esta reclamación concreta en el apartado XV de su Sentencia y llegó a una decisión concreta rechazándola por infundada.
73. En el mismo párrafo XV de la Sentencia, el Tribunal también se refirió a la recomendación de la Junta Mixta de Apelación de que se efectuara un pago graciable por el importe de las pérdidas que el demandante pudiera demostrar que se habían derivado de su retirada y al hecho de que el Secretario General había aceptado efectuar dicho pago graciable, y añadió:
“… habida cuenta de la decisión anterior relativa a las dietas, el demandante tiene derecho a beneficiarse de la [p203] ofrecida por el demandado en un plazo razonable a partir de la presente sentencia…”. (énfasis añadido).
Para hacer efectiva esta decisión el Tribunal, en la parte dispositiva de la Sentencia, dispuso que:
“3. Toda solicitud de pago formulada de conformidad con el párrafo XV supra deberá ser presentada, junto con las pruebas justificativas necesarias, por el demandante al demandado en un plazo de dos meses a partir de la fecha de la presente sentencia.”
Teniendo en cuenta la iniciación del recurso de revisión por parte de la demandante, el Tribunal opina que este plazo de dos meses no debe considerarse vencido, sino que debe considerarse que empieza a contar únicamente a partir de la fecha en que la Sentencia sea firme, de conformidad con el apartado 3 del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo.
74. 74. En consecuencia, la alegación de que el Tribunal no ejerció su competencia con respecto a la solicitud de nuevo cálculo de la tasa de retribución no se sostiene a la vista de la sentencia. Es evidente que el Tribunal se ocupó de la pretensión del demandante, se refirió específicamente a ella y ejerció su competencia decidiendo desestimarla. Así pues, la reclamación no se refiere a una falta de ejercicio de su competencia por parte del Tribunal, sino a un recurso contra el tratamiento que éste dio al fondo de la reclamación.
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75. En su recurso ante el Comité, el Sr. Fasla alega que el Tribunal no ordenó la corrección de su ficha de datos y que no se subsanaron las lagunas existentes en su expediente laboral. Esta alegación puede interpretarse como una denuncia de que el Tribunal no ejerció su competencia en relación con el motivo e) de la demanda ante el Tribunal, que reza como sigue
“Corrección y cumplimentación de la Hoja de Datos del Demandante destinada a su circulación tanto dentro como fuera del PNUD, con todos los Informes Periódicos y evaluaciones de trabajo requeridos; alternativamente, pago por la Demandada al Demandante de dos años de salario base neto”.
En la exposición escrita de sus puntos de vista presentada al Tribunal, el Sr. Fasla se queja específicamente de que el Tribunal no ejerció su jurisdicción con respecto a este motivo en particular, entre otros.
76. El Tribunal, aunque no mencionó este motivo específicamente, se aplicó a él al declarar, en el párrafo VIII de la Sentencia
“La preparación de una hoja de datos corregida carece de sentido [p204] una vez que el PNUD decidió no tomar las medidas ulteriores necesarias para encontrar al Demandante un nuevo destino”.
La inferencia obvia de la declaración del Tribunal es que permitir la reparación específica reclamada ya no tendría ningún propósito útil. Así pues, afirmar su conclusión implícitamente es una de las formas en que un tribunal puede, y no pocas veces lo hace, ejercer su jurisdicción con respecto a un motivo concreto.
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77. 77. En su solicitud al Comité, el Sr. Fasla alega también que el párrafo 3 del Artículo 9 del Estatuto del Tribunal impone a éste el deber de conceder una indemnización cuando el perjuicio no pueda ser reparado mediante las medidas previstas en el párrafo 1 del Artículo 9. En apoyo de esta alegación, el Sr. Fasla invoca el párrafo 3 del Artículo 9 del Estatuto del Tribunal. En apoyo de este argumento invoca el texto del párrafo 3, que dispone que, cuando proceda, “la indemnización será fijada por el Tribunal”. Tras señalar el uso del imperativo “fijará”, alega que la interpretación correcta del apartado 3 priva al Tribunal de toda facultad discrecional para abstenerse de conceder una indemnización cuando el perjuicio no pueda repararse mediante la anulación de la decisión o el cumplimiento específico de la obligación. El Tribunal de Justicia no puede suscribir esta interpretación. El apartado 3 no puede interpretarse aisladamente del apartado 1. Las palabras introductorias del apartado 3, “en todos los casos aplicables”, remiten al apartado 1 y sólo comprenden los casos en que debe concederse una indemnización en virtud de dicho apartado primero. Esta interpretación se ve confirmada por el texto del apartado 3 en otras lenguas oficiales. Así pues, el apartado no impone al Tribunal la obligación ni le confiere la facultad de conceder una indemnización en circunstancias distintas de las previstas en el apartado 1.
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78. El Tribunal procederá ahora a examinar las alegaciones básicas formuladas por el Sr. Fasla en la exposición de sus puntos de vista presentada al Tribunal, que se refieren al ejercicio de las facultades discrecionales de la administración y alegan la existencia en este caso de motivos indebidos que constituyen una desviación de poder. Cabe dudar de hasta qué punto estas alegaciones, que no se expusieron íntegramente en la demanda presentada ante el Comité, están estrictamente comprendidas en las alegaciones a que se refiere la primera cuestión planteada al Tribunal de Justicia. Sin embargo, el Tribunal de Justicia, como ha declarado anteriormente, no considera que deba adoptar una interpretación restrictiva de la cuestión. Por lo tanto, examinará dichas alegaciones y, al decidir hacerlo, tiene especialmente en cuenta el hecho de que en la demanda presentada ante el Comité, y por lo que respecta al motivo de incompetencia, se hizo referencia a la “desviación de poder con motivo indebido”.
79. En su declaración, el Sr. Fasla sostiene que fue como consecuencia de su denuncia de graves irregularidades administrativas en la oficina del PNUD en Yemen por lo que fue retirado de su puesto allí; además, sostiene que el hecho de que el Secretario General no renovara su contrato de duración determinada fue “una consecuencia intencionada o negligente” de los esfuerzos realizados por el Sr. Fasla, en particular en un informe de fecha 17 de enero de 1969, para hacer frente a las condiciones existentes en esa oficina. Señala a este respecto que, al emprender esta acción e informar a sus superiores de lo que consideraba una situación insatisfactoria, cumplía con sus deberes estatutarios, ya que, al aceptar un nombramiento en las Naciones Unidas, se había comprometido a desempeñar sus funciones y a regular su conducta “teniendo únicamente en cuenta los intereses de las Naciones Unidas”. A continuación, afirma que el hecho de que el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas no investigara la relación entre sus gestiones en la oficina del Yemen y las decisiones relativas a su destitución y a la no renovación de su contrato constituyó lo que califica de falta más fundamental del Tribunal Administrativo en el ejercicio de la competencia que le ha sido conferida.
80. Las alegaciones así formuladas suponen que las dos decisiones administrativas básicas que afectaron vitalmente al Sr. Fasla en 1969, su destitución de Yemen y la no renovación de su contrato de duración determinada, fueron la reacción de la administración a la actitud que había adoptado al denunciar graves irregularidades administrativas. Esto implica la afirmación de que fue perseguido no sólo por haber ejercido sus derechos sino por haber cumplido con sus obligaciones en interés de las Naciones Unidas; implica también que esas decisiones administrativas estuvieron determinadas por motivaciones impropias o ajenas.
81. La adopción por la Asamblea General del Estatuto del Tribunal Administrativo y la jurisprudencia desarrollada por este órgano judicial constituyen un sistema de salvaguardias judiciales que protege a los funcionarios de las Naciones Unidas contra las actuaciones ilícitas de la Administración, incluido el ejercicio de facultades discrecionales que puedan haber sido determinadas por motivos impropios, en violación de los derechos o expectativas legítimas de un funcionario. En vista de la existencia de este sistema de salvaguardias judiciales, y en consonancia con la posición ahora adoptada ante el Tribunal, habría sido lo correcto que el Sr. Fasla hubiera impugnado ante el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas la validez de las dos decisiones, de destitución y de no renovación, por los motivos alegados, a saber, que violaban sus derechos, interferían en el desempeño de sus funciones para con la Organización y estaban inspiradas en una motivación impropia.
82. Sin embargo, en su recurso ante el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, el Sr. Fasla no solicitó al Tribunal que anulara, por ilegalidad o motivación indebida, las decisiones relativas a su retirada del Yemen y a la no renovación de su contrato de duración determinada. Según el Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, cada demanda debe precisar “las decisiones que el demandante impugna y cuya anulación solicita en virtud del artículo 9, apartado 1, del Estatuto”. Los motivos presentados ante el Tribunal Administrativo, transcritos en [p206] supra, no se refieren sin embargo a estas dos decisiones de base, lo que indicaba que no eran impugnadas por el demandante. Así, por lo que respecta a la retirada de Yemen, el motivo específico presentado como motivo b) de la demanda complementaria sólo se refería a determinadas consecuencias económicas de su retirada de Yemen. Los demás motivos de rescisión o de cumplimiento específico se presentaron partiendo del supuesto de que el contrato de duración determinada original había expirado, ya que los motivos e) y g) se referían al incumplimiento de la obligación asumida por el Secretario General de esforzarse por buscar un nuevo puesto para el Sr. Fasla. El perjuicio no se invocó como base para la anulación de cualquier decisión administrativa, sino como motivo de indemnización [motivo j)]. La única solicitud de anulación con respecto a la cual era pertinente la alegación de perjuicio era el motivo f), relativo a la invalidación del informe elaborado en septiembre de 1970. En cuanto al motivo d), su alcance se examinará por separado. Todos los demás motivos invocaban únicamente una indemnización [motivos h), i), k), I), m), n) y motivos a) y c) de la demanda complementaria]. En otras palabras, el demandante basaba su pretensión ante el Tribunal Administrativo en la insuficiencia de los esfuerzos del Secretario General para obtener para él un nuevo contrato, pero no en la ilegalidad o motivación indebida de las decisiones de llamarle a filas desde Yemen y de no renovar su contrato de duración determinada.
83. En estas circunstancias, el Tribunal Administrativo estaba justificado al declarar, como hizo en el apartado III de su sentencia, que aunque el demandante había solicitado al Tribunal (en el motivo d)) que ordenara al Secretario General que le restituyera a la situación anterior, tal pretensión no se basaba en el derecho a que se prorrogara su contrato. En el mismo apartado, el Tribunal consideró que la petición relativa a la continuación del empleo dependía de las súplicas de que se ordenara al Secretario General que corrigiera y completara la ficha del Sr. Fasla y que hiciera serios esfuerzos para colocarlo en un puesto adecuado.
84. La exposición de motivos que acompaña a los motivos confirma la exactitud de esta conclusión del Tribunal. En las alegaciones formuladas en apoyo de los motivos, se hizo frecuente referencia a las irregularidades cometidas en la oficina del Yemen, pero nunca se afirmó, como ahora se sostiene enérgicamente ante el Tribunal de Justicia, que el hecho de que el Sr. Fasla hubiera sido retirado del Yemen y de que no se hubiera prorrogado su contrato hubiera sido consecuencia de los esfuerzos desplegados por éste para corregir tales irregularidades. Por el contrario, dicha exposición de motivos mencionaba que el Sr. Fasla había solicitado por iniciativa propia ser llamado de nuevo a Yemen antes de la expiración de su misión.
85. En la medida en que el demandante no había solicitado al Tribunal Administrativo la anulación de las decisiones de reincorporación y de no renovación por su ilegalidad e indebida motivación, es evidente que no cabía esperar que el Tribunal Administrativo entrara de oficio en las cuestiones planteadas, ni que procediera por su cuenta a un examen [p207] o a una investigación sobre estas cuestiones. Si bien el Tribunal Administrativo, en virtud de su Estatuto y de conformidad con su jurisprudencia, examina la motivación supuestamente indebida de una decisión administrativa, y en virtud de su Reglamento de Procedimiento puede disponer las diligencias de prueba que sean necesarias, ello resulta de su carácter de “órgano independiente y verdaderamente judicial” (I. C.J. Recueil 1954, p. 53) que sólo puede proceder a investigaciones de este tipo sobre la base de una petición de la parte perjudicada de que se deje sin efecto la decisión impugnada y de una alegación específica de dicha parte de que dicha decisión se ha inspirado en una motivación indebida o extraña. Del mismo modo, no habría sido apropiado que el Tribunal de Justicia procediera por sí solo a tal investigación en virtud de los artículos 48 a 50 de su Estatuto. La abstención del Tribunal de Justicia de llevar a cabo una investigación sobre la situación administrativa en Yemen o sobre los motivos de la decisión de expulsar de allí al demandante no significa que, en un procedimiento de revisión, el Tribunal de Justicia se considere impedido de examinar con plena libertad los hechos del caso o de comprobar la apreciación de los hechos por parte del Tribunal de la Función Pública. En efecto, tal examen se habría referido a hechos y alegaciones invocados para fundamentar pretensiones y alegaciones no formuladas por el demandante ante el Tribunal Administrativo. Una indagación sobre estas cuestiones no tendría cabida en un procedimiento de revisión destinado a determinar si el Tribunal de la Función Pública no ha ejercido su competencia, cuestión que necesariamente sólo se refiere a las pretensiones y alegaciones presentadas ante el Tribunal de la Función Pública.
86. Además, la documentación de que disponía el Tribunal le permitía verificar la motivación que había determinado la decisión de retirada. Tras haber recibido las denuncias del demandante sobre irregularidades en la gestión de la oficina del Yemen, la administración había enviado en febrero de 1969 a un alto funcionario para que visitara dicha oficina e informara sobre las medidas que debían adoptarse. Su informe, cuya presentación al Tribunal insistió el demandante en su motivo a), y que contenía comentarios favorables sobre los esfuerzos del Sr. Fasla en Yemen, trataba en sus conclusiones de la gestión de la oficina de Yemen. Sobre este punto, el informe aconsejaba que el Sr. Fasla podía “continuar a cargo de la oficina durante el período inmediato de ausencia [del Representante Residente]”; al mismo tiempo, sin embargo, recomendaba que “en interés de una representación y un funcionamiento competentes sobre el terreno, sería aconsejable trasladarlo también fuera de la República Árabe del Yemen”.
87. Estas circunstancias bastan para explicar por qué el Tribunal de Justicia no puede aceptar la alegación de que el Tribunal Administrativo no ejerció su competencia al no investigar la situación en la oficina de Yemen. En efecto, no se puede reprochar a un tribunal que no haya ejercido su competencia por el hecho de no haber procedido a una investigación o a una comprobación de los hechos que no era necesaria para resolver el asunto que se le había sometido y que ninguna de las partes le había solicitado. Hay que tener en cuenta el principio, ya recordado por el Tribunal de Justicia, según el cual un tribunal internacional tiene el deber “no sólo de responder a las cuestiones tal como han sido planteadas en las alegaciones finales de las partes, sino también de abstenerse de [p208] pronunciarse sobre puntos no indicados en dichas alegaciones” (Recueil 1950, p. 402).
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88. El Tribunal de Justicia debe ocuparse ahora de la segunda cuestión de la solicitud de opinión consultiva, que le obliga a determinar si el Tribunal ha cometido un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia, como se alega en la demanda presentada ante el Comité.
89. 89. Las alegaciones contenidas en el documento anterior con respecto a “un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia” pueden resumirse como sigue. En primer lugar, el Sr. Fasla sostiene que el “fracaso de la justicia” era evidente a partir de los hechos que había alegado con respecto a la falta de ejercicio de la jurisdicción y a partir de la información contenida en los anexos de su demanda; y que se había producido un fallo lamentablemente inadecuado debido a que el Tribunal no había utilizado su procedimiento y método establecidos para tramitar las demandas. En segundo lugar, alega que el Tribunal no había procedido a “examinar y pronunciarse plenamente sobre “diversas súplicas y solicitudes, en contra de su práctica habitual y de lo que denominó el principio general bien establecido de que un tribunal de justicia debe analizar y decidir todas las reclamaciones que se le presenten debidamente, con una explicación razonada de sus conclusiones y el apoyo fáctico de las mismas. En tercer lugar, sostiene que el hecho de ni siquiera mencionar las demandas fue una desviación del procedimiento judicial normal que constituye un error fundamental.
90. En relación con esta cuestión, el Tribunal de Justicia debe determinar, en primer lugar, cuál es el significado y el alcance de la disposición del artículo 11 que permite impugnar una sentencia por el motivo de que “el Tribunal… haya incurrido en un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia”; y, en segundo lugar, en qué aspectos, en su caso, los hechos que se le han sometido revelan tal error fundamental de procedimiento en el presente asunto.
91. “Un error fundamental en el procedimiento” es uno de los dos motivos de impugnación contenidos en el Artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, y fue en una forma similar – “error fundamental en el procedimiento” – que este motivo fue incorporado en el proyecto de un nuevo Artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas recomendado a la Asamblea General por la Comisión Especial sobre Revisión de Sentencias del Tribunal Administrativo en 1955. Las palabras “que haya ocasionado una denegación de justicia” se introdujeron en la 499ª sesión de la Quinta Comisión a propuesta de la delegación de la India, que había declarado que:
“Otro motivo de revisión previsto en el nuevo artículo 11 propuesto era la comisión de un error fundamental en el procedimiento. El uso de la palabra “fundamental” pretendía excluir la revisión por errores triviales de procedimiento o errores que no fueran de naturaleza sustancial. Con el fin de aclarar la intención, la delegación india sugiere que se inserte la frase ‘que haya ocasionado un fallo de la justicia’ después de las palabras ‘error fundamental en el procedimiento’ en el texto del artículo.”
La frase adicional no pretendía, por tanto, alterar el alcance de este motivo de impugnación, ni mucho menos crear un motivo de objeción independiente, sino simplemente proporcionar una indicación sobre el significado de la palabra “fundamental”; y al aceptar la propuesta india, la Quinta Comisión parece haber asumido que no implicaba ningún cambio en la sustancia del proyecto original. De hecho, un delegado observó que “un error fundamental de procedimiento implicaba claramente una falta de justicia”.
92. Puede que no sea fácil enunciar exhaustivamente lo que implica el concepto de “un error fundamental de procedimiento que ha ocasionado un fallo de la justicia”. Pero su esencia, en los casos ante el Tribunal Administrativo, puede encontrarse en el derecho fundamental de un agente a presentar su caso, oralmente o por escrito, y a que el Tribunal lo examine antes de determinar sus derechos. Un error de procedimiento es fundamental y constituye una “omisión de justicia” cuando es de tal naturaleza que vulnera el derecho del funcionario a un juicio justo, tal como se ha definido anteriormente, y, en ese sentido, le priva de justicia. Plantear la cuestión de esta manera no proporciona una respuesta completa al problema de determinar con precisión qué errores de procedimiento están cubiertos por las palabras del artículo 11. Pero ciertos elementos del derecho a un proceso justo son importantes. Por ejemplo, el derecho a un tribunal independiente e imparcial establecido por la ley; el derecho a que el caso sea oído y resuelto en un plazo razonable; el derecho a una oportunidad razonable de presentar el caso ante el tribunal y de comentar el caso de la parte contraria; el derecho a la igualdad en el procedimiento frente a la parte contraria; y el derecho a una decisión motivada.
93. El Sr. Fasla, tanto en su demanda ante el Comité como en su escrito y comentarios transmitidos al Tribunal, invoca en gran medida la falta de ejercicio de la jurisdicción y el error fundamental de procedimiento como motivos alternativos o conjuntos sobre los que formular lo que parecen ser esencialmente las mismas quejas relativas a la tramitación de su caso por el Tribunal. En consecuencia, muchas de las consideraciones que se aplican a sus alegaciones relativas al primer motivo se aplican también a sus alegaciones relativas al segundo. En su mayor parte, estas alegaciones parecen ser quejas contra la resolución del Tribunal en cuanto al fondo de las reclamaciones, más que afirmaciones de errores de procedimiento en el sentido propio del término. En la medida en que puede decirse que afectan a cuestiones de procedimiento, parecen, con una excepción, que se tratará en el apartado siguiente, expresar desacuerdo con las determinaciones del Tribunal sobre el procedimiento a seguir a la luz de su apreciación de los hechos [p210] y del fondo del asunto, más que alegar errores de procedimiento en el sentido del artículo 11. Esto se muestra, por ejemplo, en las alegaciones de los demandantes en las que se alega que el Tribunal ha cometido un error de procedimiento. Esto se pone de manifiesto, por ejemplo, en la imputación de que el Tribunal no ejerció su competencia e incurrió en un error de procedimiento al declarar pertinente para el caso únicamente una parte del documento cuya presentación solicitaba el demandante en su motivo b), y limitarse a tomar nota de la declaración de la parte recurrida en relación con el documento solicitado en el motivo c). Sin perjuicio de la cuestión que ahora debe examinarse por separado, las alegaciones del Sr. Fasla no plantean cuestiones que constituyan errores de procedimiento en el sentido propio de este término.
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94. La única excepción es la queja de que las decisiones del Tribunal por las que se desestimaron las reclamaciones no estaban suficientemente motivadas. En opinión del Tribunal, esta queja se refiere a un supuesto error de procedimiento en el sentido propio del término, y es del tipo de los que exigen un examen con arreglo a la disposición del artículo 11 relativa a un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia. El Secretario General, en su escrito, sostiene que la falta de motivación de cada una de las partes de una sentencia del Tribunal Administrativo no es un motivo incluido entre las violaciones graves de una norma fundamental de procedimiento, pues aunque el Secretario General mencionó explícitamente la posibilidad de incluirlo entre los motivos de revisión cuando se redactó el artículo 11 del Estatuto del Tribunal, no se hizo. El Tribunal no puede aceptar este argumento. El hecho de que la falta de motivación no se mencionara expresamente en la lista de motivos de revisión no excluye la posibilidad de que la falta de motivación pueda constituir uno de los errores de procedimiento comprendidos en el artículo 11. No sólo es esencial que las decisiones judiciales estén motivadas, sino que el párrafo 3 del artículo 10 del Estatuto del Tribunal, que este Tribunal ha considerado una disposición “de carácter esencialmente judicial” (I.C.J. Reports 1954, p. 52), exige que: “las sentencias deberán ser motivadas”.
95. 95. Si bien la motivación es, pues, necesaria para la validez de una sentencia del Tribunal, sigue planteándose la cuestión de qué forma y grado de motivación satisfarán esta exigencia. El demandante parece dar por supuesto que, para que una sentencia esté suficientemente motivada, es preciso examinar cada motivo en particular y exponer las razones por las que se estima o desestima cada uno de ellos. Pero ni la práctica ni los principios justifican una interpretación tan rigurosa de la norma, que parece entenderse en general como la simple exigencia de que una sentencia se apoye en un proceso declarado de razonamiento. Esta declaración debe indicar de manera general el razonamiento en el que se basa la sentencia; pero no es necesario que entre meticulosamente en cada reclamación y alegación de cada parte. Si bien un órgano judicial está obligado a pronunciarse sobre todas las alegaciones formales presentadas por una parte, no está [p211] obligado, al redactar su sentencia, a desarrollar su razonamiento en forma de un examen detallado de cada una de las diversas pretensiones presentadas. Tampoco existen formas o técnicas obligatorias para redactar las sentencias: un tribunal puede emplear un razonamiento directo o indirecto, y exponer conclusiones específicas o meramente implícitas, siempre que las razones en las que se basa la sentencia sean evidentes. Por tanto, la cuestión de si una sentencia adolece de una motivación tan deficiente que equivalga a una denegación del derecho de defensa y a una denegación de justicia, debe apreciarse necesariamente a la luz tanto del caso concreto como de la sentencia en su conjunto.
96. Ya se ha indicado el carácter general de la sentencia en el presente asunto. Las pretensiones de la demandante se exponen de forma consecutiva y cada una de ellas se menciona de este modo; se hace un amplio repaso de lo que el Tribunal consideró que eran los hechos pertinentes; se hace un resumen sustancial de lo que el Tribunal consideró que eran las partes pertinentes del procedimiento ante la Comisión Mixta de Recursos; se hace un resumen sustancial de las alegaciones tanto de la demandante como de la demandada; se hace una extensa exposición del razonamiento y de las conclusiones del Tribunal en relación con aquellos asuntos y cuestiones estrechamente relacionados entre sí que el Tribunal consideró que requerían un examen sustancial. Al seleccionar estos asuntos y cuestiones, el Tribunal siguió el modelo de la exposición de motivos de la demandante, que no analizó cada motivo por separado, sino que se concentró en las cuestiones jurídicas de fondo. De este modo, la secuencia del razonamiento del Tribunal de la Función Pública se correspondía, en líneas generales, con la seguida por el propio demandante al desarrollar sus fundamentos jurídicos en su exposición de motivos. Hay, por último, en la Sentencia, una parte dispositiva en la que se formulan tres conclusiones afirmativas y, de acuerdo con una práctica habitual del Tribunal, se desestiman todas las demás pretensiones en una única disposición. No cabe duda de que una sentencia redactada de esta manera se basa en cierta medida en la inferencia y la implicación para la comprensión de su razonamiento con respecto a algunas cuestiones concretas. No obstante, es posible identificar y determinar con precisión las partes del razonamiento de la sentencia en las que se examina cada una de las pretensiones de la demandante. En cualquier caso, la cuestión en cuestión no es si el Tribunal podría haber utilizado formas o técnicas diferentes, o si un razonamiento más elaborado podría haberse considerado preferible o más adecuado. La cuestión es si la sentencia estaba suficientemente motivada para cumplir los requisitos de la norma según la cual una sentencia del Tribunal Administrativo debe estar motivada. Habida cuenta de la forma y del contenido de la Sentencia, el Tribunal de Justicia concluye que su motivación no incumple las exigencias de dicha norma.
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97. 97. No obstante, es preciso examinar en particular la decisión relativa a la solicitud de costas excepcionales, que ya ha sido calificada de lacónica. El Tribunal de la Función Pública se limitó a afirmar que la solicitud de gastos excepcionales carecía de fundamento, sin indicar las razones por las que había llegado a tal conclusión. La queja de la demandante a este respecto es que el Tribunal, sin indicar ninguna norma o razón, se limitó a decir que no veía ninguna justificación para la solicitud y la rechazó de plano. A este respecto, sin embargo, debe tenerse en cuenta la Declaración de Principios adoptada por el Tribunal el 14 de diciembre de 1950, ya que establece las normas aplicables por el Tribunal en la materia. La declaración de que la solicitud de gastos excepcionales era infundada debe entenderse, a la luz de esa declaración general, en el sentido de que el demandante, sobre quien recaía el onus probandi, no había demostrado que tales gastos excepcionales hubieran sido inevitables y razonables en su cuantía.
98. Por otra parte, debe tenerse en cuenta el principio básico relativo a la cuestión de las costas en los procedimientos contenciosos ante tribunales internacionales, según el cual cada parte soportará las suyas a falta de decisión expresa del tribunal que imponga las costas (véase el artículo 64 del Estatuto del Tribunal de Justicia). La condena en costas en contra de este principio general, que impone a una de las partes la obligación de reembolsar los gastos en que haya incurrido su adversario, requiere no sólo una decisión expresa, sino también una motivación. En cambio, la decisión de limitarse a admitir la aplicación del principio general no requiere necesariamente una motivación detallada, e incluso puede adoptarse implícitamente. De ello se deduce que, tampoco en este punto, la sentencia del Tribunal Administrativo puede impugnarse por falta de motivación, como alega el demandante.
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99. 99. En cuanto a la solicitud de costas del Sr. Fasla en relación con el procedimiento de revisión, primero ante el Comité y después ante el Tribunal, no hay lugar a que el Tribunal se pronuncie al respecto. El Tribunal se limita a la observación de que cuando el Comité considera que existe una base sustancial para la solicitud, puede no ser deseable que cualquier coste necesario de los procedimientos de revisión en virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo deba ser soportado por el funcionario.
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100. Tras haber expuesto sus conclusiones sobre las cuestiones que se le han planteado, el Tribunal de Justicia desea reafirmar la opinión que expresó en el apartado 73 supra, a saber, que el Sr. Fasla tiene derecho, de conformidad con el apartado XV de la sentencia del Tribunal Administrativo, a una indemnización por el importe de los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de su retirada precipitada [p213] del Yemen, y que el plazo de dos meses fijado a este respecto por el Tribunal Administrativo, suspendido mientras dure el procedimiento de revisión, debe computarse a partir de la fecha en que la sentencia adquiera firmeza, de conformidad con el apartado 3 del artículo 11 del Estatuto del Tribunal.
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100. Por estas razones
EL TRIBUNAL DECIDE,
por 10 votos contra 3,
acceder a la solicitud de opinión consultiva;
EL TRIBUNAL OPINA,
con respecto a la pregunta 1,
por 9 votos contra 4,
que el Tribunal Administrativo no ha hecho dejación de la competencia de que estaba investido, tal como se alegaba en la demanda presentada por el demandante ante el Comité de Recursos contra Sentencias del Tribunal Administrativo;
en relación con la cuestión II,
por 10 votos contra 3,
que el Tribunal Administrativo no ha incurrido en un error fundamental de procedimiento que haya provocado una denegación de justicia, como se alega en la demanda presentada por el demandante ante el Comité de Recursos contra las Sentencias del Tribunal Administrativo.
Hecho en francés y en inglés, dando fe el texto inglés, en el Palacio de la Paz, La Haya, el doce de julio de mil novecientos setenta y tres, en dos ejemplares, uno de los cuales se depositará en los archivos del Tribunal y el otro se remitirá al Secretario General de las Naciones Unidas.
(Firmado) Manfred Lachs,
Presidente.
(Firmado) S. Aquarone,
Secretario. [p214]
El Presidente Lachs hace la siguiente declaración
Aunque estoy plenamente de acuerdo con el razonamiento y las conclusiones del Tribunal, hay dos observaciones que me siento obligado a hacer.
1. 1. La posibilidad de que las sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas sean examinadas por un órgano judicial superior es una propuesta que tiende a proporcionar una mayor protección de los derechos implicados. Sin embargo, la forma en que se ha llevado a efecto esta proposición ha suscitado dudas que me parecen escabrosas. De hecho, yo iría más allá de la observación del Tribunal de que no considera que el procedimiento instituido por el artículo 11 del Estatuto del Tribunal esté “exento de dificultades” (párrafo 40), ya que ni el procedimiento considerado en su conjunto ni algunas de sus fases separadas pueden, en mi opinión, aceptarse sin reservas. No es sorprendente que la historia legislativa de las disposiciones en cuestión revele que se adoptaron en un contexto de división de opiniones y controversia jurídica.
Tal vez no tendría mucho sentido abordar este problema si la única opción para el futuro fuera el control judicial del tipo ejemplificado por el presente procedimiento o la ausencia total de control judicial. Sin embargo, en mi opinión, esto no tiene por qué ser así, ya que la elección debería estar entre el mecanismo de control existente y otro que no presente dificultades y sea más eficaz. No veo ninguna razón de peso, ni de hecho ni de derecho, por la que no pueda contemplarse un procedimiento mejorado.
2.Mi segunda observación se refiere a la discrepancia entre los dos sistemas de revisión: uno establecido por el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT y el otro por el artículo 11 del del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Cada uno de ellos ha sido aceptado por una serie de organizaciones, principalmente organismos especializados; y a la luz de la coordinación que debería manifestarse entre estas organizaciones, pertenecientes como la mayoría de ellas a la familia de las Naciones Unidas, es lamentable que existan divergencias en la naturaleza de la protección otorgada a sus funcionarios. No cabe duda de que, en interés de las administraciones interesadas, de los miembros del personal y de las propias organizaciones, los procedimientos en cuestión deberían ser uniformes.
Los Jueces Forster y Nagendra Singh hacen la siguiente declaración:
Aunque votamos a favor de la opinión del Tribunal, consideramos que hay ciertas consideraciones que merecen ser mencionadas y, por lo tanto, haciendo uso del derecho que nos confiere el artículo 57 del Estatuto, leído en relación con el artículo 84 del Reglamento del Tribunal, adjuntamos la siguiente declaración: [p215]
I
Se dice que la naturaleza y el carácter del cauce procesal para obtener la opinión consultiva de la Corte en virtud del Artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas plantea cuestiones relativas a la idoneidad del Comité de Recursos de Revisión de las Sentencias del Tribunal Administrativo [FN1], que es un órgano político pero que sigue estando autorizado por la Asamblea General para funcionar como fuente para plantear cuestiones jurídicas a la Corte en virtud del Artículo 96 (2) de la Carta. Aparte de eso, también está la cuestión de la igualdad de las Partes, a saber, en este caso, el Secretario General y el funcionario, en relación con su capacidad para comparecer ante el Tribunal (art. 66 del Estatuto del Tribunal y los procedimientos orales). Puede ser relevante mencionar aquí que, a pesar de la recomendación contenida en el párrafo 2 de la resolución 957 (X) de la Asamblea General de 1955, en el sentido de que ni los Estados miembros ni el Secretario General deberían hacer declaraciones orales ante la Corte, el funcionario demandante Sr. Fasla solicitó por escrito, mediante carta de 15 de diciembre de 1972, que se le permitiera hacer una presentación oral de su caso ante la Corte. Esta petición fue reiterada por escrito el 29 de enero de 1973. Sin embargo, fue la decisión del Tribunal de no celebrar ninguna sesión pública con el fin de escuchar las declaraciones orales lo que estableció la igualdad entre las Partes en el presente caso.
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[FN1] En lo sucesivo denominado el Comité.
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Es preocupación primordial de todo tribunal judicial, ya se trate de un recurso de apelación o de un procedimiento de revisión, y ya dicte una sentencia o una opinión consultiva, velar por que todas las partes interesadas tengan plena e igual oportunidad de exponer sus respectivos puntos de vista, de modo que la impartición de justicia se base en toda la información necesaria y, por tanto, requerida para ese fin supremo. Es posible que en las circunstancias del presente caso la decisión de prescindir de las vistas orales estuviera justificada, ya que se disponía de la información adecuada para permitir a la Corte administrar justicia, pero eso no puede decirse de todos y cada uno de los casos que puedan llegar a la Corte solicitando su Opinión Consultiva en virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal de las Naciones Unidas. Por lo tanto, no se puede generalizar que los procedimientos sean siempre regulares en todas las circunstancias diferentes de todos y cada uno de los casos que puedan surgir dentro de esta categoría particular. Puede incluso admitirse que no existe un principio general de derecho que exija que en los procedimientos de revisión las partes interesadas deban tener necesariamente la oportunidad de presentar declaraciones orales ante el tribunal de revisión, pero sin duda los procedimientos legales se prescriben para cubrir todas las eventualidades, dejando al tribunal de revisión el ejercicio de su discreción en las diferentes circunstancias de cada caso en cuanto a lo que es justo y necesario. No se puede considerar que un procedimiento judicial es correcto en todos los aspectos si, como en este caso, se ponen trabas al Tribunal como tribunal de revisión, excluyendo por completo las declaraciones orales para mantener la igualdad de las partes, aunque en las circunstancias peculiares de un caso concreto las audiencias orales sean necesarias y estén debidamente justificadas. Por lo tanto, parece necesario mejorar los procedimientos para cubrir todas las eventualidades.
Además, también hay que prestar atención a la historia legislativa del artículo 11 del Estatuto del Tribunal. Los delegados del Reino Unido y de los Estados Unidos que copatrocinaron la resolución 957 (X) de la Asamblea General dejaron expresamente en manos del Tribunal la decisión de si existía algún defecto jurídico en el procedimiento relativo a la revisión de las cuestiones de derecho derivadas de las sentencias del Tribunal Administrativo. Estos delegados expresaron la esperanza de que:
“… la Corte no vacilará en informarnos si algún elemento importante del procedimiento es contrario a las disposiciones de la Carta o del Estatuto de la propia Corte, o si no otorga la protección necesaria a las partes que pudieran verse afectadas” (Asamblea General, 10º período de sesiones, 541ª sesión, 8 de noviembre de 1955, párrs. 54-67, pp. 283-284).
En respuesta a la citada consulta, que se remonta a 1955, parece conveniente hacer alguna observación sobre el posible margen de mejora de los procedimientos establecidos en virtud del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Por ejemplo, el Comité no da razones ni para aceptar la solicitud del demandante ni para rechazarla. El Comité se reúne a puerta cerrada y no levanta actas resumidas de sus procedimientos relativos a las solicitudes, y estos procedimientos se tratan de forma confidencial y ni siquiera se ponen a disposición del Tribunal. Éstas son algunas de las características no judiciales del funcionamiento del Comité de conformidad con los procedimientos establecidos para solicitar al Tribunal que emita una opinión consultiva. Además, no se puede negar que las decisiones del Comité son realmente vitales para los funcionarios de las Naciones Unidas, ya que una decisión afirmativa se convierte en una “condición necesaria” o sine qua non para la “apertura de la competencia consultiva de la Corte”. Esto equivaldría a que el Comité se convirtiera en un paso jurídico crucial en todo el procedimiento de reparación de los agravios de los miembros del personal por la sencilla razón de que sin el asentimiento del Comité nunca se podrá tener acceso al dictamen sin trabas del Tribunal. A esto hay que añadir el carácter no judicial y la composición del mecanismo de selección del Comité, que no siempre constituye el foro jurídico adecuado para solicitar un dictamen consultivo. Este es un aspecto ya tratado en el presente Dictamen del Tribunal con el que estamos de acuerdo. Apoyamos la opinión de que el Tribunal debe acceder a la solicitud de emitir su opinión consultiva en este caso. El régimen establecido por el artículo 11 del Estatuto del Tribunal puede no ser jurídicamente impecable. Puede incluso estar lejos de ser un procedimiento judicial perfecto, pero [p217] ciertamente no lo es como para justificar que el Tribunal se niegue a responder a las dos cuestiones planteadas en este caso para que el Tribunal emita su opinión. También puede ser cierto que este aspecto procesal no se planteó ante el Tribunal en 1973 y como tal puede no ser correcto hacer ninguna observación directamente o incluso a modo de obiter dictum. No obstante, consideramos que no es inapropiado llamar la atención sobre ello en nuestra declaración y dejar que las autoridades interesadas examinen, si así lo consideran, si la maquinaria procesal en torno al Comité no podría mejorarse.
II
Una vez más, aunque apoyamos la conclusión de que ambas cuestiones planteadas al Tribunal deben responderse negativamente, hay un cierto aspecto y una consideración distinta que merece mencionarse en interés general de la justicia. Apoyamos la opinión de que en lo que respecta a los procedimientos adoptados por el Tribunal no ha habido ningún error fundamental que pueda decirse que ha ocasionado un fallo de la justicia en este caso. De hecho, se han observado en todo momento los procedimientos debidos y no hay dificultad en responder negativamente a esta cuestión concreta.
Sin embargo, por lo que respecta a la falta de ejercicio de la jurisdicción, podría adoptarse más de un punto de vista, tanto por lo que se refiere a lo que constituye una falta de ejercicio de la jurisdicción como a los límites de las funciones del Tribunal “en revisión”, en particular a la luz del mandato restringido. Es cierto, por supuesto, que el Tribunal de Justicia no está en condiciones de volver a juzgar el asunto ya resuelto por el Tribunal Administrativo. En general, el Tribunal no debe entrar en el fondo o en el fondo del litigio y, en particular, no en relación con lo que queda fuera de las categorías revisables, a saber, las dos especificadas por el Comité de las cuatro enumeradas en el apartado 1 del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo. Tampoco se pretende aquí apartarse de la jurisprudencia del Tribunal ya establecida desde los tiempos de la Corte Permanente en el sentido de que debe mantenerse “dentro del ámbito de la cuestión así formulada”, sosteniendo que si hubiera determinados puntos que quedaran “fuera del ámbito de la cuestión tal como se ha expuesto, el Tribunal no puede ocuparse de ellos” (P.C.I.J., Serie B, nº 16, p. 16). “Por consiguiente, el Tribunal debe mantenerse dentro de los límites de las cuestiones que se le plantean” (P.C.I.J., Recueil 1955, pp. 71, 72).
Sin embargo, no puede decirse que se impida examinar en todos sus aspectos el concepto de “falta de ejercicio de jurisdicción”. Estas palabras se utilizan específicamente en los términos de referencia a este Tribunal y por lo tanto no deben escapar al escrutinio. La “falta de ejercicio de la competencia” abarcaría sin duda situaciones en las que el Tribunal ha omitido deliberada pero erróneamente examinar una cuestión esencial del asunto o ha olvidado hacerlo inadvertidamente.
También puede decirse que el Tribunal ha incumplido su jurisdicción si ha causado una injusticia de forma palpable y manifiesta, ya que tal ejercicio de [p218] jurisdicción tendería a equivaler a un incumplimiento de dicho ejercicio. Esta interpretación sólo sería aplicable si el ejercicio de la competencia fuera tan manifiestamente defectuoso que lo invalidara.
Una vez más, dependiendo de las circunstancias de cada caso, también puede abarcar situaciones en las que el Tribunal haya reflexionado y considerado el ejercicio de sus facultades jurisdiccionales en relación con alguna cuestión concreta del asunto, pero tras dicha consideración haya decidido denegarlo. Es posible que en tales circunstancias pueda decirse que el Tribunal ha ejercido su competencia y no que ha dejado de ejercerla. En tales casos, sería esencial considerar si, al llegar a su conclusión, el Tribunal se ha mantenido dentro del margen de apreciación razonable o de lo que podría denominarse un ejercicio normal y razonable de la discrecionalidad en la evaluación de los hechos y de las cuestiones planteadas en el asunto. Lo que debe examinarse es una impugnación de la sentencia del Tribunal de la Función Pública basada en que el Tribunal “no ejerció la competencia que le había sido conferida”. Por consiguiente, es necesario apreciar en cada caso si se ha producido o no una falta de ejercicio de la competencia en el sentido del artículo 11 del Estatuto del Tribunal.
Es en esta fase cuando deben examinarse las consideraciones relativas a la naturaleza y al tipo de falta de ejercicio de las competencias atribuidas al Tribunal de la Función Pública. Por consiguiente, no puede afirmarse como regla general que el concepto de “falta de ejercicio de la competencia” excluya siempre las consideraciones relativas a la idoneidad de dicho ejercicio. Se ha dicho que, al abordar este aspecto, el Tribunal debe velar por que, en el ejercicio de su función de control, no se inmiscuya en el fondo del asunto. Sin embargo, no está claro ni es seguro hasta qué punto el Tribunal debe guiarse completamente por la Opinión Consultiva de 1956 que relacionaba con el Tribunal de la OIT una interpretación del artículo XII de su Estatuto que es bastante diferente del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Incluso si el Tribunal se guiara por esa sentencia, a saber, que “los errores … por parte del Tribunal Administrativo en sus sentencias sobre el fondo no pueden [ser corregidos por el Tribunal a petición de una Opinión Consultiva]” (I.C.J. Reports 1956, p. 87), nada parece impedir que el Tribunal de Justicia analice las conclusiones alcanzadas por el tribunal inferior para determinar si se satisfacen o no los intereses básicos de la justicia en la medida en que exista una relación adecuada, proporcionada o equilibrada entre las comprobaciones del Tribunal y las conclusiones alcanzadas en su sentencia. En este caso concreto, aunque puede que no haya un error judicial debido a la falta de ejercicio de la jurisdicción como tal, y por lo tanto la respuesta a la pregunta planteada por el Comité puede ser estrictamente negativa, aún quedaría margen de observación si se observara un desequilibrio entre las conclusiones a las que se llegó y las conclusiones correctoras relativas a la reparación alcanzadas por el tribunal inferior.
Este aspecto debe examinarse con cierto detenimiento, lo que podría hacerse mejor refiriéndose por separado a las partes de la sentencia nº 158 del Tribunal que se refieren a (a) la alegación del demandante y las conclusiones del Tribunal, por un lado, y (b) las conclusiones alcanzadas en relación con la reparación, por otro:
(a) En la Sentencia nº 158 el Tribunal resume la alegación de la demandante con las siguientes palabras:
“Sin embargo, el demandante no pretende que, por el mero hecho de ser titular de un nombramiento de duración determinada, tuviera derecho a que su contrato se prorrogara más allá del 31 de diciembre de 1969. En primer lugar, [el demandante] solicita al Tribunal que ordene a la Demandada corregir y completar su hoja de datos y los informes periódicos y evaluaciones de su trabajo requeridos; también solicita al Tribunal que ordene a la Demandada realizar nuevos esfuerzos serios para colocar al demandante en un puesto adecuado [FN1].” (Énfasis añadido.)
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FN1 AT/DEC/158 de 28 de abril de 1972; Caso No. 144, Sentencia No. 158, pp. 14-15.
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En contra de las anteriores alegaciones del demandante, las conclusiones del Tribunal, expresadas en términos claros y categóricos, dicen lo siguiente:
“El Tribunal observa que, en el momento en que se emprendió la búsqueda de un nuevo destino, no se había realizado ningún informe periódico sobre los servicios del demandante desde el 1 de julio de 1965 hasta el 31 de mayo de 1966 y desde noviembre de 1967 hasta el 31 de diciembre de 1969. No se había observado el procedimiento establecido para la impugnación de los informes periódicos. Por último, algunas evaluaciones elogiosas del servicio del demandante no figuraban en el expediente. Por consiguiente, la ficha elaborada únicamente a partir de los informes existentes estaba incompleta. Tras examinar esta situación, la Comisión Mixta de Recursos declaró “que, como consecuencia de estos hechos, la hoja de servicios del recurrente” era “incompleta y engañosa” y que este hecho había “afectado gravemente a su candidatura para una nueva prórroga de su contrato o para ser contratado por otras agencias”.
El Tribunal considera que el compromiso asumido por la demandada no se cumplió correctamente, ya que la información relativa al servicio del demandante, tal y como figuraba en su expediente y en su ficha, presentaba graves lagunas. La búsqueda de un nuevo destino sólo habría podido realizarse correctamente sobre la base de una información completa e imparcial. “[FN1] (Énfasis añadido.)
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FN1 AT/DEC/158 de 28 de abril de 1972; Caso nº 144, Sentencia nº 158, pp. 14-15.
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(b) Una vez más, el Tribunal expone en su conclusión la parte de su decisión relativa a la reparación que es tanto vital para el demandante, Sr. Mohamed Fasla, como de importancia para el Tribunal a la hora de evaluar y valorar el justo equilibrio entre las conclusiones del Tribunal y la [p220] reparación compensatoria final concedida al demandante. La verdadera esencia del ejercicio de la jurisdicción debe juzgarse a la luz de estos párrafos de la Sentencia del Tribunal. Las conclusiones del Tribunal se reproducen a continuación:
“El Tribunal debe concluir de ello que el prejuicio mostrado por el primer funcionario ponente hacia el demandante no fue en modo alguno corregido por el funcionario superior obligado a participar en la redacción del informe que el demandado había aceptado preparar, como estaba obligado a hacer en virtud del Reglamento de Personal.
De este modo, el demandado permitió que un informe manifiestamente motivado por prejuicios, que no contenía ninguna reserva ni comentario personal por parte del segundo agente informador, se incluyera en el expediente del demandante y se utilizara en la hoja de hechos, revisada en respuesta a la recomendación de la Comisión Mixta de Recursos que había sido aceptada por el demandado.
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El Tribunal, habiendo llegado a la conclusión de que el Demandado no cumplió de manera razonable la obligación que había contraído de buscar una asignación para el Demandante, observa que no es posible remediar esta situación dejando sin efecto la decisión impugnada u ordenando el cumplimiento de la obligación contraída en 1969. En asuntos similares (sentencias nº 68: Bulsara y nº 92: Higgins), el Tribunal consideró que una indemnización, en lugar de un cumplimiento específico, puede constituir una reparación suficiente y adecuada.
Teniendo en cuenta las conclusiones de la Junta Mixta de Apelación en su informe de 3 de junio de 1970 (párrafo 45) y el hecho de que UN DP se negó a hacer nuevos esfuerzos para encontrar un destino para el demandante después de aceptar corregir la hoja de datos tomando en consideración los informes periódicos que faltaban anteriormente, el Tribunal considera que, en las circunstancias del caso, la concesión al demandante de una suma igual a seis meses de sueldo base neto constituye “la verdadera medida de la indemnización y la cifra razonable de dicha indemnización” (Opinión Consultiva de 23 de octubre de 1956, I. C.J. Reports 1956, p. 100) FN1″. (Énfasis añadido.)
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FN1 Véase doc. AT/DEC/158 de 28 de abril de 1972; asunto nº 144, sentencia nº 158, p. 18. 58
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Un examen de las constataciones del Tribunal en relación con las conclusiones alcanzadas, incluidas las medidas de reparación concedidas, parece revelar, pues, una cierta falta de proporción en el ejercicio de las facultades jurisdiccionales del Tribunal. [p221]
Este aspecto de la reparación no parece estar relacionado con un error de procedimiento, ya que éste tiene un alcance limitado y, como se ha señalado anteriormente, tampoco se ha producido ningún vicio de procedimiento como tal en este asunto, y mucho menos un error judicial. Tampoco podría referirse a un exceso de jurisdicción o competencia, que son las otras alternativas para la remisión a la Corte mencionadas en el artículo 1 ] del Estatuto del Tribunal, pero que el Comité no nos ha especificado. Del mismo modo, el desequilibrio mencionado no podría referirse a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas. Por lo tanto, sólo puede referirse al ejercicio de la jurisdicción y sí a la cuestión de la idoneidad de ese ejercicio, que se explica más adelante.
El Tribunal ha aceptado las principales alegaciones del demandante y ha llegado a la conclusión de que el demandado “no cumplió el compromiso asumido”. Además, ha declarado que la “demandada se negó a emprender la búsqueda de una asignación de manera más correcta”, y “que la obligación asumida en la carta de 22 de mayo de 1969 no ha sido, por tanto, cumplida” (el subrayado es nuestro). Por lo tanto, no puede negarse que, considerando el caso en su conjunto, el resultado neto de este episodio del servicio del demandante en el PNUD ha sido el cese inmediato como “funcionario no deseado”, con escasas o nulas esperanzas de futuro, lo que ha supuesto un grave perjuicio para su reputación profesional y, en consecuencia, una clara pérdida para él en sus perspectivas de carrera. No cabe duda de que el Tribunal examinó esta importante cuestión planteada por el demandante y, sintiéndose facultado para conceder una indemnización por daños y perjuicios siempre que considere que no es posible remediar la situación dejando sin efecto la decisión impugnada, procedió acertadamente a ejercer su jurisdicción y a conceder una indemnización al demandante. El objetivo de cualquier tribunal en tales circunstancias sería conceder una indemnización adecuada y significativa y no una indemnización meramente nominal. Esta parece ser también la clara intención del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, como puede deducirse de las palabras utilizadas en su sentencia, en el sentido de que la indemnización se concedía “en lugar del cumplimiento específico” y, por tanto, dicha indemnización debía “constituir una reparación suficiente y adecuada” por el perjuicio sufrido. En resumen, la indemnización compensatoria de seis meses de salario base neto concedida en este caso tiene por objeto cubrir no sólo el incumplimiento de la obligación de obtener un nuevo puesto o un nuevo destino para el demandante, sino también la restitución en forma de difusión de una hoja de datos completa y corregida y, en general, por lo tanto, tiene por objeto proporcionar una reparación en especie por todo el perjuicio causado a la reputación profesional del demandante, incluidas sus perspectivas de carrera. A la luz de lo anterior, junto con una clara conclusión de naturaleza grave y seria contra el demandado y con los procedimientos de la Secretaría siendo objeto de duras críticas por parte del Tribunal, parece incongruente que la indemnización final no sea más que de seis meses de salario base neto, frente al máximo prescrito por el artículo 9 (1) del Estatuto del Tribunal, que podría extenderse a dos años y en “casos excepcionales” podría ser más. [p222]
Aunque no exista una “irrazonabilidad manifiesta” en la escasez del laudo, que puede considerarse que no equivale a una “falta de ejercicio de la jurisdicción”, sí parece haber un ejercicio inadecuado o algo desproporcionado de la jurisdicción que no tiene por qué pasarse por alto en la medida en que se refiere a una mención de ese aspecto en la presente declaración sin que, por supuesto, afecte en modo alguno a la Opinión Consultiva del Tribunal. Consideramos que esta conclusión está justificada, aunque no se trate de un recurso de casación, porque el Tribunal que debe traducir en términos monetarios el perjuicio sufrido dispone de un amplio margen de apreciación dentro del principio general de que la reparación debe, en la medida de lo posible, borrar todas las consecuencias del acto ilícito y restablecer la situación que, con toda probabilidad, habría existido si dicho acto no se hubiera cometido. La aplicación de este principio en relación con la facultad del Tribunal para conceder indemnizaciones, aunque limitada por el artículo 11 del Estatuto del Tribunal, deja un claro margen mucho más amplio que los seis meses efectivamente concedidos en este caso.
Al tiempo que señalamos, por tanto, la deficiencia de la sentencia del Tribunal, simbolizada por el desequilibrio entre sus conclusiones a favor del demandante y la indemnización que se le concedió, no dudamos en subrayar que no corresponde al Tribunal pronunciarse sobre la cuantía exacta de la indemnización, ya que está relacionada con el fondo del asunto. Además, la cuestión relativa a la indemnización ya ha sido resuelta por el Tribunal y el Tribunal, limitado a responder a las dos cuestiones específicas planteadas “en revisión”, no está en condiciones de declarar cuál debe ser la reparación adecuada, o su naturaleza o grado o clase, para responder a las circunstancias actuales.
Sin embargo, no sería inapropiado en esta declaración declarar ese aspecto que afecta vitalmente al demandante y que también concierne a los intereses generales de la justicia. Si se llama la atención de las autoridades implicadas, ya sea el Secretario General u otro, sobre este desequilibrio antes mencionado en la parte de socorro del caso, la administración de justicia se vería ciertamente favorecida en lugar de obstaculizada. Esta es la verdadera razón de ser de esta declaración.
Los Jueces Onyeama, Dillard y Jiménez de Aréchaga adjuntan votos particulares a las conclusiones del Tribunal de Justicia.
El Vicepresidente AMMOUN y los Jueces Gros, de Castro y Morozov adjuntan votos particulares disidentes a las conclusiones del Tribunal de Justicia.
(Rubricado) M.L.
(Iniciado) S.A. [p223]
VOTO PARTICULAR DEL JUEZ ONYEAMA
He votado sobre el fondo de la Opinión a pesar de que no estoy de acuerdo con la Opinión en el punto de vista que adopta sobre la cuestión de la jurisdicción; en mi opinión, corresponde a la Corte, en virtud del artículo 36, párrafo 6, del Estatuto de la Corte, resolver la cuestión de la jurisdicción. Su decisión sobre esta cuestión concluye el asunto en el caso concreto y es vinculante para el Tribunal en su conjunto, sin perjuicio del derecho de los miembros del Tribunal, en virtud del artículo 57 del Estatuto, a expresar sus opiniones separadas. Una vez expresadas sus opiniones separadas, deben abordar el resto del asunto partiendo de la base de que la decisión del Tribunal de Justicia sobre la competencia es la correcta.
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Estoy de acuerdo con el dictamen en que las cuestiones planteadas al Tribunal deben responderse negativamente, en contra de lo que sostiene el Sr. Fasla.
No puede haber falta de ejercicio de la competencia cuando un tribunal cuya sentencia se ataca por no haber ejercido una competencia que le ha sido atribuida ha examinado las cuestiones planteadas y las ha resuelto. La falta de ejercicio de la competencia se producirá cuando el tribunal decida, erróneamente, que carece de competencia sobre la cuestión planteada, o cuando descuide o no decida tal cuestión. Una decisión sobre el fondo que pueda ser revocada en apelación no puede calificarse propiamente de falta de ejercicio de la competencia por parte del tribunal de primera instancia. “La impugnación de una decisión que confirma la competencia no puede transformarse propiamente en un procedimiento contra la forma en que se ha ejercido la competencia o contra el fondo de la decisión FN1”. Del mismo modo, la denuncia de una falta de ejercicio de la competencia no se formula demostrando que el tribunal de que se trate haya adoptado una decisión errónea sobre el fondo o haya incurrido en un error de interpretación de la ley aplicable al fondo.
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FN1 I.C.J. Reports 1956, p.98
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Sobre la cuestión de un error fundamental en el procedimiento que haya ocasionado un error judicial, no tengo nada que añadir al dictamen en el presente asunto con el que, sobre esta cuestión, coincido plenamente.
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Añado este voto particular porque tengo serias dudas de que las cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia puedan ser admitidas por el órgano que pretendía solicitarlas, a saber, el Comité de Recursos contra las Sentencias del Tribunal Administrativo (en lo sucesivo, “el Comité”).
Mediante la resolución 957 (X) sobre el procedimiento de revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, la Asamblea General estableció el Comité y lo autorizó, en virtud del artículo 96 (2) de la Carta de las Naciones Unidas, a solicitar un dictamen de esta Corte si el Comité decidía que existía una base sustancial para una solicitud de revisión de una sentencia del Tribunal.
La parte pertinente del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, aprobado por la Asamblea General mediante la resolución 957 (X) el 8 de noviembre de 1955, es el artículo 11, que dispone:
“1. 1. Si un Estado Miembro, el Secretario General o la persona respecto de la cual el Tribunal haya dictado una sentencia (incluida cualquier persona que haya sucedido en los derechos de esa persona a su muerte) impugna la sentencia alegando que el Tribunal se ha extralimitado en su jurisdicción o competencia o que el Tribunal no ha ejercido la jurisdicción que le ha sido conferida, o ha incurrido en error sobre una cuestión de Jaw relativa a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, o haya cometido un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia, dicho Estado Miembro, el Secretario General o el interesado podrán, en un plazo de treinta días a partir de la fecha de la sentencia, presentar una solicitud por escrito al Comité establecido por el párrafo 4 de este artículo pidiendo al Comité que solicite una opinión consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre el asunto.
2. 2. En un plazo de treinta días a partir de la recepción de la solicitud prevista en el apartado 1 del presente artículo, el Comité decidirá si la solicitud tiene o no fundamento. Si el Comité decide que existe tal fundamento, solicitará una opinión consultiva de la Corte, y el Secretario General se encargará de transmitir a la Corte las opiniones de la persona a que se refiere el párrafo 1.
3. 3. Si no se presenta ninguna solicitud con arreglo al apartado 1 del presente artículo, o si el Comité no adopta la decisión de solicitar una opinión consultiva en los plazos previstos en el presente artículo, la sentencia del Tribunal será definitiva. En todos los casos en que se haya solicitado una opinión consultiva, el Secretario General dará efecto a la opinión del Tribunal o solicitará al Tribunal que se reúna especialmente para que confirme su sentencia original, o dicte una nueva sentencia, de conformidad con la opinión del Tribunal. Si no se le solicita que se reúna especialmente, el Tribunal, en su siguiente sesión, confirmará su sentencia o la pondrá en conformidad con la opinión de la Corte.
4. A los efectos del presente artículo, se crea un Comité, autorizado por el párrafo 2 del artículo 96 de la Carta, para solicitar [p225] opiniones consultivas de la Corte. El Comité estará integrado por los Estados Miembros cuyos representantes hayan formado parte de la Mesa del último período ordinario de sesiones de la Asamblea General. El Comité se reunirá en la Sede de las Naciones Unidas y establecerá su propio reglamento.
5. 5. En todos los casos en que el Tribunal haya concedido una indemnización a favor del interesado y el Comité haya solicitado una opinión consultiva con arreglo al párrafo 2 del presente artículo, el Secretario General, si estuviere convencido de que, de otro modo, el interesado se verá en la imposibilidad de proteger sus intereses, le pagará, dentro de los quince días siguientes a la decisión de solicitar una opinión consultiva, un anticipo de un tercio de la cuantía total de la indemnización concedida por el Tribunal, deducidas las indemnizaciones por rescisión del nombramiento, si las hubiere, que ya se hayan pagado. Dicho pago anticipado se hará a condición de que, dentro de los treinta días siguientes a la actuación del Tribunal conforme al párrafo 3 de este artículo, dicha persona devuelva a las Naciones Unidas la cantidad, si la hubiere, en que el pago anticipado exceda de cualquier suma a que tenga derecho de conformidad con la opinión del Tribunal.”
De este artículo se desprende claramente que el Comité se creó con el único fin de decidir si debía solicitarse o no una opinión consultiva a la Corte. La Asamblea General no le asignó ninguna otra función ni en el artículo ni en ninguna otra parte.
En el Artículo se hace referencia al párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta que establece:
“2. Los demás órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados que en cualquier momento sean autorizados para ello por la Asamblea General podrán también solicitar a la Corte opiniones consultivas sobre las cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de sus actividades.”
Es esta disposición de la Carta la que permite a la Asamblea General autorizar a otros órganos de las Naciones Unidas a solicitar opiniones consultivas de la Corte.
En mi opinión, al autorizar a otros órganos a solicitar opiniones consultivas de la Corte, la Asamblea General debe atenerse estrictamente a este artículo de la Carta que, a este respecto, me parece que establece las siguientes condiciones:
1. La autorización debe concederse a un órgano de las Naciones Unidas.
2. El órgano debe desempeñar determinadas funciones o realizar alguna actividad que le haya asignado la Asamblea General.
3.La autorización debe limitarse a solicitar opiniones consultivas sobre cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de la actividad del órgano autorizado. (Énfasis añadido.)
Me parece que si alguna o todas estas condiciones no se cumplen la [p226] autorización sería ineficaz para su propósito y el órgano “autorizado” sería en derecho incompetente para solicitar una opinión consultiva del Tribunal.
La facultad de la Asamblea General de establecer órganos subsidiarios se deriva del artículo 22 de la Carta de las Naciones Unidas, que dispone que la Asamblea General podrá establecer los órganos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones.
El término “órgano subsidiario” no se ha definido en la Carta y, en la práctica, parece haberse utilizado indistintamente con expresiones como comisiones, comités, órganos subsidiarios y órganos subordinados ‘. Pero cualquiera que sea el nombre que se le dé, un rasgo característico de un órgano subsidiario es que ha sido creado para desempeñar determinadas funciones en ayuda del órgano principal que lo crea, funciones que se incluyen dentro de las funciones generales del órgano principal y que se corresponden estrechamente con las actividades legítimas del órgano principal.
Soy de la opinión de que la Asamblea General no puede establecer legalmente un órgano subsidiario para llevar a cabo funciones que no hayan sido asignadas específicamente a la propia Asamblea, o dentro de la gama de sus funciones.
Así, el Comité sobre Jurisdicción Penal Internacional establecido por la Asamblea mediante la resolución 489 (V) para preparar anteproyectos de convenciones y propuestas relativas al establecimiento y el estatuto de una corte penal internacional, declaró en su informe:
“En virtud de la Carta, la Corte sólo podría establecerse como órgano subsidiario. El órgano principal sería presumiblemente la Asamblea General, pero un órgano subsidiario no podría tener una competencia ajena a la de su principal, y era cuestionable que la Asamblea General fuera competente para administrar justicia FN2”. (Énfasis añadido.)
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FN2 AG (VII), Supl. No. 11 (A/2136), párr. 21.
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En su Opinión Consultiva sobre el Efecto de las Sentencias de Indemnización Dictadas por el Tribunal Administrativo de las Naciones UnidasFN3 la Corte, al tratar una opinión que se había expresado sobre el efecto vinculante para un órgano principal de la sentencia de un órgano subsidiario que ella misma había creado, dijo:
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FN3 I.C.J. Reports 1954, pp. 60-61.
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“En tercer lugar, se ha sostenido que el Tribunal Administrativo es un órgano subsidiario, subordinado o secundario; y que, en consecuencia, las sentencias del Tribunal no pueden vincular a la Asamblea General que lo creó. [p227] Esta opinión supone que, al adoptar el Estatuto del Tribunal Administrativo, la Asamblea General estaba estableciendo un órgano que consideraba necesario para el desempeño de sus propias funciones. Pero el Tribunal no puede aceptar este supuesto básico. La Carta no confiere funciones jurisdiccionales a la Asamblea General y las relaciones entre el personal y la Organización entran en el ámbito de aplicación del Capítulo XV de la Carta. A falta de la creación de un Tribunal Administrativo, la función de resolver los litigios entre el personal y la Organización podría ser desempeñada por el Secretario General en virtud de lo dispuesto en los artículos 97 y 101. Por consiguiente, en los tres años o más que precedieron a la creación del Tribunal Administrativo, el Secretario General hizo frente a este problema mediante mecanismos administrativos conjuntos, que conducían a que él mismo decidiera en última instancia. Al crear el Tribunal Administrativo, la Asamblea General no delegaba el ejercicio de sus propias funciones, sino que ejercía una facultad que le confiere la Carta para regular las relaciones de personal. En lo que respecta a la Secretaría, la Carta confiere a la Asamblea General la facultad de dictar reglamentos, pero no la de juzgar o tratar de otro modo casos particulares”.
Entiendo que esta opinión significa que la Asamblea General, al establecer el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, no podía estar actuando en virtud del artículo 22 de la Carta, ya que la Carta no confiere funciones judiciales a la Asamblea General, sino que estaba ejerciendo una facultad que tenía para regular las relaciones de personal en virtud del Capítulo XV de la Carta.
A la vista de lo anterior, no me parece que el Comité, encargado de una función judicial muy limitada, sea un órgano subsidiario como el contemplado en el artículo 22 de la Carta.
El Tribunal parece equiparar el establecimiento de un órgano subsidiario por la Asamblea General a la delegación del desempeño de sus propias funciones por la Asamblea. (C.I.J. Recueil 1954, p. 61.)
Sin embargo, en el presente dictamen el Tribunal opina que la validez de la creación del Comité queda salvada por el hecho de que “la facultad de la Asamblea General de regular las relaciones de personal comprende también la facultad de crear un órgano destinado a proporcionar un mecanismo para la revisión de las sentencias del Tribunal [Administrativo de las Naciones Unidas]”.
En mi opinión, la Asamblea General, al crear el Comité, estableció un órgano judicial o, al menos, cuasi judicial, encargado de examinar las solicitudes de opiniones consultivas para el Tribunal, según lo dispuesto en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, y de decidir, en cada solicitud, si existe una base sustancial para la misma. Existe, por tanto, un vínculo entre el Comité y el Tribunal Administrativo que es suficiente para justificar la opinión del Tribunal [p228] de que la creación del Comité fue un ejercicio válido de la facultad de regular las relaciones de personal.
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Las funciones del Comité se establecen en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, y son: (1) recibir la solicitud por escrito de un Estado miembro, del Secretario General o de la persona respecto de la cual el Tribunal haya dictado una sentencia, en la que se pida al Comité que solicite una Opinión Consultiva del Tribunal; (2) decidir en un plazo de 30 días si existe o no una base sustancial para la solicitud; y en caso afirmativo: (3) solicitar una Opinión Consultiva del Tribunal.
El Comité no está encargado de revisar la sentencia del Tribunal. Sólo se ocupa de la solicitud que se le ha presentado y estudia la sentencia del Tribunal únicamente para decidir si hay fundamento en las objeciones contenidas en la solicitud.
Estas funciones fijan el límite y definen el alcance de las actividades del Comité, y es fuera del ámbito de estas actividades donde deben plantearse las cuestiones jurídicas sobre las que propiamente puede solicitarse la opinión consultiva del Tribunal con arreglo al artículo 96, apartado 2, de la Carta.
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La finalidad de una solicitud de opinión consultiva parece ser ilustrar al órgano que la solicita y permitirle abordar con mayor seguridad las cuestiones jurídicas que puedan plantearle dificultades en el ejercicio de sus funciones. Así, en la resolución 171A (II) titulada “Necesidad de una mayor utilización de la Corte Internacional de Justicia por las Naciones Unidas y sus órganos”, la Asamblea General recomendó que los órganos de las Naciones Unidas y los organismos especializados, si están debidamente autorizados de conformidad con el artículo 96, remitan a la Corte para opinión consultiva las cuestiones de derecho de la competencia de la Corte “que hayan surgido en el curso de sus actividades y que entrañen cuestiones de principio que convenga resolver. . .” (el subrayado es nuestro).
En su Opinión Consultiva emitida el 23 de octubre de 1956FN1 el Tribunal declaró:
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FN1 Recueil 1956, p. 84. 66
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“La cuestión planteada al Tribunal es una cuestión jurídica. Se planteó en el marco de las actividades de la UNESCO cuando el Consejo Ejecutivo tuvo que examinar las medidas que debían adoptarse a raíz de las cuatro sentencias. [p229]
La respuesta que se le dé afectará al resultado de la impugnación planteada por el Consejo Ejecutivo en relación con dichas Sentencias. Al presentar la solicitud de dictamen, el Comité Ejecutivo pretendía obtener una aclaración sobre el aspecto jurídico de un asunto del que se estaba ocupando.” (Énfasis añadido.)
El Comité tiene un ámbito de actividades extremadamente estrecho, y los cuatro motivos por los que está “autorizado” a solicitar un dictamen consultivo al Tribunal de Justicia no pueden surgir en el ámbito de sus propias actividades. El único propósito de la existencia del Comité parece ser solicitar opiniones consultivas sobre cuestiones jurídicas que surjan en el ámbito de las actividades del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. No forma parte de este tribunal ni participa en modo alguno en sus actividades, salvo, como se ha señalado, para solicitar opiniones consultivas sobre cuestiones jurídicas que se planteen en el marco de dichas actividades.
La opinión consultiva solicitada, así como los motivos en que pueda fundarse la solicitud, no pueden afectar en modo alguno a la forma en que el Comité desempeñará su función, que consiste esencialmente en decidir si existe o no una base sustancial en un caso determinado para solicitar la revisión de la sentencia del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas mediante una opinión consultiva del Tribunal, y solicitar la opinión. En otras palabras, las cuestiones jurídicas sobre las que está autorizado a solicitar una opinión consultiva no tienen relevancia para sus propias actividades.
En mi opinión, una autorización en virtud del párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta en circunstancias que permiten a un órgano de las Naciones Unidas solicitar una opinión consultiva sobre cuestiones jurídicas que no se derivan del ámbito de sus actividades, no se ajusta al párrafo 2 del Artículo 96 de la Carta; y siendo éste el caso del Comité, soy de la opinión de que aunque la Corte tiene jurisdicción para responder a una solicitud de opinión consultiva, la presente solicitud no procede de un órgano legalmente autorizado para formularla y no puede ser recibida por la Corte.
(Firmado) Charles D. Onyeama. [p230]
VOTO PARTICULAR DEL JUEZ DILLARD
Estoy de acuerdo con la decisión y la parte dispositiva de la Opinión. Me veo impulsado a añadir una opinión separada sólo porque en algunos aspectos las razones que me han llevado a estar de acuerdo no coinciden con las reveladas en la Opinión. Como se verá, este voto particular se refiere menos al análisis de los hechos que a cuestiones de énfasis y a ciertas consideraciones teóricas relativas a una de las dos cuestiones principales planteadas al Tribunal.
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Estoy de acuerdo con la opinión de que el Tribunal de Justicia debe responder a la solicitud y es competente para hacerlo. El único elemento de duda, en mi opinión, se refiere al significado que debe atribuirse al apartado 2 del artículo 96 de la Carta. Si se lee literalmente, podría plantearse la cuestión de si las “actividades” del Comité de Peticiones entran dentro del ámbito de aplicación originalmente previsto en dicho artículo. El Dictamen ha tratado este asunto en detalle y, aunque creo que su análisis puede reforzarse con ciertos cánones de interpretación, no veo la necesidad de extenderme sobre ellos.
En resumen, me parece claro que el dictamen es solicitado por un órgano autorizado de las Naciones Unidas sobre cuestiones jurídicas que se plantean en el ámbito de sus actividades y que ambas cuestiones están comprendidas en los términos y el alcance del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. La competencia de la Corte se deriva, pues, del artículo 96.2 de la Carta y del artículo 65 de su Estatuto, leídos conjuntamente con el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.
Según la jurisprudencia reiterada del Tribunal, una solicitud de opinión consultiva debe ser atendida a menos que razones imperiosas dicten lo contrario. Esto se deriva de la relación del Tribunal con las Naciones Unidas en el desempeño de su función como principal órgano judicial de las Naciones Unidas. Por supuesto, existirían razones de peso para negarse si responder a la solicitud supusiera un debilitamiento de la integridad del proceso judicial.
En virtud de los términos permisivos del artículo 65 de su Estatuto, esta determinación corresponde exclusivamente a la Corte y debe ser preservada con diligencia. A pesar de la expresión de numerosas dudas sobre el impacto de los procedimientos previstos en el artículo 11, especialmente en la medida en que pueden incidir en la necesidad de preservar la igualdad entre las partes, no existe, en mi opinión, una razón suficientemente convincente para [p231] denegar la solicitud en el presente procedimiento. Al mismo tiempo, es importante que no se considere que el dictamen del Tribunal de Justicia pone en marcha un debilitamiento potencial del proceso judicial. Por esta razón, el Tribunal ha emitido una nota de advertencia, como se hizo en el caso de la UNESCO, subrayando que su decisión se limita estrictamente a las circunstancias del presente procedimiento y no debe interpretarse en el sentido de que afecta a otros aspectos de los procedimientos de revisión previstos en el artículo 11.
Paso ahora a los problemas específicos que abarcan las dos cuestiones planteadas al Tribunal.
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Tras más de cinco años de dedicados esfuerzos al servicio de las Naciones Unidas, principalmente en nombre del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el demandante se encontró sin trabajo. Lo atribuye, al menos en parte, a un comportamiento culposo por parte del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo al incumplir una obligación que había contraído. El Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas consideró que había habido falta, concedió al demandante seis meses de salario base neto y, al hacerlo, revocó una decisión anterior del demandado. La alegación del demandante ante este Tribunal no es, por tanto, que la sentencia del Tribunal no reivindicara su reclamación, sino que no lo hizo suficientemente. En apoyo de esta alegación, el demandante considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas no examinó plenamente sus 17 motivos ni apoyó sus conclusiones con un razonamiento adecuado. Este fracaso, afirma, es evidente a partir de un análisis de la sentencia y se refleja en los recursos “lamentablemente inadecuados” que proporcionó.
Un examen concienzudo de todas las cuestiones contenidas en el elaborado expediente presentado al Tribunal en nombre tanto del demandante como del demandado podría llevar a un lector comprensivo a la conclusión de que el contrato del demandante debería haber sido renovado por el PNUD o que debería habérsele asignado un nuevo puesto, es decir, que debería haberse ejercido a su favor cualquier facultad discrecional en la materia. Sus servicios en condiciones ciertamente difíciles en Yemen condujeron a ciertos cambios de mejora en esa zona y en ningún momento se le acusó de un rendimiento insatisfactorio. De hecho, los intentos del PNUD de encontrarle otro destino no concuerdan con la idea de que fuera incapaz de desempeñar sus funciones de forma satisfactoria. Estas consideraciones podrían incluso haber reforzado un derecho legal a la renovación que, en circunstancias apropiadas y si se hubiera planteado adecuadamente, habría cambiado todo el cariz de su caso, incluida la cuantía de la indemnización justamente debida en caso de que no se le concediera la renovación o no se le encontrara un nuevo destino FN1.
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FN1 La relevancia de este punto aparentemente digresivo se mencionará más adelante en relación con la “alegación principal” del demandante.
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[p232] El hecho de que la demandante estuviera empleada en virtud de un contrato de duración determinada no excluye automáticamente la posibilidad de un derecho legal a la renovación. Esta conclusión puede demostrarse sobradamente por la forma en que este Tribunal ha interpretado tales contratos y por la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Este derecho legal puede basarse en las expectativas razonables suscitadas por las garantías implícitas y explícitas de que se concederá o se esperará una renovación. Mucho depende, por supuesto, de la naturaleza y el alcance de la garantía y del contexto en el que se hizo a la luz de todas las circunstancias del caso.FN1
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FN1 No es necesario desarrollar este punto en el cuerpo principal de esta Opinión. Fue argumentado en profundidad por los abogados y discutido en el caso UNESCO (I.C.J. Reports 1956, pp. 90-97), donde los hechos revelaron una garantía explícita, y en muchos casos ante el TANU donde la garantía era implícita.
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En su demanda ante el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, el demandante solicitó al Tribunal que ordenara a la parte demandada que le restituyera al status quo ante que prevalecía en mayo de 1969 mediante la prórroga de su nombramiento de plazo fijo por otros dos años más allá del 31 de diciembre de 1969. Sin embargo, no alegó ni intentó demostrar que poseía un derecho legal adquirido a la renovación de su contrato, hecho sobre el que la propia sentencia llamó la atención en el párrafo III. El punto es importante porque nunca se hizo ninguna garantía explícita de tal renovación. Además, los hechos disponibles no indican que pudiera haber sido implícita FN2.
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FN2 El que tal garantía pudiera haber sido implícita dependería de un análisis de todas las circunstancias del caso. En Dale (sentencia nº 132), el demandante alegó que Yánez (sentencia nº 112) reconoce la posibilidad de que el Tribunal emprenda un examen de los motivos de una decisión discrecional cuando dicha decisión afecte al derecho o a la legítima expectativa de renovación. El demandado había alegado que la celebración de un nuevo contrato entraba dentro de sus facultades discrecionales. Basándose en Yánez, afirmó que el Tribunal no podía investigar las razones o motivos de la decisión de no renovar el contrato.
El Tribunal, sin embargo, tras la argumentación del demandante declaró que debía “considerar si en las circunstancias del caso, el demandado tenía la obligación de renovar el contrato del demandante a su vencimiento”. En las circunstancias del caso, valoró las expectativas frustradas de Dale en la cuantía de un año de contrato.
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El compromiso que el demandado asumió en su importante carta de 22 de mayo de 1969 era limitado y estaba redactado en un lenguaje cautelosamente calculado para amortiguar, más que para estimular, la expectativa de que su compromiso de hacer “todo lo posible” para “asegurar otra asignación” para el demandante tendría necesariamente éxito. No obstante, se trataba de un compromiso formal, que “obviamente” implicaba, como declaró la propia sentencia del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, “la obligación de actuar de forma correcta y de buena fe” (párrafo IV). Fue el incumplimiento de esta obligación de manera razonable mediante la difusión de hojas informativas “incompletas, si no inexactas”, lo que constituyó la base de la Sentencia del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas que concedió una reparación al demandante (párrafos VII y VIII).
El Dictamen se ha ocupado de las consecuencias derivadas de esta constatación de falta con gran minuciosidad, y en los párrafos 56 y 57 ha intentado demostrar que un solo acto, a saber, la difusión de hojas informativas defectuosas, fue tanto la causa del cumplimiento inadecuado de la obligación por parte de la demandada como el fundamento de la alegación de que el demandante había sufrido un perjuicio en su reputación profesional y en sus perspectivas de carrera. No estoy de acuerdo. En mi opinión, no se deduce que una única fuente deba tener una única consecuencia; por el contrario, el perjuicio a la reputación y a las perspectivas de carrera es lo suficientemente distinto como para pertenecer a una categoría diferente del atribuible a la falta de actuación correcta y de buena fe en el esfuerzo por conseguir otro encargo para el demandante. Al menos teóricamente, la primera puede haberse producido ya y puede haber persistido aunque la segunda hubiera sido finalmente subsanada por el demandado. Es cierto que el método utilizado por la demandada contribuyó al perjuicio causado a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera de la demandante, pero ello no quiere decir que sea necesario vincular las dobles consecuencias derivadas del mismo FN1.
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FN1 Debe añadirse que la capacidad del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas para conceder una indemnización por el perjuicio causado a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera, aunque no esté prevista en el artículo 9 de su Estatuto, está permitida por éste. Además, el hecho de que los daños y perjuicios correspondientes a tal perjuicio no puedan determinarse con certeza no conlleva la consecuencia de que sean meramente especulativos. En Higgins (sentencia nº 92) se concedieron daños y perjuicios por sufrimiento mental.
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La cuestión, que implica ciertos refinamientos analíticos, no necesita, sin embargo, ser insistida puesto que, en mi opinión, el Dictamen ha concluido correctamente que no había habido falta de ejercicio de la jurisdicción. Como se verá más adelante, 1 basa esta conclusión no en “una teoría de culpa y consecuencia única”, sino en el ámbito muy restringido que el dictamen atribuye correctamente a ese motivo de impugnación, a saber, la “falta de ejercicio de la competencia” conferida al Tribunal, especificada en el artículo 11 de su Estatuto e invocada por el demandante.
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En las declaraciones escritas ante este Tribunal, el nuevo abogado asignado al demandante, de forma enérgica, seria e incluso elocuente, intentó cambiar el enfoque de la argumentación con el fin de proporcionar una nueva perspectiva del caso que, supuestamente, no fue suficientemente aprehendida por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.
La idea central de este argumento, tal como se desprende de sus dos últimas declaraciones ante este Tribunal (diciembre de 1972 y enero de 1973), puede describirse claramente como una acusación de “vendetta” o conspiración combinada con una teoría de “vínculo”. Se afirma que la primera se deriva de prejuicios por parte de algunos miembros de la jerarquía del PNUD y la segunda vincula estos prejuicios a los esfuerzos del demandante por “limpiar el desorden en Yemen” y sacar a la luz la corrupción, para gran vergüenza de sus superiores. En opinión del demandante, el hecho de que el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas no apreciara e incluso investigara este último hecho y no lo relacionara con el primero constituyó tanto un error fundamental de procedimiento que ocasionó un fallo de la justicia como un fallo en el ejercicio de la jurisdicción conferida al Tribunal.
Así, en su declaración corregida de diciembre de 1972 (párr. 122, p. 42) el demandante afirmaba:
“En otras palabras, los incumplimientos reconocidos de mantener el expediente del demandante en condiciones justas o de realizar una búsqueda adecuada de un nuevo empleo deben vincularse a la reclamación de hecho subyacente del demandante…”. Desde un punto de vista más técnico, el hecho de que el Tribunal Administrativo no investigara el vínculo entre la respuesta del demandante a la corrupción en la oficina del PNUD en Yemen y el trato que recibió posteriormente en la sede constituye la base principal para dar una respuesta afirmativa a las dos cuestiones planteadas a este Tribunal para que emita una Opinión Consultiva.” (Énfasis añadido.)
La misma nota sonó en sus comentarios de enero de 1973 (párr. 6 en pp. 6 y 7):
“El hecho de que el Tribunal Administrativo no haya dictado una resolución adecuada debe entenderse en relación con esta negativa documentada del PNUD a llevar a cabo ni el fondo ni el espíritu de las recomendaciones anteriores de la Junta Mixta de Apelación. A su vez, dicha negativa debe valorarse en relación con la omisión subyacente del PNUD de proteger al demandante de los daños y perjuicios derivados de asignarle la tarea de enderezar una situación de indiscutible corrupción y negligencia en la oficina del PNUD en Yemen. Es la magnitud de esta desigualdad en relación con la experiencia del demandante en la búsqueda de alguna satisfacción para sus quejas lo que constituye el centro de sus alegaciones. Es por esta razón, también, que se hace evidente que la reparación y el razonamiento del Tribunal Administrativo en su sentencia núm. 158 deben entenderse como “lamentablemente inadecuados”, es decir, fallar sobre el fondo tan claramente a favor del demandante y, sin embargo, conceder una reparación que no empieza a rectificar los agravios infligidos es agravar la injusticia. La declaración de la Demandada confunde este problema al sostener que las quejas de la Demandante se dirigían a la insuficiencia del laudo y no, como hemos dejado claro, al vínculo entre las conclusiones y la reparación, es decir, a la esencia de la propia sentencia”. (Énfasis añadido.)
La respuesta de la parte demandada a esta alegación concreta presenta dos puntos. El primero es simplemente que no se ha establecido adecuadamente y el segundo es que, en la medida en que habría implicado una investigación independiente por parte del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, este último órgano no está encargado de tal responsabilidad ni equipado para manejarla[p235].
El demandante, por el contrario, sostiene que la alegación ha quedado demostrada por una inferencia necesaria que se desprende de los hechos documentadosFN1. Además, afirma que proporciona el motivo subyacente para los motivos más específicos dirigidos al Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y justifica la afirmación de que cada uno de ellos debería haber sido considerado a la luz del perjuicio fundamental que anima la actuación del PNUD. Así vista, la gran desproporción entre el perjuicio sufrido y la indemnización concedida se vería en la perspectiva adecuada. Esto, afirma, es particularmente cierto en el caso de los motivos d) y g), que, según afirma, fueron desestimados sumariamente por el Tribunal
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FN1 Aunque esta alegación corre como un hilo a lo largo de las numerosas declaraciones del demandante, se hace particularmente explícita en el Anexo 86, párrafo 147. 147.
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El Dictamen ha descrito y analizado esta alegación en los apartados 79 a 87. Estoy de acuerdo con este análisis aplicado al presente caso. Estoy de acuerdo con este análisis aplicado al presente caso, pero me veo obligado a hacer una advertencia.
En mi opinión, esta alegación particular del demandante está relacionada menos con los hechos, aunque son obviamente importantes, que con la “percepción” de esos hechos por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Se trata de que el Tribunal no ha actuado no tanto como un órgano de investigación sino como un órgano al que se le han puesto en conocimiento los hechos y que no ha reaccionado ni extrayendo las conclusiones adecuadas de ellos ni “viendo” su relevancia para los motivos invocados por el demandante. FN2
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FN2 Se aprecia que una de las dificultades en cualquier procedimiento de revisión consiste en determinar la línea que debe trazarse entre el ejercicio de una facultad discrecional no revisable, por un lado, y el abuso de dicha facultad, por otro. En ocasiones, ello depende menos de los hechos reales que de la forma en que éstos se aprecian y caracterizan a la luz de las normas jurídicas aplicables. En mi opinión, la principal alegación de la demandante, aunque no esté suficientemente acreditada, no puede considerarse irrelevante.
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Debe tenerse en cuenta que un órgano revisor, que responde a una solicitud de opinión consultiva en el ejercicio de lo que presumiblemente es una función de no apelación, no se limita estrictamente al expediente remitido desde abajo. Como se afirmó en el asunto UNESCO (Recueil 1956, p. 87):
“La Corte no se limita a un examen de los motivos de decisión expresamente invocados por el Tribunal; debe pronunciarse sobre los motivos que considere decisivos con respecto a la competencia del Tribunal.”
Se alega que esta observación es más convincente cuando la cuestión no se centra en la competencia del Tribunal sino en su “falta de ejercicio de la competencia” y cuando las disposiciones del artículo 11 contemplan que el Tribunal debe ajustar su sentencia a la opinión de la Corte. [p236] No obstante, existe un límite obvio a la medida en que los argumentos presentados de novo pueden emplearse eficazmente para alterar por completo el caso tal y como se presentó ante el Tribunal. Como se ha señalado anteriormente, la argumentación de la demandante no se basaba en la suposición de que se cuestionara un derecho adquirido a la renovación o de que la falta atribuida a la demandada constituyera una invasión de ese derecho. Además, la alegación se basaba en gran medida en inferencias de hechos que no estaban suficientemente acreditadas en el expediente. En el plano teórico, la alegación tampoco tenía en cuenta adecuadamente el alcance limitado de los dos motivos de revisión contemplados en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal que se discutían ante el Tribunal. A continuación paso a examinar estos motivos.
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Estoy de acuerdo con el razonamiento del Dictamen y su conclusión de que el presente procedimiento no revela “un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia” (énfasis añadido).
Podría haberse supuesto que, para evitar redundancias, la cláusula en cursiva matizaba de algún modo el significado de la cláusula precedente y, al hacerlo, ampliaba el alcance de la investigación a un ámbito que invitaba a analizar complejos problemas de “justicia”, incluidos los conceptos de “proporcionalidad” tan debatidos desde los tiempos de Aristóteles. Sin embargo, de la historia legislativa del artículo 11 se desprende claramente que no se pretendía tal consecuencia, sino que, por el contrario, la cláusula, que no aparece en la disposición comparable del Tribunal Administrativo de la OIT, se añadió simplemente para reforzar la noción de que el error debe ser fundamental. Es cierto que la razón proporcionada para justificar la cuantía del laudo parece críptica, pero sin embargo la sentencia estaba suficientemente motivada para evitar la implicación de un error fundamental en el procedimiento en el sentido correctamente atribuido a este concepto por el Dictamen.
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El significado y la posible aplicación del segundo motivo de impugnación, a saber, que el Tribunal “no ha ejercido la jurisdicción que le ha sido conferida” es más difícil de analizar. El Dictamen, en el párrafo 50, ha extraído de la historia legislativa de esta disposición la conclusión de que tiene un “alcance comparativamente estrecho, es decir, que se refiere esencialmente a la incapacidad [del TANU] de poner en práctica las facultades jurisdiccionales que posee, más que a la incapacidad de hacer justicia en cuanto al fondo en el ejercicio de dichas facultades. Por tanto, se refiere a cuestiones de jurisdicción o competencia en sentido estricto” (énfasis añadido).
Aunque no creo que esta conclusión sea necesariamente obligada, en la medida en que la disposición se insertó presumiblemente en beneficio de los demandantes y no al revés, sin embargo, en mi opinión, está suficientemente apoyada por la [p237] historia legislativa del artículo 11 para constituir una interpretación autorizada de la disposición.
Desde este punto de vista, puede contrastarse con el tercer motivo de posible objeción a una sentencia contemplado en el artículo 11 que, aunque no se incluyó formalmente en las cuestiones planteadas al Tribunal, puede servir para aclarar el alcance limitado de las que sí se incluyeron. Aunque el significado y alcance del tercer motivo debe esperar a una posible interpretación futura, parece claro, a primera vista, que la alegación de que el Tribunal ha “incurrido en error sobre una cuestión de derecho relativa a una disposición de la Carta de las Naciones Unidas” no plantearía directamente la cuestión de si el Tribunal se ha extralimitado en su jurisdicción o no la ha ejercido, sino más bien la de si ha aplicado correctamente el derecho que es competente para administrar. Esto parecería requerir una revisión de cuestiones jurídicas sustantivas y, como tal, constituir una impugnación de la sentencia sobre el fondo.FN1
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FN1 La cuestión es planteada con admirable claridad y minuciosidad característica por el Profesor Leo Gross en relación con el problema de la igualdad de las partes. Gross, “Participation of Individuals in Advisory Opinions before the International Court of Justice: Questions of Equality Between the Parties”, 52 A.J.I.L. 16 (1958)
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En llamativo contraste, el alcance de la revisión en el presente procedimiento, como se ha señalado anteriormente, se limita estrictamente a una cuestión jurisdiccional, incluso cuando se afirma que la norma aplicable es una falta de ejercicio de la jurisdicción. Tales cuestiones se refieren principalmente a la asignación o distribución adecuada de la facultad de decidir sobre el fondo de una controversia frente a reclamaciones concurrentes al ejercicio de dicha facultad por otra organización u organismo. Sólo incidentalmente se refieren al fondo en sí. Es precisamente este factor, en ausencia de reclamaciones concurrentes a la autoridad, lo que hace que un procedimiento de revisión que implique directamente derechos individuales parezca, si no totalmente ilusorio, al menos altamente inapropiado. En un caso normal, como en el presente, el particular está obviamente menos preocupado por la competencia del tribunal que conoce del asunto, cuya jurisdicción él mismo ha invocado, que por la forma en que la ejerce. E, incluso si se preserva la igualdad sustancial entre las partes, tal como se contemplaba en el artículo 11, es probable que una decisión por motivos puramente jurisdiccionales suscite un sentimiento de frustración por parte del particular en la medida en que el fondo de sus objeciones quede sin determinar por el órgano revisor.
Esta consecuencia sería especialmente reveladora si pudiera considerarse que el tribunal inferior ha ejercido siempre su competencia mediante el simple artificio de enumerar todos los motivos, considerar algunos y resolver todos los restantes mediante la fórmula exhaustiva y habitual empleada por el Tribunal de que “se desestiman las demás pretensiones”. Si uno de los motivos del demandante [p238] quedara oculto por estar incluido en el ámbito de aplicación de dicha fórmula, ¿cómo podría impugnar efectivamente el ejercicio de la competencia por el Tribunal? Por hipótesis, ha asumido la competencia sobre todos los motivos, por lo que ninguno queda desatendido. Una impugnación basada en la falta de ejercicio de la competencia sobre un motivo rechazado en la fórmula colectiva invitaría entonces a la curiosa contradicción de que, aunque el Tribunal hubiera ejercido la competencia, sin embargo no lo hubiera hecho. Una recusación basada en este motivo parecería entonces despojada de todo significado jurídico y práctico decisivo.
La observación anterior no pretende implicar ninguna crítica a los métodos del Tribunal a la hora de analizar y resolver los numerosos motivos en los numerosos asuntos que debe examinar y decidir. Pretende simplemente llamar la atención sobre una de las dificultades peculiares que encierra el concepto mismo de falta de ejercicio de la competencia cuando es invocado por un demandante individual como motivo de impugnación de la sentencia del Tribunal.
Consideraciones de este tipo subyacen, en mi opinión, al significado y al sentido del párrafo 51 de las conclusiones. Dicho apartado deja meridianamente claro que el Tribunal Administrativo debe tener en cuenta el fondo del asunto y no meramente la forma; que un mero pretendido ejercicio de la competencia es insuficiente y que el Tribunal debe haber aplicado de hecho sus facultades jurisdiccionales a la resolución de las cuestiones materiales.
No obstante, sigue siendo cierto que este motivo de impugnación se refiere únicamente a la falta de ejercicio de las facultades jurisdiccionales “y no a la falta de justicia en cuanto al fondo en el ejercicio de dichas facultades”. Esto no excluye un análisis por parte del Tribunal de Justicia para determinar si la sentencia omitió una cuestión material concreta o trató un motivo concreto de manera puramente superficial. Las conclusiones se han ocupado de esta cuestión con manifiesta minuciosidad. Esto significa que una vez que se determina que el Tribunal ha “aplicado su mente” a las cuestiones materiales, el papel revisor del Tribunal está estrictamente limitado. Por lo tanto, es evidente que, tanto desde el punto de vista jurídico como práctico, el alcance permitido a este motivo de recusación es tan estrecho que deja poco margen, si es que deja alguno, para que el Tribunal aborde el fondo del asunto.
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Este análisis supuestamente teórico conduce a un aspecto adicional de las conclusiones con el que no estoy plenamente de acuerdo, aunque comparto las conclusiones expuestas en la parte dispositiva. Se trata de la relación entre una supuesta falta de ejercicio de la jurisdicción y los recursos previstos en la sentencia.
En el asunto de la Fábrica de Chorzów, el Tribunal Permanente de Justicia Internacional [p239] anunció un principio general que rige la reparación en los siguientes términos:
“El principio esencial contenido en la noción misma de acto ilícito -principio que parece establecido por la práctica internacional y, en particular, por las decisiones de los tribunales arbitrales- es que la reparación debe, en la medida de lo posible, borrar todas las consecuencias del acto ilícito y restablecer la situación que, con toda probabilidad, habría existido si ese acto no se hubiera cometido”. (P.C.I.J., Serie A, nº 17, p. 47.)
Por consiguiente, se plantea la cuestión de si un motivo de recusación basado en la “falta de ejercicio de la jurisdicción” puede basarse en una supuesta falta de concesión de una reparación adecuada. Teniendo en cuenta que el Tribunal normalmente se habrá pronunciado al respecto, ¿puede ser objeto de legítima impugnación la “adecuación” de la indemnización concedida en lugar del cumplimiento específico?
El alcance de esta cuestión es obviamente importante, tanto desde el punto de vista teórico como práctico. En el Dictamen (párrafo 64) la cuestión se sitúa en el contexto del ejercicio por el Tribunal Administrativo de una “discrecionalidad razonable”. Allí se afirma que “la evidente irrazonabilidad del laudo podría tenerse en cuenta a la hora de determinar si se había producido una falta de ejercicio de la competencia en el sentido dado a este término por el Tribunal en los apartados 50 y 51 supra” (el subrayado es nuestro). Como se recordará, este significado era muy restringido y estaba vinculado al concepto de jurisdicción en sentido estricto. El Dictamen indica con cautela que sólo en un caso extremo puede considerarse que se ha producido una falta de ejercicio de la jurisdicción. Su opinión de que tal caso sería altamente excepcional se ve reforzada por la atribución al Tribunal de un “amplio margen de discrecionalidad” dentro del amplio principio de reparación anunciado en el asunto de la Fábrica de Chorzów.
La esclusa que esto abre a una posible revisión puede ser estrecha, sin embargo permite una apertura y en un sentido, al menos, parece inconsistente con el concepto puramente “jurisdiccional” atribuido a una objeción basada en la falta de ejercicio de la jurisdicción. Esto se debe a que permite que la “obvia irrazonabilidad” del laudo constituya un motivo independiente de revisión distinto de la omisión por parte del Tribunal, ya sea por inadvertencia o deliberadamente, de ocuparse de una o más cuestiones materiales del caso, como se indica en el párrafo 51. FN1 [p240]
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FN1 La estructura del Estatuto del Tribunal Administrativo puede servir de apoyo a este planteamiento. El apartado 5 del art. 11 contempla claramente la posibilidad de que un laudo del Tribunal Administrativo pueda ser excesivo y, en tal caso, la persona a la que se le haya anticipado un tercio de la cuantía, basándose en el laudo, deberá reembolsarla en la medida en que la suma anticipada exceda de la cantidad a la que tenga derecho “de conformidad con la opinión del Tribunal”. Aunque la cuestión no está totalmente exenta de dudas, parece que si el Tribunal está investido de cierto control sobre un laudo excesivo, podría, por paridad de razonamiento, tener también cierto control sobre un “laudo manifiestamente irrazonable” que vaya en la otra dirección. En otras palabras, el apartado 5 puede indicar que el examen de la relación entre las conclusiones del Tribunal y la cuantía del laudo puede ser competencia de este Tribunal en caso de revisión. Sin embargo, como se ha indicado, la cuestión no está exenta de dudas y no es necesario analizarla en el presente dictamen. Es concebible que un laudo excesivo pudiera haber resultado del hecho de que el Tribunal se hubiera extralimitado en su jurisdicción. Apenas es necesario añadir que el Tribunal no estaría llamado, en ningún caso, a definir el alcance exacto de una “extralimitación en el ejercicio de su competencia” ni a fijar la cuantía de la indemnización que proceda. Esta última función corresponde a los encargados de aplicar las disposiciones del art. 11 (3) del Estatuto del Tribunal. 11 (3) del Estatuto del Tribunal.
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En mi opinión, un enfoque más coherente con el análisis precedente obligaría a concluir que la cuantía del laudo, en sí misma, no es suficiente para considerar que el Tribunal ha ido más allá del ejercicio de una discrecionalidad razonable y, además, que por sí sola no constituye una falta de ejercicio de la jurisdicción en el sentido estricto y jurisdiccional que se atribuye a ese término. Sin embargo, es claramente relevante para determinar si el Tribunal Administrativo ha omitido, de hecho, considerar una o más cuestiones materiales o si ha considerado una o más de ellas de una manera tan superficial que equivale a una omisión.
Aplicado al presente caso, el argumento sería que la cuantía del laudo indicaba que el Tribunal no había “reflexionado” sobre la cuestión del perjuicio causado a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera del demandante o que la sentencia revelaba en su apartado XIII que lo había hecho de una manera tan superficial que constituía una omisión. Este argumento se vería reforzado por la afirmación, no del todo irrazonable, de que si bien el laudo podría relacionarse lógicamente con el hecho de no haber realizado esfuerzos razonables de buena fe para encontrar al demandante otro destino, no guardaba relación suficiente con el perjuicio causado a su reputación profesional o a sus perspectivas de carrera.
En mi opinión, este es el argumento más plausible que podría haber resultado eficaz en el juicio en el presente caso. El dictamen se ha ocupado de él con gran cuidado y las razones para rechazarlo en el nivel de revisión no necesitan repetirse en este dictamen. Como se ha indicado anteriormente, no estoy totalmente de acuerdo con las razones aducidas en la medida en que se refieren a un enfoque de “consecuencia única “FN1. Sin embargo, estoy de acuerdo en que el Tribunal Administrativo sí abordó el problema, que su margen de discrecionalidad incluye una apreciación de los hechos y que el alcance tan limitado que se concede al concepto de “falta de ejercicio de la jurisdicción” deja muy poco margen para que el Tribunal diga que el Tribunal no ha “puesto en funcionamiento sus poderes jurisdiccionales”. En la medida en que lo ha hecho, la conclusión es que no ha dejado de ejercer su jurisdicción. [p241]
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FN1 Me veo obligado a añadir que no puedo suscribir también la opinión expresada en el párr. 63 de las conclusiones en el sentido de que la “difusión entre los destinatarios de las cartas originales habría supuesto un alivio específico de los efectos perjudiciales que para la demandante se derivaban de la difusión previa de la ficha incompleta”.
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A modo de conclusión, me atrevo a hacer una observación adicional. El hecho de que una Opinión Consultiva afecte a los derechos de un particular puede no ser suficiente, en sí mismo, para cuestionar la procedencia de emitirla. Debe apreciarse, sin embargo, que cuando la solicitud de la opinión se genera por una disputa entre dos partes y la disputa no se centra, en sí misma, en una cuestión jurisdiccional, mientras que, al mismo tiempo, un motivo principal de revisión, invocado por el solicitante, se limita a tal cuestión, un cierto elemento de artificialidad asiste al proceso de revisión. Esta es, en mi opinión, la principal lección que debe extraerse de la presente solicitud de opinión consultiva.
(Firmado) Hardy C. Dillard. [p242]
VOTO PARTICULAR DEL JUEZ JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA
Si bien coincido plenamente con el razonamiento y la parte dispositiva de la Opinión Consultiva del Tribunal, deseo exponer ciertas consideraciones adicionales que demuestran por qué sería injustificado, en mi opinión, que el Tribunal se negara a acceder a lo solicitado.
El sistema de revisión judicial establecido por la Asamblea General en 1955 se inspiró en cierta medida en ciertas observaciones generales formuladas por la Corte en su Opinión Consultiva de 1954 sobre el efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. En esa Opinión Consultiva, la Corte interpretó que la cuestión que se le planteaba estaba dirigida a los laudos “dictados dentro de los límites de la competencia del Tribunal”, y no se refería a los laudos “que pueden exceder el alcance de esa competencia estatutaria” (Recueil 1954, pág. 50). Fue con respecto a los primeros laudos que el Tribunal advirtió que “la Organización queda jurídicamente obligada a ejecutar la sentencia”, y que “la Asamblea General, como órgano de las Naciones Unidas, debe igualmente quedar obligada por la sentencia” (ibid., p. 53).
Tras llegar a esta conclusión, el Tribunal de Justicia examinó la cuestión de “si, en determinadas circunstancias excepcionales, la Asamblea General estaría legalmente facultada para negarse a dar efecto a las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo” (ibid., p. 55).
Tras recordar que “la primera Cuestión planteada al Tribunal pregunta, en efecto, si la Asamblea General tiene derecho a negarse a hacerlo ‘por cualquier motivo’ “, el Tribunal declaró:
“Cuando el Tribunal de Justicia delimitó el alcance de dicha Cuestión anteriormente, llegó a la conclusión de que la Cuestión se refiere únicamente a las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo, debidamente constituido y actuando dentro de los límites de su competencia estatutaria, y las observaciones anteriores del Tribunal de Justicia se basan en este motivo. Sin embargo, si la Asamblea General, al insertar las palabras “por cualquier motivo”, pretendiera referirse también a las indemnizaciones dictadas excediendo la competencia del Tribunal o a cualquier otro defecto que pudiera viciar una indemnización, se plantearía un problema que exige algunas observaciones generales.” (I.C.J. Recueil 1954, p. 55.)
Las “observaciones generales” del Tribunal, que siguen a este párrafo, se dirigían, pues, a los casos en que se había impugnado la validez de un laudo por exceder de la competencia del Tribunal o por presentar otros defectos graves capaces de viciarlo. [p243]
El Tribunal dijo a este respecto
“Para que las sentencias pronunciadas por dicho tribunal judicial pudieran ser objeto de revisión por cualquier órgano distinto del propio tribunal, sería necesario, en opinión de la Corte, que el estatuto de dicho tribunal o algún otro instrumento jurídico que lo rija contuviera una disposición expresa a tal efecto. La Asamblea General está facultada para modificar el Estatuto del Tribunal Administrativo en virtud del artículo 11 de dicho Estatuto y para prever vías de recurso ante otro órgano. Pero como en el presente Estatuto no se insertan disposiciones de este tipo, no existe ningún fundamento jurídico que permita a la Asamblea General proceder a la revisión de las sentencias ya pronunciadas por dicho Tribunal. En caso de que la Asamblea General contemplara, para tratar controversias futuras, la adopción de alguna disposición para la revisión de las sentencias del Tribunal, la Corte opina que la propia Asamblea General, en vista de su composición y funciones, difícilmente podría actuar como órgano judicial, examinando los argumentos de las partes, valorando las pruebas presentadas por ellas, estableciendo los hechos y declarando el derecho aplicable a los mismos, tanto más cuanto que una de las partes en las controversias es la propia Organización de las Naciones Unidas”. (Ibid., p. 56.)
Fue en este contexto, pues, en el que el Tribunal hizo en 1954 su sugerencia apenas velada de que se estableciera un sistema de revisión judicial que tuviera como consecuencia la exclusión de dicha revisión por la propia Asamblea General. Al hacer estas observaciones, el Tribunal debió tener en cuenta el hecho de que en 1946 se adoptó una decisión en la Asamblea de la Sociedad de Naciones y en 1953 se presentaron argumentos en la Asamblea General de las Naciones Unidas que presuponían que estos órganos políticos estaban facultados para negarse a cumplir los laudos que considerasen que excedían de la competencia de un tribunal administrativo.
Así pues, el objetivo básico de las enmiendas de 1955 al Estatuto del Tribunal Administrativo parece haber sido abordar la cuestión planteada en las observaciones generales del Tribunal que se han citado anteriormente en el sentido sugerido en las mismas. Ello explica que el sistema de control jurisdiccional establecido en 1955 se limite a determinados motivos específicos por los que puede impugnarse la validez de una resolución: exceso o defecto de jurisdicción o error material o de procedimiento. Esto explica también que las modificaciones adoptadas excluyan la posibilidad de que la propia Asamblea General pueda pronunciarse sobre la validez de un laudo que haya sido impugnado.
La característica esencial del sistema de control jurisdiccional adoptado en 1955 es que una sentencia cuya validez haya sido impugnada sólo podrá ser considerada inválida por las Naciones Unidas o por cualquier otra organización internacional interesada si la Corte ha declarado, en una opinión consultiva, que la impugnación está fundada[p244].
El sistema de control jurisdiccional así adoptado por la Asamblea General equivale a una autonegación de cualquier facultad unilateral de anulación o de denegación de cumplimiento de una sentencia del Tribunal Administrativo cuya validez haya sido impugnada. Por lo tanto, este sistema, considerado en su conjunto, constituye un avance definitivo en el establecimiento de garantías para la determinación judicial de la validez de los laudos internacionales impugnados y, al confiar a la Corte la responsabilidad de tal determinación, refuerza la función jurisdiccional del Tribunal Administrativo y la naturaleza judicial de sus laudos.
El hecho de que se recurra a un órgano como el Comité de Recursos para examinar las demandas y someterlas al Tribunal no puede considerarse un defecto tan grave como para contrarrestar el paso progresivo dado, y menos aún para justificar la adopción por el Tribunal de una posición negativa que frustraría la finalidad del sistema de control jurisdiccional establecido en 1955.
No puede negarse la necesidad de un órgano de control destinado a evitar que se presenten ante el Tribunal de Justicia recursos frívolos o injustificados. Tampoco parece justificada la crítica a este órgano de control por el hecho de que haya adoptado una actitud estricta o incluso rigurosa en cuanto a la existencia de “base sustancial” para solicitar una opinión consultiva del Tribunal de Justicia. Tal actitud no puede presumirse que resulte de una política deliberada o de una instrucción inadecuada, sino del hecho de que, como el propio Tribunal indicó en 1954, los casos en que se impugna la validez de un laudo, y no su justicia, constituyen, ex definitione, “circunstancias excepcionales” (Recueil 1954, p. 55).
A pesar de la rareza de las ocasiones para el ejercicio de tal control, la mera existencia del sistema tiene efectos beneficiosos, debido al cuidado que debe ejercer el Tribunal Administrativo en cada una de sus sentencias. Un órgano de primera instancia no sabe de antemano cuál de sus decisiones va a ser examinada posteriormente por un tribunal superior.
En cuanto a la composición política del Comité de Demandas, esta crítica puede ser exagerada y las consecuencias negativas que se deducen de ella son, en mi opinión, injustificadas. Al fin y al cabo, se trata de laudos internacionales que afectan a Estados miembros, ya que éstos están finalmente obligados a pagar, directa o indirectamente, las cantidades que se les concedan.
Con respecto a los laudos internacionales en general, los Estados afectados por ellos poseen, en virtud del derecho internacional, un derecho innegable a impugnar su validez, si consideran que existen motivos que justifiquen dicha impugnación, sin perjuicio, por supuesto, de la obligación general de someter la controversia a métodos de solución pacífica. Nunca se ha criticado a este respecto el hecho de que la impugnación emane de un órgano político, lo que sin duda es el Estado.
En el caso de los laudos del Tribunal Administrativo, se han realizado algunos progresos gracias al artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo. En lugar de que cada Estado afectado conserve su facultad individual [p245] de impugnación, es un órgano de las Naciones Unidas el llamado a decidir por mayoría de votos si existe o no una base sustancial para la impugnación que es requisito para someter el asunto al Tribunal. También se ha previsto formalmente que el procedimiento de revisión pueda iniciarse mediante una solicitud de cualquiera de las partes en la controversia a la que se refiera el laudo, dando así a dichas partes la garantía adicional de poder poner en marcha el procedimiento de revisión. (Por cierto, en el Art. XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT -sobre cuya base el Tribunal emitió su Opinión Consultiva de 1956-, mientras que el Consejo Ejecutivo de la organización internacional de que se trate, compuesto por Estados miembros, está facultado para impugnar las sentencias, no se ha considerado necesario dar la misma garantía adicional a las partes del litigio original). Además, la impugnación se somete obligatoriamente a la jurisdicción consultiva del Tribunal, seguida de una opinión del Tribunal a la que se ha otorgado fuerza vinculante.
La sugerencia de que el Tribunal debería negarse a acceder a la solicitud debido a la composición o a la estricta política seguida por el Comité en la tramitación de las solicitudes tendría consecuencias prácticas que sólo podrían agravar los supuestos defectos.
La situación no cambiaría con respecto a los casos en los que no se ha encontrado ninguna base sustancial; para ellos, la sentencia del Tribunal Administrativo seguiría siendo definitiva e irrevisable. La única diferencia que se derivaría a este respecto de una posición negativa del Tribunal sería que se eliminarían los efectos preventivos beneficiosos de la mera existencia de un sistema de revisión sobre las sentencias de los tribunales administrativos en general.
En aquellos casos en los que por decisión mayoritaria del Comité de Demandas se haya considerado que existe base sustancial para la impugnación, la situación (en caso de que el Tribunal adoptara una posición negativa) sería mucho peor: no habría revisión judicial de una sentencia respecto de la cual al menos la mayoría de un órgano compuesto por 25 Estados hubiera considerado que debía ser sometida al Tribunal. Cabe temer que la desaparición del sistema de revisión judicial establecido en 1955 pueda resucitar de nuevo, en caso de que se repitan determinadas circunstancias, aquellas ideas y propuestas que prevalecieron en 1946 y que se volvieron a plantear con fuerza en 1953 abogando por la facultad de la Asamblea General de negarse a cumplir, o de pronunciarse sobre la invalidez de los laudos impugnados por los Estados miembros por ser ultra vires.
(Firmado) E. Jiménez de Aréchaga. [p246]
OPINIÓN DISIDENTE DEL VICEPRESIDENTE AMMOUN
[Traducción]
Comparto plenamente la opinión del Tribunal de Justicia sobre su competencia y la oportunidad de responder a la solicitud de opinión consultiva, y estoy de acuerdo con sus conclusiones en lo que respecta a la cuestión II.
Sin embargo, en lo que respecta a la Cuestión I, lamento no poder suscribir una opinión cuyo efecto es desestimar las pretensiones del demandante de indemnización por daños y perjuicios a su reputación profesional y a sus futuras oportunidades de empleo, y de reembolso de los gastos en que incurrió por haber tenido, debido a la complejidad del caso, que viajar de California a Nueva York en mayo de 1970 y mantener frecuentes conversaciones telefónicas transcontinentales con su abogado antes y después de esa fecha.
(1) Desestimación de la reclamación de daños y perjuicios por el perjuicio causado a la reputación profesional del demandante y a sus futuras oportunidades de empleo, en la medida en que la desestimación de la misma por el Tribunal no constituyó una falta de ejercicio de la competencia.
La reparación del daño causado por culpa es un principio de aplicación universal en derecho interno; en derecho internacional también se ha dicho que:
“El principio establecido por la práctica internacional es que la víctima debe ser colocada en la situación en que se encontraría si no se hubiera producido el hecho que causó el perjuicio: la reparación debe ajustarse lo más posible al daño sufrido. La reparación debe ser equivalente al daño”. (Personnaz, La reparation du prejudice en droit international public, p. 98.)
¿Existen, sin embargo, razones por las que el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas no pueda pronunciarse sobre una demanda de reparación, total o parcial? ¿Y, en particular, una demanda de reparación del perjuicio causado a la reputación profesional del demandante y a sus futuras oportunidades de empleo?
La Administración ha cuestionado la competencia del Tribunal para conceder los daños y perjuicios que, en su caso, pudieran corresponder por dicho perjuicio.
En su opinión, el apartado 3 del artículo 9 del Estatuto del Tribunal nunca tuvo por objeto crear una obligación independiente o incluso una facultad del Tribunal para conceder una indemnización en circunstancias distintas de las previstas en el apartado 1 del artículo 9, es decir: incumplimiento del contrato de trabajo del agente o de las condiciones de su nombramiento. [p247]
Evidentemente, lo que se alega aquí es que el Tribunal no puede conceder una indemnización de daños y perjuicios en concepto de reparación del perjuicio sufrido por el demandante en su reputación profesional y en sus futuras oportunidades de empleo, porque éstas no se enmarcan en el contrato de trabajo o en las condiciones de su nombramiento.
No tengo la impresión de que esto pueda ser correcto.
Ello se debe a que la reparación del daño causado por culpa es uno, si no el más importante, de los principios comunes a las naciones en el sentido del artículo 38, apartado 1, letra c), del Estatuto del Tribunal, y uno de los fundamentos tradicionales del Derecho.
Puede señalarse, por supuesto, que en este caso nos encontramos ante una disposición que determina una cuestión de competencia -la del Tribunal Administrativo- y no ante un texto que consagre el principio de indemnización por un acto u omisión constitutivo de falta. Pero una interpretación lógica del apartado 1 del artículo 9 servirá para conciliar el principio y la competencia. En otras palabras, hay que considerar cuál es el alcance del contrato que vincula al demandante y a la Administración, para determinar si puede imputarse a esta última una falta contractual: se trataría -precisamente- de un incumplimiento del contrato de trabajo o de un incumplimiento de las condiciones del nombramiento del demandante. Ahora bien, ¿puede caber alguna duda de que el empresario debe, en su comportamiento hacia el trabajador, respetar su personalidad y no lesionar su dignidad y su honor? Es del contrato que los vincula de donde surge esta obligación, como también son las condiciones normales del nombramiento las que lo exigen.
Por lo tanto, si se demuestra que, como consecuencia de las anotaciones incorrectas del empresario en el expediente, un trabajador ha sido calificado erróneamente de incompetente o de cualquier otra forma reprochable, ¿no se trata de una falta del empresario que da lugar a la obligación de reparar el perjuicio causado al trabajador?
Yo añadiría que la responsabilidad y la indemnización resultante no pueden excluirse, ni limitarse las consecuencias de la una y la cuantía de la otra, en el régimen contractual que rige a la Administración y al demandante, a menos que ambas partes así lo acuerden (Sociedad de Naciones, Diario Oficial, 1927, pp. 206 y ss.). Si el Tribunal, al denegar total o parcialmente la indemnización, se basara en una práctica o en unas instrucciones -o en una declaración como la de 14 de diciembre de 1950- que no forman parte del Estatuto de los funcionarios ni del contrato aceptado a sabiendas, ¿no estaría faltando a su jurisdicción, total o parcialmente? Se trata, naturalmente, de una cuestión distinta de la discrecionalidad soberana de que goza un tribunal que decide sobre el fondo de un asunto en la evaluación de los daños y perjuicios debidos.
Por otra parte, no puedo dejar de observar que la declaración de 14 de diciembre de 1950 me parece inaceptable, habida cuenta del principio según el cual un tribunal no puede, mediante una medida o un reglamento de alcance general, establecer una norma que se extendería más allá del asunto pendiente para afectar a los pro [p248] cesos futuros, como un texto legislativo incompatible con la función jurisdiccional.
En efecto, el demandante, en la pretensión n) de su demanda de 31 de diciembre de 1970, solicitaba al Tribunal que condenara a la Administración a abonarle una cantidad equivalente a cinco años de sueldo base neto como indemnización por el perjuicio causado a su reputación profesional y a sus perspectivas de carrera como consecuencia de la difusión por la Administración, tanto dentro como fuera de las Naciones Unidas, de información incompleta y engañosa sobre su persona.
La Sentencia desestima esta pretensión en bloque con algunas otras, sin que en su motivación se haga la más mínima referencia al perjuicio causado a su reputación profesional y a sus perspectivas de carrera.
Contrariamente a lo que afirma la Administración en su primer escrito ante el Tribunal (párr. 22), esta reclamación no está tan ligada a otra serie de reclamaciones “relativas a los medios y diligencia con que el PNUD había tratado de colocar al Sr. Fasla” que los motivos de decisión enunciados en relación con ellas puedan considerarse aplicables también a ella, como se sostiene además. En cualquier caso, los motivos relativos a determinadas cuestiones denominadas “interdependientes” dieron lugar a decisiones favorables a la demandante. Por tanto, ¿cómo puede admitirse que la argumentación de la Sentencia tomada en su conjunto, incluidos estos motivos, puedan considerarse razones para la desestimación de la pretensión n)?
Además, el perjuicio a la reputación profesional y a las perspectivas de carrera constituye una falta contractual y un delito.
Un agravio, como un delito, tiene dos componentes, uno material y otro moral.
Para determinar la existencia de un perjuicio, es necesario analizar tanto su componente material como su componente moral.
¿Qué hizo el Tribunal? ¿Discutió tanto el componente moral como el material?
Estoy de acuerdo en que algunos hechos que entran en el componente material fueron discutidos. Pero no todos. El Tribunal determinó que había habido ciertos actos ilícitos de los que la administración era responsable; incluso anuló un informe falso. Pero no discutió estos hechos en su totalidad.
A modo de ejemplo, me referiré al elemento de la publicidad. El grado de perjuicio a la reputación depende de la publicidad que se haya dado a la información falsa o incompleta. Pero el elemento de la publicidad como tal no fue tratado por el Tribunal, que por tanto no motivó su rechazo de todos los hechos que entran en el componente material del perjuicio a la reputación profesional del demandante y a sus futuras oportunidades de empleo.
El elemento moral se determina de la siguiente forma: si se han acreditado los hechos materiales, incluido el grado de publicidad, ¿es probable [p249] que hayan lesionado la reputación del demandante en su círculo social y en el contexto de su actividad profesional, y significa esto que su futura candidatura a puestos de trabajo se ha visto afectada?
Este componente moral fue ignorado en la consideranda del Tribunal de la Función Pública, salvo en la medida en que tomó nota de la invocación de éste por el demandante.
Por lo tanto, debe concluirse que el Tribunal, al no pronunciarse sobre la reparación debida por el perjuicio causado a la reputación profesional y a las futuras oportunidades de empleo del demandante, no ejerció su competencia.
(2) Denegación, por el motivo ya mencionado, de la solicitud de indemnización de los gastos necesarios e inevitables superiores a los gastos normales del pleito
La condena al pago de las costas por la parte vencida es un principio general, a menos que el tribunal decida lo contrario con motivos fundados.
El Tribunal Administrativo de la Sociedad de Naciones fue el primer tribunal internacional en afirmar que existe un principio general de derecho en el sentido de que las costas corren a cargo de la parte vencida (Sentencia nº 13, Schumann, 7 de marzo de 1934).
Se ha negado a este respecto que una práctica pueda considerarse como un principio general de derecho cuando es contraria al sistema del Common Law y, en cierta medida, al derecho de los Estados Unidos de América. El Memorándum A/CN.5/5 (párrafos 11-14) que expone este punto de vista es un documento muy razonado, que sin embargo delata una influencia angloamericana predominante. Dado que la cuestión reviste una importancia considerable, conviene detenerse en ella.
Conviene observar que el derecho aplicado por la Corte Internacional de Justicia, si bien se aproxima al derecho angloamericano en ciertos ámbitos, como en la noción de estoppel, se aparta radicalmente de él mediante la adopción del artículo 59, en combinación con el artículo 38, apartado 1, letra d), del Estatuto, que excluye el sistema de precedentes, así como mediante la facultad de dictar una Providencia de costas, conferida por el artículo 64 del Estatuto, a pesar de la actitud del Common Law, que es a su vez más flexible que la práctica americana. Los Tribunales Administrativos de las Naciones Unidas y de la OIT, siguiendo al Tribunal Administrativo de la Sociedad de Naciones, han optado conscientemente por la práctica continental, que es la de la Corte Internacional de Justicia.
El hecho es que se está formando un derecho administrativo común, al igual que el derecho internacional, en el que predomina el derecho continental, pero que tiende a la unidad y a hacerse universal. No puede ser de otra manera con un principio como el de la reparación integral, incluyendo daños y costas.
Además, no estoy seguro de que sea cierto que no exista relación entre reparación y costas. Como ya se ha señalado, no cabe duda de que “la reparación debe ser igual al daño”. Pero el daño directo sufrido por la víctima incluye, tanto desde el punto de vista equitativo [p250] como desde el punto de vista lógico, los gastos incurridos para reparar sus derechos; en otras palabras, como expresa Personnaz, “la víctima debe ser colocada en la posición en la que habría estado si el acto que causó la lesión no se hubiera producido”. Desde el punto de vista de la equidad, este no sería el caso si, para situarse en la misma posición, tuviera que soportar costes, a veces elevados, que disminuirían en consecuencia cualquier indemnización concedida.
Así pues, la obligación de la parte perdedora de sufragar las costas podría considerarse bien como un principio general o de derecho en sí mismo, tal como declaró el Tribunal Administrativo de la Sociedad de Naciones, bien como una aplicación del principio de equidad derivado del artículo 38, apartado 1, letra c), del Estatuto de la Corte.
Es cierto que el Estatuto y el Reglamento del Tribunal Administrativo no incluyen ninguna disposición que enuncie este principio y establezca cómo debe aplicarse. No obstante, el Tribunal de las Naciones Unidas no podía lavarse las manos al respecto. Siguiendo la línea del Tribunal de la Sociedad de Naciones, ha condenado en costas a las partes perdedoras en 17 asuntos, lo que confirma que el Tribunal ha considerado la condena en costas como un principio general, aunque el Estatuto no lo prevea.
En varias de esas sentencias, el Tribunal consideró que estaba justificado conceder una indemnización por los honorarios del abogado del demandante, ya que sus normas autorizaban al demandante a estar representado por un abogado (Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, sentencias Nos. 2, 3, 15 y 28 a 38 de 21 de agosto de 1953). Para el Tribunal Administrativo de la 1LO esto también se ha convertido prácticamente en una regla (Jurisclasseur de droit international, Les Tribunaux administratifs, párrafo 88; véanse en particular las sentencias 17, 18 y 19 de 26 de abril de 1955, con la participación de Georges Scelle como miembro del Tribunal).
Queda la cuestión de saber si la obligación impuesta al funcionario de las Naciones Unidas, de limitar su elección de abogado a los que figuran en una lista determinada so pena de no poder recuperar los honorarios, no constituye en ciertos casos una violación de los derechos de la defensa.
Es más, el Tribunal ha concedido el reembolso de los gastos de viaje y dietas en que incurrieron los demandantes para asistir a las sesiones del Tribunal fuera de la Sede (sentencia núm. 3, Aubert y otros 14, 26 de julio de 1950; sentencia núm. 15, Robinson, 11 de agosto de 1952). ¿No debería ser éste también el caso cuando el solicitante debe venir de un lugar de residencia que está muy lejos de la Sede de las Naciones Unidas?
Parece que los tribunales administrativos internacionales deberían tener en cuenta el hecho de que los funcionarios o empleados que comparecen ante ellos pueden tener que sufragar gastos mucho más elevados que las partes ante un tribunal municipal, debido a los viajes más largos y costosos que a veces se ven obligados a realizar los funcionarios internacionales. [p251]
***
De hecho, el demandante solicitó al Tribunal que ordenase a la Administración que le abonase la suma de 1.000 dólares en concepto de gastos, habida cuenta de que, aunque estaba representado por un miembro de la lista de abogados, la complejidad del caso hizo necesario que el demandante viajase de California a Nueva York en mayo de 1970, así como que realizase frecuentes llamadas telefónicas transcontinentales a su abogado antes y después de esa fecha.
El Tribunal no respondió a esta petición, como atestigua la siguiente cláusula de la Sentencia, que no hace referencia a las llamadas telefónicas y se refiere únicamente a la asistencia de abogado:
“El demandante solicita el pago de mil dólares en concepto de gastos excepcionales de preparación del caso. Dado que el Solicitante contó con la asistencia de un miembro de la lista de abogados, el Tribunal considera que esta solicitud carece de fundamento y la rechaza.”
En resumen, me parece que al no pronunciarse sobre esta solicitud, el Tribunal ha vuelto a faltar a su jurisdicción.
(Firmado) Fouad Ammoun. [p252]
OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ GROS
[Traducción]
Lamento no poder coincidir con la Opinión del Tribunal y, siendo así, expongo a continuación los motivos de mi disidencia.
1. Se trata aquí de un recurso de revisión de la sentencia núm. 158 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, fundado en un texto, el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, modificado por la resolución 957 (X), que la Asamblea General adoptó el 8 de noviembre de 1955 con el fin mismo de instituir un recurso y un procedimiento que no existían antes de esa fecha.
Es preciso determinar claramente la naturaleza del recurso y del procedimiento excepcionales así establecidos, ya que, al no tratarse ni de la demanda contenciosa ante el Tribunal que pueden interponer los Estados ni de una solicitud ordinaria de opinión consultiva, la primera cuestión que debe resolverse es si el Tribunal, como órgano judicial cuya competencia está fijada por el Estatuto, puede, en las condiciones establecidas por dicho Estatuto, proceder a la revisión solicitada mediante la opinión consultiva a que se refiere el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.
2. Existen dos Opiniones Consultivas del Tribunal (13 de julio de 1954, Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal; 23 de octubre de 1956, Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO) que tratan del problema de la revisión de las decisiones de los tribunales administrativos, y que arrojan luz sobre la forma en que el Tribunal de Justicia, en la época de que se trata, concebía las condiciones que debían cumplirse para que, en el ejercicio de su función consultiva, pudiera mantenerse fiel a las exigencias de su carácter jurisdiccional cuando se le dirigiera una solicitud de revisión. Como, por otra parte, la explicación del origen del sistema de control jurisdiccional se encuentra en parte en dichas Opiniones Consultivas, será conveniente recordar algunos puntos.
3. La Opinión Consultiva de 13 de julio de 1954 sobre el efecto de las indemnizaciones concedidas por el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, solicitada por la Asamblea General, siguió un procedimiento consultivo normal que, por lo tanto, no tenía nada en común con el presente asunto desde el punto de vista del procedimiento de remisión, pero el Tribunal tuvo ocasión de examinar el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y señaló que era “el resultado de una decisión deliberada que no se incluyera en el Estatuto de dicho Tribunal ninguna disposición relativa a la revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas” (I. C.J. Reports 1954, p. 54) El Tribunal observó a continuación, con toda la discreción que exigían las circunstancias, que: [p253]
“Para que las sentencias pronunciadas por dicho tribunal judicial pudieran ser objeto de revisión por cualquier órgano distinto del propio tribunal, sería necesario, en opinión del Tribunal, que el estatuto de dicho tribunal o algún otro instrumento jurídico que lo rigiera contuviera una disposición expresa a tal efecto. La Asamblea General está facultada para modificar el Estatuto del Tribunal Administrativo en virtud del artículo 11 de dicho Estatuto y para prever vías de recurso ante otro órgano. Pero como en el presente Estatuto no se insertan disposiciones de este tipo, no existe ningún fundamento jurídico que permita a la Asamblea General proceder a la revisión de las sentencias ya pronunciadas por dicho Tribunal. En caso de que la Asamblea General contemplara, para tratar futuras controversias, la adopción de alguna disposición para la revisión de las sentencias del Tribunal, la Corte opina que la propia Asamblea General, en vista de su composición y funciones, difícilmente podría actuar como órgano judicial -examinando los argumentos de las partes, valorando las pruebas presentadas por ellas, estableciendo los hechos y declarando el derecho aplicable a los mismos- tanto más cuanto que una de las partes en las controversias es la propia Organización de las Naciones Unidas”. (C.I.J. Recueil 1954, p. 56; el subrayado es nuestro).
4. Este pasaje de la Opinión Consultiva es importante, ya que constituye una indicación formal en favor de una vía de recurso judicial y, en consecuencia, de la exclusión de la Asamblea General del procedimiento de revisión sugerido, indicación que el Tribunal consideró que era posible dar a la Asamblea General antes de que se estableciera el sistema de revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas en el artículo 11 modificado. Así pues, el Tribunal adoptó una determinada posición con respecto a la “revisión de las sentencias” del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, y lo que tenía que decir con respecto a las facultades de un “órgano judicial” demuestra que lo que tenía en mente era efectivamente la institución de un verdadero procedimiento de revisión, es decir, una reconsideración del caso, ya que el examen de los argumentos, la apreciación de las pruebas y el estudio de los hechos antes de declarar el derecho constituyen, en el pasaje antes citado del dictamen, una descripción completa de los procedimientos judiciales.
Por lo que se refiere a la concepción que el Tribunal tenía en 1954 del control de las sentencias del Tribunal Administrativo, se puede constatar que la Opinión Consultiva de 1954 es favorable al control por un órgano jurisdiccional, juzgando como tal.
4. En la Opinión Consultiva de 23 de octubre de 1956, el Tribunal volvió a manifestar desde el principio la actitud prudente de 1954 con respecto al procedimiento utilizado como medio de revisión de las sentencias de un tribunal administrativo (esta vez, el de la OIT).
“El Tribunal no está llamado a examinar el fondo de tal procedimiento ni las razones que condujeron a su adopción. Sólo debe examinar si su Estatuto y su carácter jurisdiccional se oponen o no a que participe en este procedimiento dando cumplimiento a la solicitud de Opinión Consultiva”.
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El Tribunal de Justicia no está vinculado en el futuro por ningún consentimiento que haya dado ni por ninguna decisión que haya tomado en relación con el procedimiento así adoptado. En el presente caso, el procedimiento adoptado no ha suscitado objeción alguna por parte de los interesados… El principio de igualdad de las partes se desprende de las exigencias de una buena administración de justicia. Estas exigencias no se han visto menoscabadas en el presente caso por la circunstancia de que el escrito en nombre de los funcionarios se presentara a través de la UNESCO. Por último, aunque no se haya celebrado ningún procedimiento oral, el Tribunal de Justicia está convencido de que se ha puesto a su disposición la información adecuada. En vista de ello, no parece haber ninguna razón de peso para que el Tribunal no preste su ayuda en la solución de un problema … sólo razones de peso podrían llevar al Tribunal a adoptar en este asunto una actitud negativa que pusiera en peligro el funcionamiento del régimen establecido por el Estatuto del Tribunal Administrativo para la protección judicial de los funcionarios.” (C.I.J. Recueil 1956, pp. 85 y ss.; el subrayado es nuestro).
6. Las normas están aquí claramente expresadas, y propongo aplicarlas al presente caso, pues no veo razón alguna para apartarme de ellas. El Tribunal enfatizó en 1956 que estaba decidiendo sobre el caso particular y tuvo cuidado de no enunciar una regla general; cada caso debe ser considerado en sus méritos: “El Tribunal… está obligado a permanecer fiel a los requisitos de su carácter judicial. ¿Es eso posible en el presente caso?”(I.C.J. Reports 1956, p. 84.) Esta cuestión también ha de plantearse en el presente procedimiento, y me siento obligado a responder negativamente.
7. Para completar el cuadro de la situación en el momento en que se emitió la Opinión Consultiva de 1956, debe llamarse la atención sobre la oposición expresada por varios miembros del Tribunal de Justicia al principio mismo de utilizar el procedimiento consultivo a efectos de revisión, debido en particular a la ausencia de procedimiento oral.
El Juez Winiarski, en primer lugar, observó en su voto particular que “como se señala en la Opinión Consultiva, el procedimiento así establecido ‘parece servir, en cierto modo, al objeto de un recurso judicial’ contra las cuatro sentencias del Tribunal Administrativo, y esta utilización del procedimiento consultivo no estaba ciertamente contemplada por los redactores de la Carta y del Estatuto del Tribunal” (Recueil 1956, p. 106). Más adelante observa: “Lo importante es que se ha prescindido de antemano del procedimiento oral, que constituye el medio por el que el Tribunal obtiene habitualmente la aclaración de la cuestión de que conoce.” (Ibid., p. 108.)
8. Asimismo, el Juez Klaestad, en su voto particular, declaró que el Tribunal, a pesar de que la competencia le había sido regularmente conferida en los términos del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, [p255] debería haberse abstenido de ejercer dicha competencia. Sus razones también derivaban, entre otras cosas, de la eliminación de los procedimientos orales “a pesar de que tales audiencias han sido fijadas hasta ahora en todos los casos consultivos que han sido considerados por este Tribunal como una parte normal y útil, si no indispensable, de sus procedimientos” (ibid., p. 110).
9. El Juez Sir Muhammad Zufrulla Khan adoptó la misma actitud, en los siguientes términos:
“Al prescindir del procedimiento oral, el Tribunal se privó de un medio de obtener una valiosa ayuda en el desempeño de una de sus funciones judiciales. Se prescindió de los procedimientos orales no porque el Tribunal considerara que no podía recibir ninguna asistencia por ese medio, sino porque la desigualdad de las partes respecto de las vistas orales no podía remediarse de ninguna manera.” (I.C.J. Reports 1956, p. 114.)
Sir Muhammad concluyó afirmando que el Tribunal no debería haber accedido a la petición.
10. El Juez Cordova dijo que el procedimiento consultivo de 1956 no podía considerarse como algo diferente de un caso contencioso:
“No se puede pensar que este caso sea de dos naturalezas diferentes, un caso contencioso ante el Tribunal Administrativo y no contencioso cuando llega a la Corte”. (Voto particular discrepante, ibid., p. 163.)
A continuación, califica el procedimiento de recurso de casación o de revisión de una resolución de un órgano jurisdiccional inferior (ibid., p. 164).
11. Conviene tener presentes estas afirmaciones para analizar el sentido de los pronunciamientos del Tribunal de Justicia en su Opinión Consultiva de 1956 sobre los principios que entonces aceptó como base de su razonamiento en relación con su propia función en el control de las decisiones de los tribunales administrativos de las organizaciones internacionales.
El 12 de abril de 1955, en el Comité especial sobre la revisión de las sentencias de los tribunales administrativos (A/AC.78/SR.6, p. 8 [Anexos 35-47 del expediente]), el representante del Secretario General se refirió a una carta del Secretario del Tribunal sobre los problemas a que daba lugar la revisión de las sentencias, documento que naturalmente conocía el Tribunal.
Considerando en conjunto todas estas diversas indicaciones sobre el pensamiento de los Miembros del Tribunal en 1954-1956, creo que quedó establecido que el Tribunal hizo suyos dos principios esenciales para el examen de su propia competencia en cada caso de revisión que se le sometiera; El primero en orden, y en mi opinión el primero jerárquicamente hablando -pues se trata de que un tribunal acepte cualquier compromiso que afecte a su estatuto judicial-, es que, al resolver cualquier caso de este tipo, el Tribunal no debe permitir ninguna intromisión en “las exigencias de la buena administración de justicia”, siendo el segundo principio que deben existir razones de peso antes de que el Tribunal pueda negarse a colaborar en el funcionamiento de un régimen de protección judicial de los funcionarios. [p256]
Es aplicando estos dos principios como llego a conclusiones diferentes de las de la Opinión Consultiva del Tribunal en lo que se refiere al ejercicio de su competencia en el presente asunto. Dado que el Tribunal no ha considerado que existiera ninguna dificultad grave en relación con las exigencias de la buena administración de justicia, es necesario que exponga con cierta extensión mis razones para disentir en este punto, que es la primera cuestión planteada en la parte dispositiva de la Opinión Consultiva.
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12. Hay una observación preliminar de alcance general que debe hacerse. El procedimiento por el que se solicita al Tribunal que dicte una resolución de reexamen por la vía consultiva es el que es:
“El Tribunal de Justicia no está llamado a examinar el fundamento de tal procedimiento ni las razones que condujeron a su adopción. Sólo debe considerar la cuestión de si su Estatuto y su carácter jurisdiccional se oponen o no a que participe en este procedimiento dando cumplimiento a la Solicitud de Opinión Consultiva.” (Opinión Consultiva de 23 de octubre de 1956, Recueil 1956, p. 85; el subrayado es nuestro).
Esta frase resume perfectamente mi posición en el presente asunto, en el que no se cuestiona ni la competencia atribuida al Tribunal ni el método de utilización del procedimiento consultivo, sino la cuestión de la aplicación en el presente asunto de los principios del control jurisdiccional y de los textos que han instituido la competencia del Tribunal en la materia.
13. “El propio Tribunal de Justicia, y no las partes, debe ser el guardián de la integridad jurisdiccional del Tribunal” (Recueil 1963, p. 29); si, pues, el procedimiento previsto en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas encuentra un obstáculo en el Estatuto y el carácter jurisdiccional del Tribunal, cualesquiera que sean los méritos y los motivos de este procedimiento de revisión, el Tribunal, al haber sido establecido como órgano jurisdiccional, debe poder actuar como tal en el pleno ejercicio de las competencias que le confiere su Estatuto; si esta actuación se ve obstaculizada por el procedimiento de revisión, es este último el que debe ser anulado, y no el Estatuto del Tribunal o las exigencias de la buena administración de justicia.
14. La competencia del Tribunal de Justicia para emitir una opinión consultiva se deriva del artículo 11, apartado 1, del Estatuto del Tribunal Administrativo, modificado en este punto el 8 de noviembre de 1955 (resolución 957(X)). Es necesario que un Estado, el Secretario General o el funcionario afectado por el fallo del Tribunal se opongan a dicho fallo alegando que el Tribunal se ha extralimitado en su jurisdicción o competencia, o no ha ejercido la jurisdicción que le ha sido conferida, o ha incurrido en error sobre una cuestión de derecho relativa a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, o ha cometido un error fundamental de procedimiento que ha ocasionado una denegación de justicia.
¿No existe ningún obstáculo en el Estatuto de la Corte y en la esencia de la función judicial de la Corte para esta atribución a la Corte de una jurisdicción de revisión [p257]? Las disposiciones del Estatuto en cuestión son los artículos 34, 35, 36 y 38; por una parte, la Corte sólo está abierta a los Estados, mientras que, por otra, su función es “decidir, de conformidad con el derecho internacional, las controversias que le sean sometidas” y los apartados a), b) y c) del párrafo 1 del artículo 38 apenas corresponden a la base sobre la que generalmente se basa una solicitud de revisión de las sentencias de un tribunal administrativo. La forma en que un tribunal administrativo ha resuelto la cuestión de su competencia y la ha ejercido o no, o la comisión por su parte de un error fundamental de procedimiento, no plantean ninguna cuestión de Derecho internacional en el sentido del artículo 38; en cuanto a la objeción relativa a un error de Derecho relativo a la Carta, que plantearía una cuestión de Derecho internacional, no ha sido tomada en consideración por el Tribunal de Justicia en su Opinión Consultiva. Las dos objeciones examinadas y no aceptadas por el Tribunal le han llevado a decidir problemas de procedimiento y a tocar el derecho administrativo interno de las Naciones Unidas; éstos no entran en la competencia esencial del Tribunal, que no es resolver cualquier problema jurídico, sino sólo problemas de derecho internacional.
Se replicará sin duda que el artículo 65 del Estatuto de la Corte habla en términos generales de “cualquier cuestión jurídica”, pero eso es forzar el texto más allá de su significado y contexto. Bastará en este punto recordar que el informe del Comité Consultivo de Juristas dice que es obvio que las controversias a que se refiere la última frase del artículo 14 del Pacto (la Corte también “emitirá una opinión consultiva sobre cualquier controversia o cuestión que le sea sometida por el Consejo o por la Asamblea”) sólo pueden ser de carácter internacional (Comité Consultivo, Actas, p. 730).
Hoy en día no sería razonable extraer ningún otro significado del artículo 65, por lo que debemos tomar nota de la existencia en el Estatuto del Tribunal de un obstáculo a la revisión de las sentencias de los tribunales administrativos. Puede considerarse que este obstáculo no es decisivo en razón del segundo principio general admitido por el Tribunal, el de la asistencia debida al funcionamiento de un régimen de protección de los funcionarios, pero el obstáculo existe. Y la manera de hacerle frente revela una elección en cuanto al papel del Tribunal.
15. El derecho aplicable en el presente caso no es el derecho internacional, que es la fuente de la competencia atribuida al Tribunal. Naturalmente, no se trata de replicar que “quien puede lo más puede lo menos”, pues no se trata de eso, aun admitiendo la validez de tal etiqueta en las relaciones entre las diversas formas de derecho. El problema es que el Estatuto y la misión del Tribunal no hacen de él ni un juez universal ni un proveedor universal de opiniones consultivas, y que su composición, las normas bajo las que opera y sus hábitos de trabajo se basan igualmente en su papel como tribunal de derecho internacional.
La legalidad y la conveniencia deben estar claramente separadas. Incluso si fuera conveniente remitir las solicitudes de revisión de sentencias al Tribunal para su decisión -lo que ha sido constantemente puesto en duda y no está en mi opinión [p258] confirmado por el presente caso-, el principio de que tal procedimiento debe ser conforme con el Estatuto y el carácter judicial del Tribunal es un principio de legalidad que el argumento de la conveniencia es impotente para refutar.
16. El obstáculo con que se tropieza es, pues, grave, por una parte, debido a los compromisos que exige el sistema de reexamen con respecto al Estatuto y a la naturaleza de la función jurisdiccional del Tribunal de Justicia y, por otra, debido a la forma en que se afirmó generalmente, cuando se estableció este sistema en noviembre de 1955, que constituía un recurso estrictamente jurisdiccional; siendo así, no puede sostenerse que el Tribunal de Justicia pueda modificar sus normas y sus métodos de trabajo como órgano jurisdiccional en aras de estos casos especiales sin incurrir en una grave autocontradicción.
17. Cuando se ven las cosas desde esta perspectiva, el argumento de que basta con que el artículo 11 del Estatuto del Tribunal haya organizado el procedimiento de revisión en el marco de las competencias de la Asamblea General no responde a la objeción. Como dije en una observación preliminar (párr. 12 supra), no es necesario que el Tribunal, cuando se le remiten tales casos, se pregunte si la decisión de la Asamblea General fue legal. El Tribunal es el único juez de su propia competencia y si considera que no puede pronunciarse sobre un asunto que se le ha sometido porque dicho asunto queda fuera de su Estatuto o requiere modificaciones de éste, no hace más que interpretar las normas de su propio funcionamiento, que no están sometidas a otra autoridad que la del propio Tribunal.
Por lo demás, basta recordar la jurisprudencia del Tribunal sobre este aspecto, más concretamente la expresada en la Opinión Consultiva sobre ciertos gastos de las Naciones Unidas:
“No cabe suponer que la Asamblea General pretenda de este modo encadenar u obstaculizar a la Corte en el desempeño de sus funciones jurisdiccionales; la Corte debe gozar de plena libertad para considerar todos los datos pertinentes de que disponga al formarse una opinión sobre una cuestión que se le haya planteado para que emita una Opinión Consultiva.” (I.C.J. Reports 1962, p. 157; énfasis añadido).
Ciertamente, el Tribunal, habiendo sido investido de una competencia de revisión, sólo debe negarse a ejercerla en circunstancias en las que encuentre motivos concluyentes para tal denegación; pero el proceso que dio lugar al ejercicio de esta competencia en el presente procedimiento, ya sea en la fase de presentación de la solicitud o en la de su examen por el Tribunal, me pareció que daba lugar a objeciones concluyentes.
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18. El método instituido por el artículo 11 para la remisión al Tribunal de una demanda de revisión adopta la forma de la intervención de un Comité, órgano político, compuesto por Estados miembros representados en la Mesa de la última sesión ordinaria de la Asamblea General [p259]. Se trata, en otras palabras, de una representación del pasado, cuya asistencia solicita la Asamblea General por razones de conveniencia. Para la consideración del presente caso, la composición de este Comité sólo es relevante como factor en el problema de la seisin del Tribunal. Dado que es el Comité el único que decide si hay lugar a solicitar una opinión consultiva y, por tanto, a recurrir al Tribunal, es este Comité el que permite al Tribunal ejercer la competencia de control jurisdiccional que se había decidido instituir.
19. Este Comité, desprovisto de permanencia y de continuidad en su composición, y que no acumula ninguna experiencia, no es más que una especie de grupo ocasional que se reúne a intervalos irregulares, o una conferencia de Estados miembros, pero ciertamente no un órgano en el sentido propio e institucional de la palabra.
Pero cómo pueden incluso quienes rechazan este análisis pretender que el Comité tiene una actividad respecto de la cual tiene derecho, en virtud del artículo 96, apartado 2, de la Carta, a solicitar el dictamen del Tribunal sobre las cuestiones jurídicas que se planteen. Esto es insostenible: a lo sumo podría decirse que la actividad del Comité consiste en transmitir al Tribunal -o no- una solicitud de revisión, pero las cuestiones jurídicas transmitidas son totalmente ajenas a la actividad del Comité; las plantea el solicitante y deben transmitirse tal como se plantean. No es el Comité, sino el demandante, el que pregunta si la sentencia está viciada en el sentido del artículo 11, y no es el Comité el que está interesado, en aras de sus propias actividades, en saber si la sentencia debe o no ser revisada. No se ha conferido al Comité ningún derecho a modificar estas cuestiones; sólo puede constatar que carecen de base sustancial, pero entonces su “actividad” llega a su fin y no se somete al Tribunal; y si el Comité constata que existe una base sustancial, esa “actividad” no se remite al Tribunal, que, limitándose a tomar nota de que el Comité se ha sometido a ella, no se ocupa de investigar cuán sustancial es la actividad, puesto que en el presente caso admite no saber nada en absoluto sobre ella y no desea saber más.
Pero el origen teórico de lo que considero una interpretación infundada del apartado 2 del artículo 96 de la Carta también debe tratarse con reserva. En apoyo de la afirmación de que el Comité tiene actividades propias, el Tribunal ha declarado que la Asamblea General no ha delegado su propia facultad de solicitar opiniones consultivas, en la medida en que el párrafo 4 del Artículo 11 del Estatuto del Tribunal especifica en términos que es el párrafo 2 del Artículo 96 el que se toma como base para facultar al Comité a solicitar opiniones consultivas. Pero el Tribunal ha decidido al mismo tiempo que el Comité era un órgano subsidiario en el sentido del artículo 22 de la Carta, considerado por tanto necesario para el desempeño de las funciones de la Asamblea General, más concretamente en este caso la función de regular las relaciones entre la administración y el personal, introduciendo la creación de “un órgano destinado a proporcionar un mecanismo para iniciar la revisión por el Tribunal de las sentencias” (Opinión Consultiva, párrafo 17). [p260]
Queda pues por explicar -y no es tarea fácil- cómo un órgano subsidiario de la Asamblea General, con la composición descrita en el párrafo 18 supra, puede ejercer una función jurisdiccional que el Tribunal, en 1954, desautorizó a la Asamblea General en los términos más claros. El Tribunal Administrativo es un órgano judicial; el Comité no lo es. No tiene ninguna función particular aparte de su papel como obstáculo en el camino de acceso al Tribunal, y esa función -si se desempeña correctamente- no puede, intrínsecamente, ser otra cosa que de carácter judicial. La tarea que el Comité debe emprender antes de decidir si existe una base sustancial para la solicitud, a saber, la de confrontar la sentencia con las objeciones presentadas, connota necesariamente una consideración de los hechos y del derecho.
20. Dado que el Comité cierra la vía de acceso al Tribunal -así lo ha hecho con respecto a 15 solicitudes de 16 en 17 años-, se deduce que el ejercicio de la competencia de revisión del Tribunal depende de las condiciones en las que el Comité examina cada caso.
La sesión de examen de la demanda del Sr. Fasla se celebró del 8 al 20 de junio de 1972 y ocupó cuatro sesiones y, salvo el ponente, no hay forma de saber si había abogados en el Comité y qué curso tomó esta breve deliberación (véanse, sobre este punto, los párrafos 23 y 31 infra). Ahora bien, cuando una solicitud es presentada por una u otra de las partes -o por un Estado miembro, al que no se exige que tenga un interés particular en el litigio resuelto por la sentencia impugnada-, el Comité no recibe una documentación del caso para cada uno de sus miembros y es imposible saber cómo éstos se forman una idea del grado de “sustancialidad” de los fundamentos de una solicitud de revisión. En principio, el Comité podría recabar alguna información de su secretaría, pero esa misma secretaría la proporciona la administración, es decir, una de las partes.
21. La solicitud de revisión de la sentencia núm. 158 presentada por el Sr. Fasla figura en el documento A/AC.86/R.59, documento esencial en el procedimiento, ya que en él se indican los motivos de la solicitud y se exponen las objeciones en que se basa el demandante para obtener una revisión en el marco del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo. Sobre la base de este documento y de sus 92 anexos, el Comité tomó la decisión de solicitar un dictamen del Tribunal, considerando que existía una “base sustancial” para la revisión de la sentencia nº 158 de 28 de abril de 1972. Para que se comprenda el alcance del papel del Comité en el presente caso, es necesario recordar brevemente la forma en que la solicitud hecha al Comité en nombre del Sr. Fasla fue presentada por su abogado en ese momento.
22. Se alega en la demanda que el Tribunal “no ejerció su competencia en el sentido del artículo 11 … en la medida en que el Tribunal no examinó ni se pronunció plenamente sobre la reclamación del demandante de daños y perjuicios por el perjuicio causado a su reputación profesional y a sus futuras oportunidades de empleo por el abuso de poder de la demandada con motivos impropios, tal como declaró el Tribunal” (párrafo A.I, p. 5). [p261]
Todos los términos importantes para la definición de las objeciones planteadas se encuentran en esta cita; se amplían en los apartados A.5, A.6, A.9, A.12 (desviación de poder), B.5, C.3, D.I (errores fundamentales de procedimiento que han ocasionado una denegación de justicia), D.2 y D.3 (falta de consideración de todas las reclamaciones). Téngase en cuenta que las explicaciones tienen carácter sumario y a veces son sustituidas por meras afirmaciones sin mención de prueba alguna.
23. El informe del Comité (A/AC.86/14) es de igual exigüidad y se limita a indicar la votación sobre las dos cuestiones transmitidas al Tribunal, sin transmitir nada del debate que ocupó cuatro sesiones. Se observará que sólo se mencionan los Estados que componen el Comité y que, por lo tanto, es imposible saber quiénes formaron parte de él.
El artículo VII del Reglamento provisional del Comité (A/AC. 86/2/Rev. 1) permite al Comité indagar sobre el caso invitando a presentar información o puntos de vista adicionales, pero no se hizo nada de eso.
24. 24. Dada la extrema reticencia del Comité, ¿debemos suponer que la decena de páginas de la solicitud podrían haber bastado por sí solas para convencer a sus miembros de que existía una base sustancial para una revisión? Es difícil de creer y, con toda objetividad, el documento no es decisivo. Es cierto que contiene 92 anexos, muchos de los cuales son pertinentes, pero éstos no se distribuyeron a los miembros del Comité, a los que simplemente se informó de que estaban “disponibles para su consulta… en la Oficina del Secretario del Comité” (A/AC.86/R.59, p. 22). ¿Cuántos miembros dedicaron en ese despacho el tiempo necesario para leer y anotar el expediente o esos 92 anexos que constituyen una documentación considerable? Era legítimo preguntárselo, y bien que se podía; la pregunta ha quedado sin respuesta.
25. El 29 de marzo de 1973, ejerciendo el derecho de todo miembro del Tribunal a plantear a las partes las preguntas a las que desearía obtener respuesta para su propia información, solicité a la Secretaría que comunicara al Tribunal las grabaciones de las cuatro reuniones del Comité sobre el presente asunto. El 5 de abril recibí la siguiente respuesta
“Existen grabaciones de cuatro reuniones del Comité de Solicitudes de Revisión en el caso Fasla, pero no se ha hecho ninguna transcripción de estas cintas ya que el Comité no solicitó una transcripción ni autorizó la entrega de las cintas. A diferencia de las actas literales y las actas resumidas en formato definitivo, las cintas nunca se han considerado actas oficiales, ya que no han estado sujetas al derecho de rectificación por parte de las delegaciones que se ejerce en relación con las actas literales o resumidas. Además, en este caso, las declaraciones grabadas en las cintas fueron realizadas por las delegaciones en una reunión a puerta cerrada en la creencia por su parte [p262] de que no se divulgarían sin su permiso. Por lo tanto, nos vemos obligados a concluir que estas cintas no constituyen un registro oficial y que poseen un carácter confidencial.”
26. Mi primera observación es que la supresión de la vista oral en este asunto perjudicó el derecho de los miembros del Tribunal a obtener información. La falta de voluntad para abrir la puerta de los alegatos orales al miembro del personal afectado ha dado lugar a que ésta se cerrara no sólo a la ad-ministración -a la que obviamente no le importaba- sino también al juez. Un intercambio escrito prolongado habría tenido poco efecto, ya que el Tribunal, al adoptar un punto de vista diferente sobre el aspecto sustantivo del asunto no menos que sobre la conducta del Comité, no estaba interesado en tomar conocimiento de otra cosa que no fuera el expediente que obraba en su poder. Por eso no se formularon otras preguntas, por otros jueces y por mí mismo, que nos abstuvimos por deferencia a las opiniones del Tribunal.
Esta situación me obliga a explicar por qué no puedo aceptar el argumento de la Secretaría en cuanto al carácter confidencial de las reuniones del Comité cuando se trata del Tribunal, en el caso de que se le someta un recurso de revisión. Observo, por lo demás, que la respuesta no parece emanar del Comité en cuyo nombre se da, lo que confirma las dudas sobre el carácter orgánico y permanente del Comité.
27. En la hipótesis más indulgente, el Comité se encuentra en la misma posición en que se encontraría la propia Asamblea General al examinar un proyecto de solicitud de opinión consultiva; pero a nadie se le ocurriría imaginar que tal debate pudiera ser “confidencial” y su contenido admisiblemente ocultado al Tribunal. En todos los casos en que el Consejo de Seguridad o la Asamblea General han solicitado una opinión consultiva, se han transmitido a la Corte las actas de todos los debates. Pero cuando la opinión solicitada se refiere a la revisión de una sentencia, es aún más anormal suponer que la Asamblea General, si se hubiera conferido a sí misma la facultad de decidir si la solicitud debía transmitirse a la Corte, podría haber actuado en secreto. En 1954, el Tribunal dijo sin ambages por qué la Asamblea General no podía tener cabida en un procedimiento judicial de revisión de sentencias (párrafo 3 supra), y este pronunciamiento abarcaba la totalidad del procedimiento, es decir, no sólo la decisión final relativa a la revisión, sino también todo lo que condujo a ella. Ahora bien, la respuesta de la Secretaría nos ha mostrado una comisión secreta dotada, potencialmente, de un poder discrecional para decidir la cuestión de la revisión por el Tribunal, y esto es algo que a nadie se le habría ocurrido sugerir en 1955 cuando, en el caso de la propia Asamblea General, no se había planteado confiarle papel alguno en la organización de una vía de recurso que, según el deseo expreso de todos, debía ser judicial.
28. No puedo aceptar que se oculte ningún secreto al [p263] juez en un sistema que pretende ser judicial, un sistema en el que el examen preliminar del que depende el ejercicio por la Corte de su competencia de revisión se ha sometido a condiciones jurídicas estipuladas, y es, lamento, mi deber decir que la negativa a comunicar información considerada necesaria para el examen satisfactorio de la presente solicitud de revisión de la sentencia núm. 158 no sólo invade la prerrogativa de los miembros del Tribunal en virtud del Estatuto y el carácter judicial del Tribunal, sino que sugiere que si el Comité ignorara los criterios que le impone su propio Estatuto y decidiera por razones, digamos, de mera conveniencia, totalmente ajenas a la noción de base sustancial, escaparía a cualquier forma de control.
La competencia del Tribunal de Justicia no puede dejarse al azar; no es una lotería. El ejercicio de una competencia de revisión judicial, que es el tipo de jurisdicción que la Asamblea General decidió introducir, no puede depender de que un comité político se apropie -y en secreto, además- de la función del Tribunal de impartir justicia, que es lo que de hecho hizo en las 15 ocasiones en que denegó la revisión. Cuando, en los sistemas municipales, se deniega el recurso de casación sin motivación, la decisión en cuestión es dictada por jueces que son miembros del poder judicial de apelación; no hay comparación.
No se pueden tener las dos cosas: o bien los debates del Comité son intercambios de puntos de vista que demuestran que las solicitudes se examinan correctamente -en cuyo caso el Tribunal, que no es un organismo ajeno a las Naciones Unidas, debería poder saberlo-, o bien demuestran lo contrario y el obstáculo en cuestión no se corresponde con las intenciones expresadas cuando se redactó el artículo 11. La forma en que se recurre al Tribunal es una cuestión que concierne directamente al Tribunal, el cual, como señaló la Opinión Consultiva de 1956, tiene derecho a considerar que de ese modo se perjudica su carácter jurisdiccional.
29. Se ha alegado que el menoscabo de la justicia no puede darse en un caso en el que se superó el obstáculo del Comité y que, a lo sumo, es hipotético en los 15 casos en los que se denegó la revisión. Este argumento está mal orientado, ya que el problema estriba en saber si el Tribunal de Justicia considera que su carácter jurisdiccional se ha visto o no perjudicado, de un modo u otro, en relación con la única solicitud que el Comité ha considerado fundada. El hecho de que el Tribunal de Justicia no haya seguido al Comité en el único asunto que éste le ha sometido no es razón para suponer que el Comité se haya equivocado al denegar alguna de las otras quince solicitudes. Por otra parte, tampoco existe presunción alguna en cuanto a la corrección de las decisiones del Comité. Pero, en cualquier caso, una comisión de este tipo, que tiene encomendada una tarea prejudicial, debe cumplirla como lo haría un juez. Y no sería aceptable que un juez invocara el secreto en su auxilio.
30. En resumen, no se puede hacer que un comité político, de funcionamiento discrecional y secreto, establezca un obstáculo y, al mismo tiempo, pretender haber proporcionado una “maquinaria” para iniciar un procedimiento de revisión judicial. [p264]
Si el examen al que procede el Comité no se dirige a la comprobación de la existencia de bases sustanciales para la revisión, como exige el artículo 11, que funda y es la garantía de la jurisdicción del Tribunal, si no es un examen realizado desde un punto de vista judicial, en lugar de una mera discusión sobre la conveniencia de la solicitud, no tiene nada que ver con la vía judicial de recurso que se había comprometido a establecer, y el Tribunal de Justicia se debía a sí mismo una constatación en este sentido, máxime cuando ha aceptado como dúplica válida el mero reglamento interno de un comité y ese mismo reglamento, al principio, había previsto que se levantara acta de los debates.
31. Los documentos puestos a disposición confirman de manera flagrante las opiniones anteriores y arrojan luz sobre el funcionamiento del Comité como “maquinaria” de un procedimiento de remisión al Tribunal. Entre las parcas indicaciones facilitadas al Tribunal en relación con las cuatro reuniones del Comité había dos documentos muy breves. El primero, titulado “Nota de la Secretaría” (A/AC.86/R.61), fechado el 13 de junio de 1972, indica que en la segunda reunión del Comité, celebrada ese día, se solicitó el examen de cuatro cuestiones correspondientes a los motivos de objeción enumerados en el artículo 11,y que el Comité decidió “en relación con la solicitud objeto de examen, votar únicamente sobre las cuestiones 2 y 4”, las que finalmente se sometieron al Tribunal. El informe del Comité, de sólo dos páginas, no dice nada de esta reunión del 13 de junio. El segundo documento, del 19 de junio de 1972, contiene una sugerencia de Zambia que prevé la formulación de tres preguntas al Tribunal, la tercera de las cuales, además de las que finalmente se formularon, era: “Cualquier otra cuestión pertinente a la sentencia del Tribunal Administrativo” (A/AC.86/R.63). El informe del Comité no indica en qué quedó esta propuesta en la reunión del 19 de junio. Pero sí muestra que el Comité, en esa fecha, votó primero sobre cada una de las dos cuestiones finalmente planteadas al Tribunal, como si fuera el Tribunal, y luego sólo sobre la cuestión: “¿Existe una base sustancial para la solicitud del Sr. Mohamed Fasla en los términos del artículo 11 …?” (párrafo 7). El mismo informe, en el párrafo 10, invierte el orden de los problemas y comienza con la decisión del Comité sobre la existencia de una base sustancial. Aunque no se quiera dar excesiva importancia a esta contradicción, se trata de los únicos documentos de los que tuvo conocimiento el Tribunal y muestran, por una parte, cómo el Comité limitó deliberadamente a dos las cuestiones propuestas que se le presentaron y que abarcaban todos los motivos de objeción previstos en el artículo 11 y, por otra, cómo el Comité, en lugar de examinar, debatir y pronunciarse sobre la cuestión de las bases sustanciales, votó sobre el fondo mismo de las cuestiones que ahora se someten al Tribunal. Cualquiera que sea la explicación que se pretenda dar, el Comité, en su votación, actuó como un tribunal de primera instancia.
32. El Tribunal de Justicia ha corregido parcialmente esta situación interpretando la demanda de forma que incluya la denuncia de desviación de poder; pero se ha negado a contemplar cualquier control de la actividad del Comité, aunque éste se haya comportado como un órgano jurisdiccional. Así visto, el Comité se convierte en un juez cuyas decisiones son inapelables y cuyo poder discrecional es absoluto. Se trata de una desfiguración del sistema de control jurisdiccional instituido en 1955 y confiado al Tribunal de Justicia.
33. Aunque estoy de acuerdo en que el Tribunal de Justicia es competente, en virtud del artículo 11, para juzgar los casos de control, las razones indicadas en los apartados 12 a 32 no me dejan otra opción que dar una respuesta negativa a la primera cuestión planteada por el Tribunal de Justicia.
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34. En el momento en que el proyecto de artículo 11 era examinado por la Asamblea General y en el Comité Especial, se expresaron abiertamente dudas sobre la posibilidad de que el Tribunal aceptara el papel que se le proponía; menciono esto para recordar el ambiente, ya que, como indicó el Tribunal en una ocasión, no siempre es necesario recurrir a los trabajos de la Asamblea General para interpretar una solución (Certain Expenses of the United Nations, I.C.J. Reports 1962, p.156). Siguiendo la pauta dada por el Tribunal en 1956 en cuanto a la necesidad de asegurarse en cada caso de revisión de que no hay nada en el Estatuto o en el carácter judicial del Tribunal que le impida emitir una opinión consultiva, 1 considera que la correcta aplicación del Estatuto y la observancia del carácter judicial del Tribunal requerían un enfoque diferente tanto de la investigación como de la resolución del presente recurso de revisión.
35. En primer lugar, una vez que el Tribunal de Justicia ha decidido no aceptar ninguna declaración oral, la fase de instrucción de cualquier procedimiento de revisión se ve limitada por ese mismo hecho en lo que respecta a los medios de acción que le quedan al Tribunal de Justicia. Sin embargo, tales medios existen, como es el caso, en los artículos 48, 49 y 50 del Estatuto; el Tribunal no acordó que se emplearan estos medios, mientras que yo los considero una condición indispensable para cualquier investigación adecuada del caso.
36. En todos los casos, ya sean contenciosos o consultivos, la Corte adquiere su información a través de la doble forma de procedimientos escritos y orales, y a través del hecho de que la investigación es generalmente llevada a cabo en los procedimientos contenciosos por las propias partes, que no tienen nada que ganar dejando áreas de vaguedad en su caso, y en los procedimientos consultivos por las organizaciones y Estados cuya participación sirve para iluminar a la Corte. En un caso de revisión, la Organización es una de las partes y, tanto ante el Tribunal Administrativo, que la reprendió en este punto, como ante el Tribunal, la información que proporcionó en la presente instancia, quedó incompleta. Por otra parte, ¿cómo puede esperarse que el antiguo funcionario sea capaz de proporcionar al Tribunal todos los hechos y factores de un litigio en el que las partes no son iguales? Es un punto con el que todos los tribunales administrativos están familiarizados, y el propio Tribunal se mostró más indulgente en 1956 cuando dijo-[p266]
“El Tribunal no puede atribuir a esta disposición [Artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT] un significado puramente formal como para exigir que el funcionario deba indicar expresamente en su reclamación el término o disposición concretos en los que pretende basarse. En primer lugar, lo que debe alegarse, según el artículo II, párrafo 5, es el incumplimiento, es decir, algún acto u omisión por parte de la Administración; en el presente caso, el demandante invocó la negativa a renovar su contrato. En segundo lugar, el Tribunal está facultado para averiguar y determinar cuáles son los textos aplicables a la reclamación que se le presenta. Para admitir que el Tribunal era competente, basta con constatar que las pretensiones formuladas en la demanda son, por su naturaleza, susceptibles de entrar en el marco del artículo II, párrafo 5, del Estatuto del Tribunal Administrativo en el sentido indicado en otra parte de este Dictamen.” (C.I.J. Recueil 1956, p. 88.)
37. Se admitió, pues, que el funcionario, al estar peor informado de un expediente del que sólo podía conocer los documentos que le iban dirigidos, peor armado para el concurso que la propia Organización, se encontraba en suma en una posición de inferioridad relativa que había que evitar agravar con exigencias formalistas. Es otra forma de reconocer la absoluta necesidad de igualdad, de hecho y de derecho, entre las partes. Y cuando el Tribunal de Justicia declaró que el Tribunal Administrativo estaba facultado para determinar el derecho aplicable a la reclamación que se le había presentado, cualquiera que fuera su forma, no hizo sino recordar un principio constante de toda organización judicial, a saber, la obligación que incumbe al juez de adquirir conocimiento del derecho y de los hechos implicados en un asunto por cualesquiera medios que estén a su alcance.
Considero que ha sido imposible para el Tribunal llevar a cabo una investigación satisfactoria de la reclamación del Sr. Fasla, por falta de una fase oral durante la cual se hubieran podido formular preguntas a la Organización y al demandante, y a falta de cualquier indagación o petición de explicaciones durante la deliberación del Tribunal. En el procedimiento previo a la Opinión Consultiva de 21 de junio de 1971, diez jueces formularon 33 preguntas, lo que demuestra, o así me lo parece, que algo de razón tiene el sistema (Consecuencias jurídicas para los Estados de la presencia continuada de Sudáfrica en Namibia (África Sudoccidental) a pesar de la Resolución 276 (1970) del Consejo de Seguridad).
38. En efecto, hay que tener claro que, una vez rechazado el juicio oral, el efecto de las propias normas de procedimiento interno del Tribunal es una fusión total de la fase de instrucción con el estudio de los autos a efectos de deliberación y decisión sobre el conjunto, es decir, que sólo habría habido una instrucción como fase separada de la resolución si el Tribunal hubiera considerado, como yo, que era necesaria una investigación y explicaciones complementarias antes de seguir adelante.
La cuestión quedó zanjada para el presente procedimiento por la negativa a admitir que al Tribunal le sirvieran de algún modo las explicaciones [p267] complementarias de los autos que ya se le habían presentado. No obstante, persisto en la creencia de que tal decisión de no utilizar los artículos 48, 49 y 50 del Estatuto da lugar en el presente procedimiento a una desigualdad de hecho y de derecho de la que el agente fue víctima. Por falta de información, no me es posible extenderme en este punto; sin embargo, debo añadir, para mostrar en qué punto había ocasión de hacer una investigación, que la razón de la actitud de la administración hacia el demandante no se desprende con suficiente claridad del expediente. Por lo tanto, una investigación del caso era esencial si se quería reparar la desigualdad entre las partes; para ello, el Estatuto preveía y proporcionaba los medios. Una vez más, la Opinión Consultiva de 1956 va en el mismo sentido:
“La Corte no se limita a un examen de los motivos de decisión expresamente invocados por el Tribunal; debe pronunciarse sobre los motivos que considere decisivos con respecto a la competencia del Tribunal”. (I.C.J. Recueil 1956, p. 87; el subrayado es nuestro).
“Con respecto a la competencia” abarca la noción, introducida en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, de falta de ejercicio de la competencia, subsiguiente a las de falta de competencia y actuación en exceso de la competencia.
Aquí es donde mi camino se aparta marcadamente del seguido por el Tribunal en sus respuestas a las Cuestiones II y HI de la presente Opinión Consultiva. ¿Cómo es posible encontrar otras razones decisivas si el Tribunal limita su examen de principio a las que encuentra en la Sentencia del Tribunal, que es lo que el Tribunal ha hecho inquebrantable y deliberadamente? Esta diferencia esencial de planteamiento del problema es la que subyace a mi discrepancia en cuanto a la forma en que el Tribunal de Justicia debería haberse puesto a investigar y juzgar el presente recurso de revisión.
39. El Tribunal ha decidido que, dentro de la función de revisión instituida por el artículo 11, no le corresponde “volver a juzgar el caso, sino pronunciarse sobre las cuestiones que le han sido sometidas en relación con las objeciones presentadas contra la Sentencia” (Opinión Consultiva, párrafo 47). Para ello, el Tribunal encuentra autoridad en un pasaje de la Opinión Consultiva de 1956, citado en el párrafo 48 de la presente Opinión, cuya parte esencial es que “La impugnación de una decisión que confirma la competencia no puede transformarse propiamente en un procedimiento contra la forma en que se ha ejercido la competencia o contra el fondo de la decisión”, lo que es en efecto otra forma de decir que no se puede volver a juzgar el caso (cf. también párrafo 65 de la presente Opinión Consultiva).
40. La Opinión Consultiva de 1956, tanto en general como, más particularmente, en el pasaje citado en el párrafo 48 de la presente Opinión, se aplica al artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, que sólo prevé la impugnación de las decisiones del Tribunal que confirman la competencia y los casos de vicios fundamentales de procedimiento. En otras palabras, se aplica a dos situaciones – falta de competencia y defecto de forma – que, de hecho, son separables del fondo de cualquier asunto y, como dijo el Tribunal en 1956, no pueden “transformarse” en un procedimiento relativo al fondo de la decisión. Hoy en día, si hubiera una solicitud de revisión basada en el artículo XII del Tribunal Administrativo de la OIT, seguiría siendo necesario decir lo mismo.
Pero el artículo 11 no es el artículo XII, ni el procedimiento de revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas es el mismo que el de revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT. Esto es quizá lamentable, pero también en este caso el Tribunal debe considerar cada sistema de recurso como lo que es. ¿Es entonces posible aplicar el pronunciamiento de 1956, sin cambios, al artículo 11?
41. El artículo 11 admite la posibilidad de revisión si “el Tribunal se hubiere extralimitado en su jurisdicción o competencia o … no hubiere ejercido la jurisdicción que se le hubiere conferido, o hubiere incurrido en error de derecho en relación con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, o hubiere cometido un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia”. Aquí nos encontramos de nuevo con las nociones de incompetencia y defecto de forma, pero en este último caso ya se presenta una complicación en la referencia a un error que haya ocasionado una denegación de justicia, ya que aquí tenemos un factor adicional en comparación con el artículo XII. Sobre todo, hay dos hipótesis nuevas, la de la falta de ejercicio de la competencia y la del error sobre una cuestión de derecho, y respecto de ellas no concibo cómo es posible decir, como si se tratara todavía del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, que no tienen relación alguna con el fondo del asunto, tal como fue juzgado por el Tribunal, y que éste no puede reabrir el asunto sobre ninguna parte del fondo. No siendo ya aplicables las razones del pronunciamiento de 1956, debe ser reexaminado, y si sigue siendo correcto afirmar que una alegación de incompetencia no autoriza un control sobre el fondo, es incorrecto aplicar la misma prohibición cuando se alega que ha habido un error sobre una cuestión de Derecho. ¿Qué juez, ex hypothesi, podría decidir si ha habido un error sobre una cuestión de derecho sin reabrir el fondo?
42. Esto descarta la aplicación sin reservas de la Opinión Consultiva de 1956 en la doctrina de la revisión de las sentencias en virtud del artículo 11. Sin embargo, persiste una deducción de los procedimientos anteriores, a saber, que el Tribunal de Justicia no está facultado para volver a examinar el asunto por tratarse de una cuestión de revisión. No obstante, eso es lo que prevé el artículo 11, no, es cierto, de manera general y por cualquier motivo, sino en caso de alegaciones relativas a la incompetencia de jurisdicción, al error sobre una cuestión de Derecho y a la omisión de justicia.
43. Una opinión que no ha convencido al Tribunal de Justicia debe limitarse a lo esencial; he mostrado cómo el Tribunal de Justicia se vio inducido por la elección de su norma a efectuar una especie de separación artificial entre competencia y fondo, necesaria para la interpretación del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, pero incorrecta para la interpretación del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Otra consecuencia de esta actitud es que el Tribunal, [p269] habiéndose prohibido a sí mismo volver a juzgar, ha tenido que contentarse con los autos tal como fueron examinados por el Tribunal Administrativo y con los documentos que el Tribunal consideró pertinentes, así como con sus considerandos y decisiones. Sobre esta base, por lo tanto, si la revisión hubiera sido posible en absoluto, habría tenido que ser el propio Tribunal el que hubiera aportado las pruebas. Es mucho pedir.
44. 44. Así las cosas, me resulta obviamente imposible reexaminar el caso y reunir de ese modo los elementos de una decisión diferente, porque mis peticiones de información adicional siguen sin ser satisfechas. Sólo puedo decir, brevemente, por qué el Tribunal de Justicia está facultado, cuando conoce de un recurso de revisión, para solicitar información adicional siempre que lo estime oportuno, y en qué medida ese conocimiento adicional era necesario en el presente asunto.
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45. El recurso de casación previsto en el artículo 11 puede fundarse en ilegalidades formales y en ilegalidades relativas al fondo o que afecten a éste, como en los casos de incompetencia de jurisdicción, de error sobre una cuestión de Derecho o de omisión de justicia ocasionada por un error fundamental. Estos motivos de impugnación, aunque específicos, tienen un alcance mucho más amplio que los indicados en el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT. Sostengo que, para que el sistema de revisión así instituido funcione correctamente, el Tribunal, al examinar y deliberar sobre un asunto, no está limitado al contenido del expediente tal como le ha sido transmitido, ni por la forma en que se han formulado las cuestiones planteadas por el Comité. Sobre este último punto, como el Tribunal de Justicia lo ha admitido, no añadiré nada. Queda el problema de los autos, es decir, de las pruebas.
46. La revisión en sentido judicial es una tarea exigente que, en el marco de una institución legalmente constituida como una organización internacional, debe realizarse teniendo en cuenta los intereses de todos los afectados y de la manera menos formalista posible. La sociedad formada por la administración, el personal y los Estados es, en este sentido, un mundo cerrado con sus propias leyes; en este mundo se decidió introducir la justicia y, de paso, un procedimiento de revisión judicial de las sentencias del Tribunal Administrativo. En algún punto entre la regla adoptada por el Tribunal de no volver a juzgar el caso y la imposibilidad de llevar a cabo la tarea de revisión sin alguna forma de reexamen debería haber una buena solución.
47. La desestimación del recurso por el Tribunal se basa en un análisis de la Sentencia del Tribunal y sólo de esa Sentencia; representa una verificación de la solidez jurídica de una sentencia vista desde dentro. Considero que esto ha sido un error de base. Todo órgano jurisdiccional de primera instancia confiere a la solución del problema que se le plantea un carácter de certeza a través de su decisión, que sería definitiva si no existiera posibilidad de impugnación. El mero hecho de una impugnación quita ese carácter de certeza [p270] a la decisión, que el juez de revisión debe confrontar con el recurso de revisión. Si se parte de la idea de que la sentencia impugnada es regular por principio, la igualdad de las partes ante el Tribunal deviene inexistente, porque el Tribunal, ex hypothesi, ha fallado, en todo o en parte, a favor de una u otra parte. Ante el Tribunal de Justicia, la sentencia criticada y el recurso de revisión deben examinarse al mismo nivel. Si el Tribunal de Justicia no hubiera denegado la celebración del juicio oral, este aspecto de la cuestión habría quedado muy claro; el carácter contradictorio de todo debate forense es una garantía esencial, pues sólo él permite captar las causas y los efectos de las posiciones adoptadas en el asunto. Toda decisión judicial tiene sus luces y sus sombras, y un debate oral contradictorio en el procedimiento de revisión habría iluminado los rincones más oscuros.
48. Como en el caso de cualquier otro recurso ante el Tribunal de Justicia, es el propio recurso de revisión el que define su objeto, es decir, las intenciones del recurrente. “¿Qué es lo que realmente se pretende?”, es la clásica pregunta que se plantea. En un caso de revisión interno de las Naciones Unidas, el formalismo debería, en mi opinión, restringirse al mínimo. Por supuesto, es necesario que las alegaciones especifiquen claramente la naturaleza de la pretensión subyacente y que los motivos sucesivos se apliquen todos a esa misma pretensión; no veo razón alguna para exigir más, y a este respecto considero que la solicitud de revisión del Sr. Fasla es totalmente clara y cumple estos requisitos sin necesidad de interpretación alguna. Los motivos nuevos son admisibles, siempre que sean pertinentes para la pretensión sometida al tribunal inferior. Adoptar cualquier otra actitud obligaría a los litigantes a plantear formal y sistemáticamente todos los motivos de impugnación previstos en el artículo 11 desde la primera impugnación de una decisión administrativa que les perjudique, para evitar que se consideren excluidos en una fase posterior. Cuando la mayoría de los litigios se resuelven sin intervención judicial, éste no sería un buen sistema, y es uno de los que el Tribunal condenó expresamente en 1956, en el dictum citado en el apartado 36:
“El Tribunal no puede atribuir a esta disposición un significado puramente formal que exija que el funcionario indique expresamente en su reclamación el término o disposición concretos en los que pretende basarse.” (I.C.J. Reports 1956, p. 88.)
49. Tampoco me parece posible afirmar que un tribunal en un procedimiento de revisión tenga prohibida la apreciación de los hechos. El Tribunal Administrativo ejerce un cierto control sobre el poder discrecional de la administración; cuando, como en el presente caso, se plantea en el recurso de revisión un problema de desviación de poder y el Tribunal lo examina, puede verificar la interpretación de los hechos realizada por el tribunal inferior si no está seguro de su exactitud. Dado que el Tribunal de Justicia parte de una premisa diferente, no se ha llevado a cabo ninguna inspección de este tipo. Pero considero que su posibilidad es necesaria en principio para un sistema de revisión judicial, pues si todas las apreciaciones de los hechos del Tribunal se consideran exentas de control no sería [p271] posible revisar ninguna sentencia que hubiera decidido una cuestión de desviación de poder.
50. La desviación de poder consiste en la utilización de una facultad para un fin distinto de aquel para el que fue conferida. Por lo tanto, un tribunal tiene que averiguar los motivos de los autores del acto, y normalmente es la instrucción de un caso la que proporciona dicha información. El Tribunal no miró detrás de la consideranda del Tribunal para formarse su propia opinión. También en este caso, me parece que el juez debería haber sido totalmente libre en su búsqueda de información y tenía derecho a examinar todos los elementos pertinentes para formarse su opinión.
51. Me parece que en el presente Dictamen (párrafo 64) el Tribunal admite la existencia de este problema cuando esboza una teoría de la indemnización “manifiestamente irrazonable” que autoriza a verificar la correspondencia entre los hechos y la reparación. Pero es necesario, a mi juicio, que siempre que el Tribunal sienta una duda verifique la interpretación de todos los hechos de los que el tribunal inferior extrajo -o se negó a extraer- conclusiones, y no sólo en relación con el carácter de la indemnización.
52. Tales deberían ser, en resumen, los principios a aplicar en el procedimiento de control jurisdiccional establecido por las disposiciones del artículo 11. En 1954, el Juez Winiarski no tenía ninguna duda sobre el significado que el Tribunal atribuía al procedimiento de revisión que la Opinión Consultiva preveía en el pasaje citado en el apartado 3 supra, e incluso entonces escribió que lo que se contemplaba era posiblemente “un sistema establecido de revisión, revisión en el sentido de un nuevo examen del caso”. Y, en efecto, no podría darse otra interpretación significativa a la fórmula del Tribunal de 1954, ya que apreciar las pruebas, establecer los hechos y declarar el derecho aplicable a los mismos es llevar a cabo un examen sin restricciones del caso.
No es necesario añadir que, al aplicar estos principios, el tribunal de revisión debe dar muestras tanto de comprensión por los problemas de la administración como de total independencia de la misma, resolviendo únicamente sobre la base del Derecho.
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53. El Tribunal basó su solución en la obligación asumida por la administración en mayo de 1969 de encontrar otro puesto al Sr. Fasla, obligación que “no cumplió de manera razonable” (Sentencia, párr. XIII), lo cual es un eufemismo, pues el Tribunal ya había constatado de manera más drástica “que la obligación asumida en la carta de 22 de mayo de 1969 no se ha cumplido” (Sentencia, párr. VII). Siendo así, es imposible, en ausencia de cualquier motivo declarado, ver cómo se justificó la concesión de sólo seis meses de salario. En mayo de 1969 se contrajo una obligación de hacer (y los días 20 y 21 de mayo, antes de la carta del 22 de mayo, el Sr. Fasla había mantenido con el Director de la Oficina de Gestión Administrativa y Presupuesto y el Jefe de la División de Personal del PNUD dos conversaciones de las que el Tribunal no sabe nada) y no sólo no se cumplió esa obligación, sino que su ejecución se llevó a cabo de tal manera que nada podía hacerse; la actitud así manifestada infligió al demandante un perjuicio duradero, que persiste hasta el día de hoy. El Tribunal sólo extrajo las conclusiones contractuales ordinarias del incumplimiento de esta obligación de actuar, y no ejerció el derecho jurisdiccional que le confiere el artículo 9, apartado 1, de su Estatuto para examinar si las circunstancias eran lo suficientemente excepcionales como para justificar la concesión de una indemnización superior al límite de dos años de salario. Sería exagerado decir que al referirse al principio general de justa indemnización enunciado por el Tribunal en su Opinión Consultiva de 23 de octubre de 1956, sin ninguna individualización de este principio en relación con el caso en cuestión, el Tribunal “ejerció su competencia” en la cuestión de las circunstancias excepcionales, incluso en el grado necesario para determinar su falta de pertinencia.
54. En cuanto a la objeción de que un error fundamental de procedimiento haya ocasionado una denegación de justicia, la forma en que se rechazan algunas de las solicitudes del Sr. Fasla en el párrafo 4 de la parte dispositiva de la Sentencia, sin siquiera una breve exposición de motivos, me parece que plantea el mismo problema de falta de fundamentación. Me limitaré a observar que, dada la tesis del Tribunal de que las facultades de supervisión del tribunal de revisión se limitan estrictamente al contenido de la sentencia impugnada, es imposible entender cómo puede llevarse a cabo el examen a efectos de revisión si la sentencia en cuestión no contiene una motivación adecuada. Por tanto, me parece que la insuficiencia u omisión de motivación debe ser tratada como un error esencial del procedimiento.
En el presente caso, dicha omisión no permite afirmar con certeza que se haya producido un error “que haya ocasionado una denegación de justicia”. Es posible que los silencios de la Sentencia no sean más que reticencias por parte del Tribunal y que durante la deliberación se consideraran motivos de decisión adecuados. Pero como no se aprecian esos motivos, el Tribunal debería haberlo dicho y haber intentado que se subsanara el defecto, lo que era técnicamente posible aunque ello supusiera devolver la Sentencia al Tribunal por ese motivo.
55. Por las razones indicadas en los párrafos 34 a 54 de esta opinión, me veo impelido a votar por una respuesta negativa igualmente a las cuestiones II y III de la parte dispositiva.
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56. Si este asunto ha sido tratado con considerable extensión, ello se debe a que representa la primera solicitud de revisión ante el Tribunal basada en el artículo 11 y a que el Tribunal se ha enfrentado a todas las cuestiones de principio planteadas al principio y nunca resueltas. Pero me parecería exagerado afirmar que la protección de los funcionarios de las Naciones Unidas depende de la jurisprudencia del Tribunal en materia de revisión. Eso sería olvidar que la noción misma de revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo, cuando se introdujo el procedimiento, no estaba aliada con la de la protección del personal, ni mucho menos; [p273] que cuando se estaba preparando el nuevo artículo 11, el Secretario General presentó un documento sobre la revisión judicial que no ocultaba ninguna de las dificultades que entrañaba, especialmente en lo que se refería a la jurisdicción del Tribunal (A/2909, 10 de junio de 1955, págs. 17-25; véanse párrs. 66-71) y que el Consejo de Personal de las Naciones Unidas, en esa misma ocasión, no deseaba la aplicación del principio del control jurisdiccional, o en todo caso no en el sentido de un procedimiento que implicara al Tribunal en pleno (ibid., pp. 31 y 33; párr. 2-cf. también párrs. 7-10). La impresión que transmite el curso de los acontecimientos desde el comienzo de las Naciones Unidas en materia de relaciones entre la administración y el personal es más bien que este último ha logrado asegurar, dentro del propio sistema, la provisión de las salvaguardias necesarias y de instituciones de supervisión en las que participa el personal, de tal manera que la presencia judicial sólo se requiere con fines de acción preventiva en raras ocasiones. Más que los primeros pasos de una justicia administrativa internacional, es posible que lo que aquí presenciamos sea el desarrollo de una forma de protección sindical del personal, satisfactoria para todos los afectados, en la que la intervención del Tribunal no desempeña, asimismo, más que un papel preventivo. Desde este punto de vista, la evolución del presente asunto puede verse en su justa perspectiva, y bastaría en el futuro con velar por que este papel del Tribunal, si se valora, no se restrinja de tal manera que impida el buen ejercicio de su función jurisdiccional.
(Firmado) Andre Gros. [p274]
OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ DE CASTRO
[Traducción]
Lamentándolo mucho, me veo obligado a adjuntar una opinión disidente a la Opinión Consultiva del Tribunal.
Estoy de acuerdo con la mayoría de los miembros del Tribunal sobre la cuestión de la competencia del Tribunal para emitir el dictamen, y me propongo exponer mis razones sobre este punto.
No estoy de acuerdo con las conclusiones alcanzadas por la mayoría de los miembros del Tribunal sobre el fondo del asunto, y creo que debo exponer las razones que fundamentan mi disentimiento.
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I. Cuestiones preliminares
II. A. Competencia del Tribunal de Justicia
1. La cuestión preliminar de la competencia del Tribunal para emitir un dictamen en el asunto no ha sido planteada por las Partes interesadas, pero la regla noforum prorogatum puede aplicarse en relación con las opiniones consultivas y “No obstante, el Tribunal, de conformidad con su Estatuto y su jurisprudencia reiterada, debe examinar proprio motu la cuestión de su propia competencia” (Jurisdicción en materia de pesca (Reino Unido contra Islandia) Jurisdicción del Tribunal, Sentencia, I.C.J. Reports 1973, p. 7). FN1
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FN1 Como tuve ocasión de observar, el carácter consensual de la competencia del Tribunal no opera cuando se trata de opiniones consultivas (voto particular, I.C.J. Reports 1971, p. 174). En mi opinión, el artículo 68 del Estatuto sólo permite aplicar a las opiniones consultivas las normas propias de los asuntos contenciosos, con la reserva implícita de que dichas normas no deben ser irreconciliables con la naturaleza de las opiniones consultivas.
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2. La competencia del Tribunal se basa en el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, según el cual el Comité de Recursos contra las Sentencias del Tribunal Administrativo puede solicitar al Tribunal que emita una opinión consultiva sobre determinadas cuestiones. Este artículo se basaba en el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT, según el cual la cuestión de la validez de determinadas decisiones dictadas por el Tribunal puede ser sometida al Tribunal para que el Consejo Ejecutivo de la OIT emita una opinión consultiva.
Antes de 1955, nadie parece haber sostenido que el artículo XII fuera jurídicamente incorrecto o entrara en conflicto de una u otra forma con las disposiciones [p275] de la Carta de las Naciones Unidas o del Estatuto del Tribunal.
3. Las dudas respecto a la competencia de la Corte surgieron cuando se propuso modificar el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas para crear un recurso mediante una Opinión Consultiva que emitiría la Corte. La propuesta en este sentido tuvo su origen en la grave crisis surgida a raíz de ciertas sentencias dictadas por el Tribunal en 1953 a favor de funcionarios de nacionalidad estadounidense que habían sido acusados de subversión. Esto explica que los debates en la Comisión Especial sobre la Revisión de las Sentencias del Tribunal Administrativo, la Quinta Comisión y la Asamblea General tuvieran un sabor político. No obstante, en esta controversia se invocaron algunos argumentos jurídicos sobre la competencia del Tribunal, que no deben pasarse por alto. Uno de los patrocinadores de las enmiendas propuestas señaló -y su observación fue repetida por otros- que, en última instancia, correspondería al Tribunal pronunciarse sobre su propia competencia para emitir una opinión consultiva.
Por lo tanto, no es de extrañar que persistieran algunas dudas con respecto a la competencia del Tribunal, incluso después de la adopción de la resolución 957 (X) de la Asamblea General, de 8 de noviembre de 1955, por la que se añaden los nuevos artículos 11 y 12 al Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Hay que examinar las objeciones formuladas contra la competencia del Tribunal. Las que conozco no me parecen convincentes.
4. El mecanismo establecido por el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas (al igual que el previsto por el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT) es criticable de lege ferenda como “procedimiento híbrido” o “pseudo-opinión consultiva”, FN1 en la medida en que el procedimiento consultivo se hace, por así decirlo, funcionar como una forma de casación (con respecto a la Organización, al Tribunal Administrativo y al Secretario General) en un procedimiento entre las Naciones Unidas y uno de sus funcionarios. Pero este artificio no merece el epíteto de fraus legis. Se trata de un desarrollo legítimo del Derecho, en la línea de las técnicas del Common Law o del pretor romano, en el que se emplean disposiciones existentes para nuevos fines. El artículo 11 no es contralegem. No existe ninguna norma ni en la Carta ni en el Estatuto del Tribunal que prohíba emitir la opinión consultivaFN2. Es cierto que la fuerza conferida al dictamen excederá del alcance que la Carta y el Estatuto atribuyen a una opinión consultiva, pero el origen de esa fuerza está fuera de la Carta y del Estatuto. Cualquier medida que el Secretario General o el Tribunal Administrativo deban adoptar en virtud del dictamen del Tribunal “no afecta en modo alguno al modo en que funciona el Tribunal; éste sigue estando determinado por su Estatuto y su Reglamento. Tampoco afecta al razonamiento por el que el Tribunal forma su dictamen ni al contenido del propio dictamen. En consecuencia, el hecho de que la Opinión del Tribunal sea [p276] aceptada como vinculante no proporciona ninguna razón por la que la Solicitud de Opinión no deba ser cumplida”. (Sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT sobre reclamaciones presentadas contra la UNESCO, Opinión Consultiva, I.C.J. Reports 1956, p. 84.)
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FN1 La Sra. Bastid lo considera como “una adaptación excepcional de las normas generalmente aplicablesal Tribunal”: Le Tribunal administratif des Nations Unies, Conseil d’Etat, Etudes etdocuments, 1969, n° 22, p. 20, nota 1.
FN2 Sobre esta afirmación, véase párr. 5 y ss.
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El Tribunal de Justicia emite una Opinión Consultiva dotada de la fuerza limitada que le es propia. La fuerza que las disposiciones, acuerdos, estatutos o normas emanadas de los Estados u organizaciones puedan conferir a la opinión ante factum o ex post facto no disminuye ni amplía la competencia de la Corte.
5. La crítica derivada del carácter imperativo del artículo 34 del Estatuto de la Corte está mal orientada. La norma contenida en dicho texto se limita a los asuntos contenciosos, litigios entre Estados, y no afecta a las opiniones consultivas.
6. La siguiente duda tiene más fundamento: ¿puede el Comité de Recursos contra las Sentencias del Tribunal Administrativo solicitar legítimamente al Tribunal que emita una opinión consultiva (art. 11 del Estatuto del Tribunal)?
Los partidarios de la negativa sostienen que la Carta (Art. 96) y el Estatuto del Tribunal (Art. 65) otorgan el derecho a solicitar opiniones consultivas del Tribunal únicamente a los órganos y organismos especializados que ya existen y tienen personalidad propia (lo que el Art. 65 denomina “órganos”) y en ningún caso pueden conferir tal facultad a un comité que está compuesto por Estados miembros y que fue instituido con el único fin de solicitar opiniones consultivas del Tribunal.
7. El párrafo 4 del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas dispone que, a los efectos del artículo 11, se crea un comité, autorizado en virtud del párrafo 2 del artículo 96 de la Carta, para solicitar opiniones consultivas de la Corte. Este Artículo 11 fue adoptado por la resolución 957 (X) de la Asamblea General. Ahora bien, “una resolución de un órgano debidamente constituido de las Naciones Unidas que se apruebe de conformidad con el reglamento del órgano y que su Presidente declare que ha sido aprobada, debe presumirse que ha sido adoptada válidamente” (I.C.J. Reports 1971, p. 22). La presunción de validez en lo que respecta a los poderes conferidos al Comité por el artículo 11 se ve reforzada tanto por la letra como por los objetivos de la Carta de las Naciones Unidas y del Estatuto del Tribunal.
Se ha otorgado capacidad para solicitar opiniones consultivas a la Asamblea General, al Consejo de Seguridad y a otros órganos de las Naciones Unidas y organismos especializados que en cualquier momento puedan ser autorizados para ello por la Asamblea General (Carta, Art. 96). No existen restricciones ratione temporis. Las organizaciones, órganos u organismos aún por crear (Estatuto, Art. 65) pueden gozar del derecho a solicitar opiniones consultivas de la Corte.
Los órganos que pueden ser autorizados a solicitar opiniones consultivas no son sólo los órganos principales de las Naciones Unidas, sino también los organismos subsidiarios o instrumentos administrativos por medio de los cuales las organizaciones pueden ejercer sus derechos, por ejemplo el Consejo de Administración [p277] de la OIT o el Consejo Ejecutivo de la UNESCO. Me parece que la Asamblea General, que tiene la facultad de solicitar opiniones y autorizar a otros órganos y organismos especializados a hacerlo, y tiene también la facultad de establecer órganos subsidiarios (Carta, Art. 22), puede otorgar a esos órganos o a uno de los elementos de su administración el derecho de solicitar opiniones consultivas (in eo quod plus sit, semper in est et minus, D. 50, 17, 110)FN1. La Asamblea General puede ejercer sus derechos por sí misma o confiriéndolos a un órgano determinado (potest quis, per alium, quod potest facere per se ipsum)-en el presente caso al Comité de Solicitudes de Revisión FN2.
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FN1 Como dijo el Tribunal de Justicia en una ocasión, la Asamblea General está facultada para modificar el Estatuto del Tribunal Administrativo y “prever vías de recurso por otro órgano” (I.CJ. Reports 1954, p. 56).
FN2 El Comité se creó para poder solicitar opiniones consultivas.
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A pesar de lo anterior, se ha dudado de la validez de la disposición del artículo 11 que confiere al Comité de Recursos el derecho a solicitar opiniones consultivas, pero, en mi opinión, sin razón. El Comité tiene realmente un carácter especialFN3. Pero, en lo que aquí nos concierne, ello se debe a que se trata de un órgano independiente por referencia al sistema de organización judicial de las Naciones Unidas. El artículo 11 tiene por objeto su integración en dicho sistema. El Comité es un órgano complementario del Tribunal Administrativo; se creó para ofrecer garantías adicionales de la función judicial del Tribunal. Las Naciones Unidas han conferido funciones específicas al Tribunal y al Comité, otorgándoles el estatuto de órganos independientes. Es lo que hacen los propios Estados cuando crean una organización judicial dotada de órganos independientes y coordinados FN4.
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FN3 Sobre la naturaleza del Comité, compárese A. M. Del Vecchio, // Tribunate amministrativo delle Nazioni Unite, 1972, pp. 172 y ss.
FN4 Se ha dicho que la organización está “representada por uno de sus órganos”, a saber, el Comité de recursos: véase Dehaussy, “La procédure de réformation des jugements du Tribunal administratif des Nations Unies”, Annuaire françaisde droit international, 1956, pág. 476. Esta expresión es ambigua. Esta expresión es ambigua; se trata más de la creación de un órgano que responda mejor a las necesidades de la organización, que de una cuestión de representación.
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Tampoco considero que esté justificado negar al Comité el derecho a solicitar al Tribunal opiniones consultivas sobre cuestiones jurídicas que se planteen en el ámbito de sus actividades (Carta, art. 96, apdo. 2) por el hecho de que no tenga las actividades propias de un órgano, o de que no tenga actividades propias. El Comité sí tiene actividades, a saber, decidir si la objeción a la sentencia del Tribunal tiene una base sustancial y, en caso afirmativo, solicitar al Tribunal que emita una opinión consultiva. No veo ninguna razón válida para exigir que, para ser considerado un órgano en el sentido del artículo 96 de la Carta, el órgano en cuestión deba tener actividades de una magnitud particular. El Comité no es un órgano ajeno al Tribunal Administrativo; es un órgano complementario, creado para ofrecer garantías adicionales de que el [p278] Tribunal Administrativo ejercerá su propia función. La Asamblea General ha conferido ciertas funciones al Tribunal y al Comité creándolos como órganos coordinados.
8. La objeción frecuentemente oída sobre el carácter político de la composición del Comité y el hecho de que sus miembros no posean necesariamente cualificaciones jurídicas no se sostiene. Basta recordar que la Carta confiere el derecho a solicitar dictámenes en primer lugar a la Asamblea General y al Consejo de Seguridad, es decir, a órganos de carácter indudablemente político.
También hay que observar que la expresión “carácter político” puede ser ambigua. Se puede decir de un órgano cuyos miembros son designados por los Estados que tiene carácter político. Pero no es correcto calificarlo así cuando ejerce funciones jurisdiccionales. No es difícil demostrar con ejemplos que hay que distinguir entre nombramiento y funciones; así, en algunos Estados, el ministcre público lleva a cabo la selección de las demandas de casación, y lo hace como órgano judicial. Al decidir si se da curso o no a la solicitud de un funcionario de que se pida una Opinión Consultiva del Tribunal, los miembros del Comité no ejercen una actividad política, sino que ejercen y deben ejercer una actividad jurisdiccional.
9. Las objeciones formuladas a la competencia que el Tribunal deriva del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas parecen haber sido olvidadas una vez que las controversias políticas de 1953 se calmaron.
La Opinión Consultiva del Tribunal sobre las sentencias del Tribunal Administrativo de la OIT tras las reclamaciones presentadas contra la UNESCO (I.C.J. Reports 1956) parece haber tenido un efecto decisivo en la misma dirección. En 1956, el Tribunal tuvo que decidir una cuestión prácticamente idéntica a la que se plantea en el presente caso, a saber, la de su competencia en virtud del artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT. En la Opinión Consultiva de 1956 mencionada, el Tribunal no consideró que existieran en la Carta o en su propio Estatuto obstáculos a la competencia que le confería dicho artículo XII. En efecto, la solicitud de Opinión Consultiva se refería a una cuestión jurídica surgida en el ámbito de las actividades de la Organización. La única duda provenía de la necesidad, debido al “carácter judicial” del Tribunal, de que se observara el “principio de igualdad de las partes”, que se desprende de las exigencias de una buena administración de justicia; pero, como dijo el Tribunal, “estas exigencias no se han visto menoscabadas en el presente caso por la circunstancia de que el escrito en nombre de los funcionarios se presentó por conducto de la UNESCO” y “aunque no se celebró ningún procedimiento oral, el Tribunal está convencido de que se ha puesto a su disposición información adecuada” (Recueil 1956, pág. 86).
Los Jueces Winiarski, Klaestad y Sir Muhammad Zafrulla Khan, en sus votos particulares, mostraron su preocupación por la salvaguarda de la igualdad de las partes ante el Tribunal, pero no expresaron dudas sobre la competencia del Tribunal. El Presidente Hackworth, en su opinión disidente [p279], comenzó diciendo que estaba de acuerdo “con la conclusión del Tribunal de que es competente para emitir una Opinión Consultiva en respuesta a la solicitud de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, y que debe hacerlo” (I.C.J. Reports 1956, p. 116). Al igual que el Vicepresidente Badawi y el Juez Read, el Presidente Hackworth basó su disidencia en un argumento relativo a la falta de competencia del Tribunal Administrativo de la OIT para conocer del objeto del asunto.
10. El artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas trata de salvaguardar el principio de igualdad en el procedimiento, imponiendo al Secretario General la obligación de transmitir al Tribunal la opinión de la persona respecto de la cual se haya dictado la sentencia. La Asamblea General, por su parte, recomendó en su resolución 957 (X) que “los Estados Miembros y el Secretario General no hagan declaraciones orales ante la Corte Internacional de Justicia en ningún procedimiento en virtud del nuevo artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo”.
11. La autoridad de la Opinión Consultiva de 1956 en el asunto de la UNESCO y la solidez de su razonamiento explican por qué autores tan distinguidos como Rosenne y la Sra. Bastid no expresan, al examinar el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, la menor duda sobre el derecho del Comité de Recursos a solicitar opiniones consultivas de la Corte o sobre la competencia de la Corte para emitir tales opiniones; ni siquiera citan las objeciones a la competencia de la Corte examinadas anteriormente (párrs. 4 a 8) FN1.
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FN1 Rosenne, The Law and Practice of the International Court, 1965, Vol. II, pp. 686-690; Sra. Bastid, loc. cit., pp. 19-21; véase también Del Vecchio, he. cit., pp. 163-184. Koh, en The United Nations Administrative Tribunal, 1966, p. 92, se refiere a estos exámenes de la cuestión, pero sin impugnar la competencia del Tribunal. Dehaussy no duda de la competencia del Tribunal, a pesar de sus reservas de lege ferenda: loc. cit., p. 479.
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Yo mismo no percibo, en las circunstancias actuales, ninguna razón para cambiar el criterio aplicado por el Tribunal.
B. Conveniencia de emitir un dictamen
12. El Tribunal puede emitir una opinión consultiva (Estatuto, Art. 65); por lo tanto, puede optar por no hacerlo. Pero una negativa de la Corte no puede ser arbitraria; debe estar basada en razones sólidas y de peso. La Corte nunca se ha negado a emitir una Opinión Consultiva solicitada por un órgano autorizado a pedirla, con la única excepción, remontándonos a la Corte Permanente, del Estatuto de Carelia Oriental (Opinión Consultiva, 1923, P.C.I.J.,Serie B, No. 5) FN2, que fue un caso muy especial.
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FN2 En cuanto a esta Opinión Consultiva, véase mi voto particular en I.C.J. Reports 1971, p. 171.
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Se ha expresado la opinión de que la función asignada a la Corte por el artículo 11 del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas no está en consonancia con la dignidad y el prestigio de la Corte. Se puede responder que la dignidad de un órgano jurisdiccional no se mide por el prestigio de los justiciables, ya sean Estados o particulares, sino por su contribución al mantenimiento de la justicia. [p280]
13. “La Corte podría, por supuesto, actuando por su cuenta, ejercer la discrecionalidad que le confiere el artículo 65, párrafo 1, del Estatuto y declinar acceder a la solicitud de una opinión consultiva. Al considerar esta posibilidad, el Tribunal debe tener en cuenta que: ‘En principio, no debe denegarse una respuesta a una solicitud de dictamen’. (I.C.J. Recueil 1951, p. 19.) El Tribunal de Justicia ha examinado si existen “razones imperiosas”, según la práctica anterior del Tribunal de Justicia, que justifiquen tal denegación. No ha encontrado tales razones. Además, considera que al responder a la solicitud no sólo ‘permanecería fiel a las exigencias de su carácter judicial’ (I.C.J. Reports 1960, p. 153), sino que también cumpliría sus funciones como ‘principal órgano judicial de las Naciones Unidas’ (Art. 92 de la Carta)”. (I.C.J. Reports 1971, p. 27.FN1)
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FN1 Véase, en este sentido, mi voto particular en I.C.J. Reports 1971, pp. 170 y 173.
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13. En el asunto de la UNESCO, el Tribunal, después de haber examinado la naturaleza particular del procedimiento previsto en el artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT -que es muy similar al artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas- declaró:
“En vista de ello [el respeto del principio de igualdad de las partes], no parece haber ninguna razón de peso por la que la Corte no deba prestar su asistencia en la solución de un problema al que se enfrente un organismo especializado de las Naciones Unidas autorizado a solicitar una Opinión Consultiva de la Corte”. No obstante el carácter permisivo del artículo 65 del Estatuto en materia de Opiniones Consultivas, sólo razones imperiosas podrían llevar a la Corte a adoptar en este asunto una actitud negativa que pondría en peligro el funcionamiento del régimen establecido por el Estatuto del Tribunal Administrativo para la protección judicial de los funcionarios.” (Recueil 1956, p. 86.)
15. También podría considerarse que la posibilidad de que la Corte ejerza cierto control sobre las decisiones del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, que ofrece el artículo 11 del Estatuto del Tribunal, suscita “el apoyo de la Corte al buen funcionamiento de la Organización” (Recueil 1972, p. 60), y le permite así cumplir su misión de órgano de las Naciones Unidas.
C. Aplicación del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas
16. El artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas es la fuente de la competencia del Tribunal para pronunciarse en el presente asunto y, por tanto, define el alcance de su competencia. Será conveniente examinar aquí este texto, a efectos de su aplicación por el Tribunal.
17. Un Estado miembro, el Secretario General o la persona respecto de la cual el Tribunal Administrativo haya dictado una sentencia, [p281] tiene la facultad de impugnarla y de solicitar al Comité de Recursos de Revisión que pida al Tribunal una opinión consultiva al respecto. En cualquier caso en que se solicite una opinión consultiva, el Secretario General dará efecto a la opinión de la Corte, o solicitará al Tribunal que confirme su sentencia original o dicte una nueva sentencia de conformidad con la opinión de la Corte.
El Tribunal no está llamado a juzgar de nuevo el asunto; él mismo no desempeña el papel ni de tribunal de apelación ni de tribunal de casación. Cuando se le solicita una opinión consultiva, el Tribunal de Justicia la emite con el fin de cooperar, dentro de límites bien definidos, en la función jurisdiccional del Tribunal Administrativo, y de prestar su apoyo al buen funcionamiento de la Organización.
18. El artículo 11 establece un número limitado de motivos de impugnación de la sentencia. Existe, pues, un numerus clausus de cuestiones sobre las que se puede pedir al Tribunal que se pronuncie: la sentencia puede ser impugnada porque el Tribunal se haya extralimitado en su jurisdicción o competencia, o no haya ejercido la jurisdicción que le ha sido conferida, o haya incurrido en error de derecho en relación con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, o haya cometido un error fundamental de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia.
Hay que señalar que los motivos por los que se puede impugnar la sentencia son cuestiones de derecho, las únicas sobre las que el Tribunal puede pronunciarse (Carta, art. 96; Estatuto, art. 65). El Tribunal no es competente para examinar todas las quejas formuladas por la persona que impugna la sentencia. No tiene competencia para reexaminar las pruebas presentadas ante el Tribunal Administrativo, y menos aún para considerar hechos o pruebas que no fueron presentados ante el Tribunal, o que no fueron tenidos en cuenta por éste. FN1 Así pues, el Tribunal de Justicia está jurídicamente impedido para tener en cuenta la presentación del caso en la exposición corregida de las opiniones del Sr. Mohamed Fasla. Se trata sin duda de una exposición muy brillante, pero el Tribunal no puede seguirla; no puede salirse de los límites de su competencia. Menos aún puede tener en cuenta las presunciones, los rumores, las habladurías, la multiplicidad de “tal vez”, “presumiblemente”, “al parecer”, que se encuentran en toda la declaración. El Tribunal de Justicia tampoco puede tomar nota de documentos que no se presentaron ante el Tribunal Administrativo. Por último, el Tribunal no puede decir nada sobre las pretensiones del Sr. Fasla que no entran en el ámbito de la solicitud de opinión consultiva; no puede ir más allá de sus competencias.
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FN1 Uno de los leitmotiv de la discusión sobre la revisión del Estatuto del Tribunal Administrativo fue que la revisión no implicaría reabrir cuestiones de hecho. El Tribunal tendrá que examinar los hechos tal y como han sido establecidos por el Tribunal. No desempeña el papel de un tribunal de apelación; su papel tiene cierta analogía con el de un tribunal de casación, ya que se limita a los motivos de impugnación invocados por el demandante que el Comité ha considerado sustanciales, y a los motivos de revisión permitidos por el artículo 11 del Estatuto del Tribunal.
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19. En el procedimiento consultivo en el asunto de la UNESCO en 1956, se planteó la cuestión del método adecuado para interpretar las disposiciones que rigen [p282] las funciones del Tribunal Administrativo de la OIT. El carácter internacional del Tribunal se invocó en apoyo de una interpretación restrictiva de estas disposiciones. La respuesta del Tribunal sobre este punto fue la siguiente:
“El Tribunal no niega que el Tribunal Administrativo sea un tribunal internacional. Sin embargo, la cuestión sometida al Tribunal no era una controversia entre Estados. Era una controversia entre la UNESCO y uno de sus funcionarios. Los argumentos, deducidos de la soberanía de los Estados, que podrían haberse invocado en favor de una interpretación restrictiva de las disposiciones que rigen la competencia de un tribunal que juzga entre Estados no son pertinentes en una situación en la que un tribunal debe pronunciarse sobre una reclamación de un funcionario contra una organización internacional.” (Recueil 1956, p. 97.)
El Tribunal llamó así la atención sobre la forma en que deben interpretarse los reglamentos internos de las organizaciones cuando hay que pronunciarse sobre cuestiones jurídicas que se plantean en el ámbito de sus actividades. La ley aplicable a las relaciones entre el funcionario y la administración en una organización internacional puede calificarse de internacional, pero únicamente para explicar la falta de competencia de los tribunales municipales para conocer de tales litigios. No se trata de verdaderos litigios internacionales, sino de casos que deben resolverse sobre la base de un ordenamiento jurídico interno -el derecho interno de la organización- que debe interpretarse como tal, de conformidad con el objeto y la finalidad de las normas que establece FN1.
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FN1 El Tribunal Administrativo tiene así en cuenta el principio de efectividad – “debe dar el máximo efecto a estas reglas”: véase Koh, he. cit., p. 84.
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20. El artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT otorga al Consejo de Administración (en el caso de la UNESCO) el derecho de someter la cuestión de la validez de la decisión del Tribunal a la Corte Internacional de Justicia para que emita una opinión consultiva en cualquier caso en que “impugne una decisión del Tribunal que confirme su competencia, o considere que una decisión del Tribunal adolece de un vicio fundamental en el procedimiento seguido”.
La facultad concedida al Consejo de Administración para impugnar las decisiones del Tribunal es muy limitada; se han invocado los términos del artículo XII en apoyo de la opinión de que esta facultad se limita a los casos de ultra vires y de error en la aplicación de las normas formales de procedimiento, y que el artículo XII no permite impugnar una decisión del Tribunal por falta de justicia en cuanto al fondo.
21. El artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas supone un cambio completo y, por así decirlo, “copernicano”, con respecto al artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT.
El motivo político de la propuesta del nuevo artículo 11 era el de [p283] ofrecer a los Estados medios para impugnar las sentencias del Tribunal. Pero tanto en los proyectos de texto presentados como en los debates del Comité Especial, de la Quinta Comisión y de la Asamblea General, se hizo sentir un nuevo espíritu, más amplio y más justo.
El derecho a impugnar la sentencia del Tribunal dejaba de ser un privilegio del más alto órgano administrativo; se confería, por supuesto, a los Estados miembros y al Secretario General, pero también a “la persona respecto de la cual el Tribunal haya dictado una sentencia”. De este modo, los funcionarios obtenían el derecho a impugnar las sentencias.
Durante los debates de las Naciones Unidas, los representantes de varios Estados trataron de demostrar que uno de los objetivos de la reforma debía ser reforzar la situación jurídica del personal, tener en cuenta sus intereses legítimos, garantizar la seguridad en el empleo de los funcionarios y el estricto respeto de sus derechos FN1.
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FN1 Evitando al mismo tiempo todo lo que pudiera debilitar la autoridad del Tribunal Administrativo o permitir obstaculizar a la Secretaría en el ejercicio de sus funciones.
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22.El alcance del Artículo 11 tampoco se limita a la revisión de una sentencia por defectos de forma; también contempla el error de derecho “relativo a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas”.
Estas palabras se han interpretado en el sentido de que abarcan “no sólo las interpretaciones de las disposiciones de la Carta, sino también la interpretación o aplicación de las normas del Estatuto del Personal derivadas del Capítulo XV de la Carta” (Sr. Evans, A/AC.78/SR.10, pág. 3); abarcan las cuestiones relativas a los Artículos 97, 100 y 101 de la Carta (Sr. Bender, ibíd., p. 6); abarcan, entre otras cosas, “cuestiones tales como si debe mantenerse el criterio del Secretario General en lo que respecta a la conducta del funcionario y las normas de eficiencia, competencia e integridad de las Naciones Unidas prescritas de conformidad con el Artículo 101 de la Carta…”. (Sr. Merrow, AG, OR, 10ª Sesión, Quinta Comisión, 494ª Reunión, p. 44, párr. 20) FN2.
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FN2 Véase también Del Vecchio, loc. cit., pp. 168 y ss.
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23. Una divergencia importante con respecto al Artículo XII del Estatuto del Tribunal Administrativo de la OIT se introdujo en el tercer motivo de impugnación establecido en el Artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. En lugar de un “vicio esencial del procedimiento seguido” se hace referencia a que el Tribunal haya “cometido un error esencial de procedimiento que haya ocasionado una denegación de justicia”. El origen de la mención al “fallo de la justicia” fue una enmienda propuesta por India y aceptada sin discusión FN3. El efecto de la misma es de gran alcance: la fórmula permite al Tribunal, en la opinión consultiva solicitada, examinar la cuestión de si la decisión del Tribunal Administrativo sobre el fondo es justa. [p284]
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FN3 Su objetivo era “impedir la revisión por errores triviales de procedimiento o errores que no fueran de naturaleza sustancial” (AG, OR, 10ª Sesión, 5ª Comisión, 496ª Reunión, párrafo 26).
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24. Cada uno de los motivos de revisión previstos en el artículo 11 debe interpretarse con arreglo al espíritu del que está impregnado el artículo en su conjunto: el espíritu de su referencia a las disposiciones de la Carta y a la omisión de justicia. El Tribunal debe examinar si ha habido o no denegación de justicia y, para ello, debe comprobar si la sentencia respeta los fines y principios de las Naciones Unidas, los principios generales del Derecho (art. 38 del Estatuto) y, en particular, los principios del Derecho administrativo, del Derecho laboral (relaciones entre la organización y los miembros del personal) y del Derecho procesal FN1.
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FN1 El art. 38 del Estatuto se aplica en los litigios entre Estados. En su Opinión Consultiva, el Tribunal aplica el derecho interno de la Organización, que completa con las normas de derecho común de los Estados; el Tribunal Administrativo “se basa a menudo en conceptos jurídicos fundamentales que tienen cabida en cualquier ordenamiento jurídico” (Sra. Bastid, he. cit.,p. 26. Sobre las aplicaciones de los principios generales del derecho y la equidad, véase Koh, he. cit.,pp. 82 y 83).
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La frase “que ha ocasionado un fallo de la justicia” tiene un significado independiente. No hay ninguna razón válida para considerar que se refiere a defectos en el procedimiento (error in procedendo). No puede suponerse que la expresión sea una repetición innecesaria de las palabras “error fundamental”. El fallo de la justicia contemplado es un fallo de la justicia sobre el fondo (error in judicando), el resultado del error y no el propio error cometido en el procedimiento.
No acierto a percibir razones de peso para no interpretar esta expresión en su sentido literal, ni para reducir su alcance hasta hacerlo innecesario. Tampoco hay motivos para atribuir tal intención a la delegación india y a la mayoría de la Asamblea que votó a favor de la adopción del artículo 11.
El estudio de los debates en la Quinta Comisión lleva más bien a pensar que la opinión se orientó en una dirección favorable a los derechos de los funcionarios y hacia una interpretación que permite tener en cuenta los errores de derecho, aunque en una medida muy limitada. FN2 Esta tendencia no se concretó finalmente, pero se puede considerar que operó en favor de la aceptación de la propuesta india. Dicha propuesta permitió satisfacer en cierta medida el deseo expresado por algunos delegados de que el Tribunal emitiera una opinión consultiva para resolver un problema jurídico de manera equitativa para todos los interesados.
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FN2 La preocupación general era excluir la posibilidad de objeciones a las sentencias relativas a cuestiones de hecho.
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II. CUESTIONES SOMETIDAS AL DICTAMEN DEL TRIBUNAL
A. ¿Ha omitido el Tribunal ejercer la competencia que le ha sido conferida, tal como alega el Sr. Fasla?
25. En su recurso de impugnación de la sentencia del Tribunal ante el Comité, el demandante alega que el Tribunal no ejerció su [p285] competencia en la medida en que el Tribunal no examinó íntegramente todas sus pretensiones, es decir, punto por punto. El Comité de Recursos de Revisión consideró que existía “una base sustancial” para la solicitud del Sr. Fasla, siendo 11 de sus miembros partidarios de solicitar al Tribunal que emitiera una opinión consultiva sobre la cuestión del incumplimiento del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas en el ejercicio de su jurisdicción.
26. El significado previsto en el artículo 11 de las palabras “no ejerció la jurisdicción que le fue conferida” (ria pas exercé sa juridiction) no parece claro. ¿Significa que el Tribunal no examinó ni se pronunció sobre una o varias de las pretensiones del demandante? En un sentido más técnico, por otra parte, tal omisión puede considerarse únicamente como un error o defecto en el procedimiento. El Tribunal no ejerce su competencia (n’exerce pas sajuridiction) cuando se declara incompetente, tanto si la cuestión de incompetencia la plantea una de las partes como si la plantea el Tribunal de oficio; en cambio, sí ejerce su competencia aunque cometa un error de procedimiento al no examinar una de las pretensiones del demandante.
La distinción no parece fácil de hacer en la práctica. En las declaraciones escritas del Sr. Fasla, la dificultad se sortea acusando al Tribunal de “no haber ejercido su jurisdicción y/o haber cometido un error fundamental en el procedimiento”.
Es cierto que en los códigos municipales de diversos Estados no se distingue a veces entre el error de procedimiento en las sentencias dictadas infra petita (sentencias en las que el juez no decide todos los puntos controvertidos) y la falta de ejercicio de la competencia conferida al juez; la razón de ello es que al abstenerse de determinar algunos de los puntos controvertidos, el juez no habrá ejercido su competencia respecto de dichos puntos.
27. Me parece, sin embargo, que el artículo 11 contempla la competencia en sentido estricto o técnico. La distinción que se hace en la frase “se haya extralimitado en su jurisdicción o competencia o … no haya ejercido la jurisdicción de que está investido” FN1 milita a favor de esta interpretación. En mi opinión, el Tribunal no negó que tuviera jurisdicción para juzgar el caso, y no se negó a recibir y considerar las reclamaciones del Sr. Fasla.
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FN1 En el texto recomendado por el Comité Especial, no aparece el pasaje que se refiere a la falta de “ejercicio de la jurisdicción que le ha sido conferida”.
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Es bajo el epígrafe de “error fundamental de procedimiento” donde debe examinarse la cuestión.
La distinción tiene importancia práctica. En un asunto en el que no se ha ejercido la competencia, no puede hablarse de una decisión errónea (mal-jugé, que en el art. 11 se traduce como “falta de justicia”); pero un error de procedimiento sólo puede admitirse si se cumple esta condición. [p286]
B. ¿Ha cometido el Tribunal un error fundamental de procedimiento que ha provocado una denegación de justicia?
28. Error e injusticia. La cuestión aquí planteada es compleja. El error fundamental de procedimiento es un motivo de revisión si ha ocasionado una denegación de justicia. No lo es a menos que se haya producido una denegación de justicia.
Parece lógico empezar por considerar si ha habido un fallo de la justicia. Si no la ha habido, ni siquiera el error más fundamental del procedimiento puede ser motivo de revisión.
En primer lugar, debe tenerse en cuenta que la referencia a la omisión de justicia confiere un aspecto diferente a este motivo; deja de tener el carácter formalista propio de un defecto de procedimiento y adquiere una naturaleza más sustantiva, en armonía con el respeto debido a las disposiciones de la Carta.
Existe una estrecha interdependencia entre el error y el fallo de la justicia, pero no es necesario que el error sea la causa del fallo de la justicia, si se entiende la causalidad de manera puramente lógica, o como análoga a la relación de causa y efecto en el derecho de daños. Basta con que el fallo de la justicia haya sido ocasionado por él (texto francés: proroqué, es decir, llamado desde fuera (pro-vocare)). De los dos elementos que intervienen en este motivo, el relativo a la justicia de la sentencia es de importancia primordial.
La palabra “ocasionado” no es un término técnico. Se eligió para evitar imponer la obligación de probar que el error era la conditio sine qua non de la falta de justicia. De este modo, ofrece al Comité de Revisión, y en consecuencia al Tribunal, la oportunidad de aplicar el Estatuto de acuerdo con el sentido común. El error que precede al perjuicio sufrido por la víctima debe considerarse como “una circunstancia que favorece generalmente el fracaso de la justicia”; el vínculo que debe establecerse es la existencia de una presunción razonable de que el error favorece el fracaso de la justicia o es la ocasión del mismo. FN1
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FN1 Pablo nos dice que “et qui occasionem praestat, damnum fecisse videtur”, D.9, 2, 30, párr. 3.
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29. Los hechos a considerar. Para determinar si hubo omisión de justicia, en primer lugar hay que determinar qué hechos son importantes en el caso. Como se ha dicho anteriormente (párrafo 18), el Tribunal no puede salirse de los límites de su competencia; debe limitarse a los hechos examinados y aceptados como probados en la sentencia nº 158 del Tribunal AdministrativoFN2.
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FN2 El Tribunal no tiene que examinar las alegaciones del Sr. Fasla de que fue perseguido e incluso castigado por haber actuado con lealtad hacia las Naciones Unidas, al denunciar los abusos y prácticas indebidas de un superior. Puede haber algún indicio de que así fue, pero la cuestión no fue debidamente argumentada y probada ante el Tribunal Administrativo.
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30. El Sr. Fasla entró al servicio de las Naciones Unidas en virtud de un contrato que, tras varias prórrogas, expiraba el 31 de diciembre de 1969. [p287]
El Jefe de la División de Personal del PNUD informó al Sr. Fasla, por carta de 22 de mayo de 1969, de que, como le había explicado el Director de la Oficina de Gestión Administrativa y Presupuesto del PNUD, “se hará todo lo posible por conseguirle otro destino”.
Las posibilidades de encontrar a un funcionario otro destino en la Organización, en los organismos especializados, e incluso fuera de las Naciones Unidas, dependen de las valoraciones y anotaciones que se hagan en el expediente administrativo y en la ficha del interesado.
El expediente del Sr. Fasla era “incompleto y engañoso” y su hoja de datos era “incompleta” (por adoptar las palabras de la Junta Mixta de Apelación), debido a la negligencia y mala voluntad de ciertos funcionarios de la Organización.
En opinión del Tribunal, la carta de 22 de mayo de 1969 constituía “un compromiso formal del demandado de intentar encontrar otro destino para el demandante. Tal compromiso de hacer ‘todo lo posible’ implica obviamente la obligación de actuar de manera correcta y de buena fe”. El Tribunal consideró que este compromiso “no se cumplió correctamente”, ya que la información relativa al servicio del Sr. Fasla “presentaba graves lagunas”, y no era “completa e imparcial”.
El Tribunal estimó que el informe de septiembre de 1970, muy desfavorable para el demandante, “sólo podía deberse a una violencia de sentimientos y a una falta de autocontrol que, en este caso, revelaban un prejuicio por parte del primer oficial informante”; este prejuicio mostrado por el primer oficial informante no fue en absoluto corregido por el segundo oficial informante, que adoptó los términos del primer oficial, y no tuvo en cuenta la información favorable al Sr. Fasla “procedente de una persona autorizada a la que se había pedido que hiciera una investigación sobre la misión en Yemen”.
El Tribunal Administrativo concluyó que el prejuicio mostrado por el primer Oficial informante no fue corregido en modo alguno por el Oficial superior “como estaba obligado a hacer en virtud del Reglamento de Personal”, que la Organización permitió que se incluyera en el expediente del demandante un informe “manifiestamente motivado por prejuicios”, y que se utilizara en la hoja de datos revisada en respuesta a la recomendación de la Junta Mixta de Apelación, que el informe periódico “no es válido” y que “el demandado no cumplió de manera razonable la obligación que había contraído de buscar un destino para el demandante”. FN1 [p288]
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FN1 El demandado no ha impugnado la sentencia del Tribunal, por lo que acepta como probados los hechos allí expuestos. Para comprender correctamente las decisiones del Tribunal, hay que tener en cuenta que, en la práctica de las Naciones Unidas y de los organismos especializados, “los contratos de duración determinada no son como un contrato ordinario de duración determinada entre un empleador privado y un empleado privado” (I.C.J. Reports 1956, p. 91), y también que “puede haber circunstancias en las que la no renovación de un contrato de duración determinada constituya un motivo legítimo de reclamación” (ibid.). Esta práctica se refleja en el artículo 4.4 del Estatuto.
En derecho interno, los contratos deben “cumplirse de buena fe”; “obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino también a todas las consecuencias que la equidad, la costumbre o la ley atribuyen a la obligación según su naturaleza” (arts. 1134 y 1135 del Código Civil francés). De ahí el carácter legítimo de las esperanzas nacidas del comportamiento del empresario hacia el trabajador. En caso de incumplimiento, la obligación se resuelve mediante la indemnización de daños y perjuicios. Estos principios generales se aplican a la relación contractual entre las Naciones Unidas y sus funcionarios.
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31. El Tribunal concedió al demandante una indemnización en lugar de la ejecución de la obligación asumida por el demandado de buscar un destino para el demandante. El Tribunal fijó como única indemnización por todos los daños sufridos por el Sr. Fasla una suma igual a seis meses de salario base neto del demandante.
32. Pretensiones del demandante. El Sr. Fasla también ha solicitado una indemnización por el perjuicio sufrido por él como consecuencia del prejuicio mostrado contra él, una indemnización por el sufrimiento emocional y moral que se le ha infligido, una indemnización por el daño infligido a su reputación profesional y a sus perspectivas de carrera como consecuencia de la difusión por el demandado, tanto dentro como fuera de las Naciones Unidas, de información incompleta y engañosa relativa al demandante.FN1
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FN1 No menciono aquí todas las reclamaciones del Sr. Fasla, sino únicamente aquellas que, en mi opinión, podrían haber sido objeto de un error fundamental de procedimiento que ocasionó un fallo de la justicia.
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33. La sentencia del Tribunal Administrativo. El demandante pudo criticar la sentencia del Tribunal por dos motivos: en primer lugar, porque no tuvo en cuenta varias de sus reclamaciones y, en segundo lugar, porque no concedió una indemnización suficiente por los daños que el Tribunal sí examinó.
34. En su exposición de los hechos, el Tribunal no dejó de mencionar la serie de actos que causaron un perjuicio al demandante originados por la negligencia y el prejuicio (comportamiento deshonesto) de algunos funcionarios de la Organización, pero posteriormente no se pronunció sobre varias de las reclamaciones del demandante, fundadas en Derecho, y pasó por alto el hecho de que quien causa un perjuicio tiene la obligación de reparar el daño que ha causado.
35. Según el Tribunal, la Organización se comprometió formalmente a intentar encontrar otro destino para el Sr. Fasla, y de hecho no lo hizo “de forma correcta y de buena fe”. El Tribunalal observó así que sólo era posible remediar la situación mediante la concesión de una indemnización, y fijó la indemnización en una suma igual a seis meses de salario base neto del demandante.
La indemnización por daños y perjuicios debe guardar relación con los daños y perjuicios sufridos; de lo contrario, se produce un fallo de la justicia.
36. La carta de 22 de mayo de 1969 dio lugar, según el Tribunal, a la obligación de la demandada de esforzarse por encontrar un nuevo destino para el demandante. La Junta Mixta de Apelación, en su informe de 3 de junio de 1970,formuló la siguiente recomendación “El PNUD debería hacer nuevos y serios esfuerzos para colocar al recurrente en un puesto adecuado, ya sea dentro del PNUD [p289] o en una de las otras organizaciones internacionales”. La Junta estimó asimismo que “el historial profesional del recurrente es incompleto y engañoso y que ello afectaba seriamente a su candidatura para una nueva prórroga de su contrato o para ser contratado por otros organismos”.
La Junta Mixta de Apelación recomendó el pago de una suma equivalente a seis meses de salario al Sr. Fasla. Esta recomendación se explica por el hecho de que la indemnización se evaluó teniendo en cuenta el período de seis meses que había transcurrido entre la finalización del contrato del demandante (31 de diciembre de 1969) y la fecha del informe de la Comisión (3 de junio de 1970). Durante ese período, había que tener en cuenta las esperanzas del Sr. Fasla de ser aceptado para un empleo en una organización internacional. Pero las propias recomendaciones de la Junta alimentaron aún más las esperanzas del Sr. Fasla, que podía legítimamente haber seguido abrigándolas hasta la sentencia de 28 de abril de 1972.
37. El Tribunal observó que el PNUD no cumplió plenamente la recomendación de que corrigiera el expediente y la hoja de datos del Sr. Fasla, de modo que si se hubiera distribuido la nueva hoja de datos, “no habría suscitado una respuesta más favorable de los posibles empleadores que la hoja de datos preparada en 1969 FN1.
El Tribunal concluyó que el demandado no había cumplido la obligación a la que se había comprometido de buscar un destino para el Sr. Fasla, y señaló asimismo “que no es posible remediar la situación anulando la decisión impugnada u ordenando el cumplimiento de la obligación contraída en 1969 “.
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FN1 El Tribunal consideró que la decisión adoptada por la Administración de las Naciones Unidas, de no emplear al Sr. Fasla en ningún caso, no podía ser revocada.
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38. Cabe señalar que, como resultado de la negligencia y la mala voluntad del demandado, y a pesar de sus promesas, el Sr. Fasla no pudo obtener una asignación en la Organización, y se le hizo prácticamente imposible obtener un puesto en otro lugar.
39. El Tribunal tiene la facultad y el deber, en caso de que la ejecución de la obligación invocada no fuera posible, de apreciar la amplitud del perjuicio sufrido. Habida cuenta de la constatación del Tribunal de que no era posible ejecutar las obligaciones contraídas por la Organización con respecto al Sr. Fasla, y de la existencia de un perjuicio muy grave, el Tribunal debería haber concedido una indemnización adecuada.
De acuerdo con los principios del Derecho, la existencia de un perjuicio derivado de una falta implica la obligación de indemnizar. Cuando no es posible una reparación específica, porque la persona responsable no puede o no quiere proporcionarla (nemo potest praecise cogi adfactum), debe haber una indemnización equivalente. Dicha indemnización debe cubrir el damnum emergens y el lucrum cessans. La cuantía debe ser tal que el perjudicado quede lo más cerca posible de la situación en que se encontraría de no haber mediado culpa por parte del demandado, y esta responsabilidad debe ser aún mayor si el perjuicio se deriva de una conducta deshonesta.
El Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas consideró que la promesa hecha al Sr. Fasla en la carta de 22 de mayo de 1969 no se cumplió, y que ya no podía cumplirse, por culpa y mala voluntad del demandado. La expectativa creada por dicha promesa se vio reforzada por el informe de la Junta Mixta de Apelación (3 de junio de 1970) y se mantuvo viva hasta la fecha de la sentencia (28 de abril de 1972). El perjuicio sufrido por el Sr. Fasla consiste, pues, en la pérdida de su salario hasta esta última fecha, después de la cual tuvo que buscar un puesto fuera de la Organización. También hay que tener en cuenta el perjuicio y la pérdida de salario durante el período que necesitó para encontrar otro puesto. FN1
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FN1 Para determinar el alcance del perjuicio sufrido, el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas ha dicho que debe “considerar en qué medida el demandante tiene expectativas de continuar en el empleo, teniendo en cuenta los términos y la naturaleza del contrato, el Reglamento y Estatuto del Personal y los hechos relativos a la situación, y debe evaluar las posibilidades del demandante de ganarse la vida tras su separación de las Naciones Unidas” (caso Eldridge, UNAT Judgement No. 39, p. 184; citado en Koh, he. cit., p. 85, nota 134).————————————————————————————————————————————-
Cabe observar que el Tribunal Administrativo no examinó otras reclamaciones relativas al perjuicio sufrido por el Sr. Fasla. Dejó de lado, sin comentario alguno, el perjuicio y el daño resultantes de la lesión de la reputación profesional del Sr. Fasla, derivada del carácter engañoso del expediente y de la ficha no corregidos; se trata de una falta grave, de la que es responsable la Organización.
Es cierto que, en virtud de una norma anormal e inequitativa (odiosa sunt restringenda) del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, la indemnización no puede exceder del equivalente a dos años de sueldo base neto del demandante. No obstante, el Tribunal podrá, en casos excepcionales, ordenar el pago de una indemnización superior {ibid., Art. 9, párr. 1).
En el caso que se ha sometido al Tribunal, el perjuicio causado al Sr. Fasla es de carácter excepcional en cuanto a su origen y a su alcance; hubo incumplimiento de una promesa, y graves daños a la reputación profesional y a la carrera del Sr. Fasla, daños resultantes de la conducta deshonesta e impropia de funcionarios de la Organización.
Por lo tanto, el Tribunal Administrativo parece haber cometido un fallo de justicia al limitar la indemnización concedida a seis meses de salario; debería haber fijado “lo que el Tribunal, en otras circunstancias, ha calificado como la verdadera medida de indemnización y la cifra razonable de dicha indemnización”. (I.C.J. Reports 1956, p. 100, citando I.C.J. Reports 1949, p. 249).
40. Error en el procedimiento. Se denuncia que el Tribunal no examinó todas las pretensiones del demandante, y en particular las pretensiones de indemnización por los daños causados al Sr. Fasla en [p291] sus perspectivas de carrera y su reputación profesional, así como por sus sufrimientos emocionales y morales, debidos cada uno de ellos a una falta de la demandada.
También se reprocha que el Tribunal no tomara en consideración estas pretensiones y las desestimara en bloque y sin discriminación entre ellas, y sin motivarlas, cuando el Tribunal declaró que “se desestiman las demás pretensiones”.
41. Errores fundamentales del procedimiento. En derecho procesal, la falta de correlación entre la sentencia y el objeto de la demanda se considera un error fundamental.
Una sentencia puede ser inválida por ir demasiado lejos (ultra petita) o por no ir lo suficientemente lejos (infra aut minus petita). No va lo suficientemente lejos “si no se ha resuelto sobre una de las pretensiones”. FN1 El Tribunal debe dictar una resolución conforme al petitum de la demanda (senten-tia debet esse conformis libelli), y la sentencia no debe omitir ninguna de las pretensiones formuladas en las alegaciones de la parte. El juez no cumple con su deber judicial (judex decidere debet) si no se pronuncia sobre una de las causae petendi de la demanda (non est judex minus petita partium).
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FN1 El artículo 480 del Código de Procedimiento Civil francés, adoptado en 1806, expresa así el principio; cito el Código francés porque muchos otros códigos, que no citaré para no sobrecargar este dictamen, se inspiraron en él. Véase también una observación en I.C.J. Reports 1950, p. 402.
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En derecho municipal, este incumplimiento se considera tan grave que se pueden interponer contra él los recursos de requete civile y pourvoi en cassation. Está plenamente justificado calificarlo de error fundamental del procedimiento.
42. Un error de procedimiento es fundamental también si ocasiona un fallo de la justicia.
El daño moral debe indemnizarse con arreglo a los principios generales del Derecho, y dicha indemnización es la garantía de los derechos humanos. Su importancia en derecho es bien conocida. La Carta de las Naciones Unidas comienza con una afirmación de fe en “los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana”, doctrina que se desarrolla en la Declaración Universal de Derechos Humanos, según la cual “Nadie será objeto de… ataques a su honra y a su reputación” y “Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales… ataques”. La protección debida a la dignidad de la persona humana se aplica al honor y a la reputación profesional. Pero el Tribunal no examinó la lesión del honor y la reputación profesionales del Sr. Fasla, y este defecto influyó en el conjunto de su sentencia; distorsionó por completo la forma en que se planteó todo el caso.
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FN2 Sobre los derechos fundamentales de la persona humana, véase /. C.J. Reports 1970, p. 32. El Tribunal Administrativo de la Sociedad de Naciones reconoció a contrario el derecho a la indemnización por daños morales: Sentencia nº 13, 7 de marzo de 1934. En el fallo nº 99 (caso M.A.), el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas decidió conceder una indemnización por daños morales (véase Sra. Bastid, loc. cit., p. 27).
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43. El Tribunal consideró que las reclamaciones del Sr. Fasla se basaban en el incumplimiento de la promesa de la administración de hacer todo [p292] lo que estuviera en su mano para encontrarle un destino en la Organización. Pero esto es adoptar una visión errónea del asunto.
Lo importante no es el incumplimiento de las promesas. Lo esencial es que el honor profesional del Sr. Fasla se vio dañado por la conducta impropia y deshonesta de algunos funcionarios, de la que la Organización debe asumir la responsabilidad, y que provocó el incumplimiento de la promesa. Pero además y sobre todo, la lesión al honor profesional del Sr. Fasla fue el origen del perjuicio económico y moral que sufrió; fue el obstáculo insalvable que le impidió obtener un destino en la Organización, o encontrarlo fuera de ella.
El Tribunal no examinó directamente la reclamación de indemnización por perjuicio al honor profesional; ésta es la única explicación posible de que limitara la indemnización concedida a seis meses de salario.
44. En el escrito de la parte demandada dirigido al Tribunal de Justicia, se afirma que el Tribunal Administrativo tuvo en cuenta la reclamación del Sr. Fasla de daños y perjuicios en relación con su reputación profesional y sus perspectivas de carrera, ya que incluyó dicha reclamación en sus considerandos sobre los hechos (apartado 27).
El argumento del demandado es erróneo. No se reprocha a la sentencia una exposición incompleta de los hechos. La crítica que se hace al Tribunal es que no consideró ni se pronunció en su sentencia sobre una de las pretensiones, la que constituye el punto central del caso. De este modo, cometió un error fundamental en el procedimiento que ha ocasionado una denegación de justicia.
45. En su declaración ante el Tribunal, el demandado se basa en el párrafo 4 de la parte dispositiva de la sentencia del Tribunal (“se desestiman las demás pretensiones”) para apoyar la conclusión de que el Tribunal ejerció plenamente su competencia respecto de las pretensiones que se le presentaron (párr. 30).
En mi opinión (véase párr. 27 supra), el Tribunal ejerció su jurisdicción, pero al hacerlo cometió un error de procedimiento. No se pronunció sobre cada una de las pretensiones, y la forma muy general de las palabras que utilizó no reparó este defecto.
46. Para evitar cualquier malentendido, añadiré de paso que hay que distinguir entre los defectos o errores de una sentencia que la hacen nula (nulidad absoluta o nulidad ipso iure) y los errores o equivocaciones que la hacen anulable, de modo que pueda ser impugnada ante un órgano jurisdiccional superior. Las sentencias de un órgano jurisdiccional de última instancia, respecto de las cuales no existe un tribunal superior, no pueden ser impugnadas sobre la base de meros errores o vicios de procedimiento.
47. La decisión de un tribunal sólo está justificada si se basa lógicamente en los motivos y conclusiones que en ella se exponen.
La parte recurrida alega que la falta de motivación de una sentencia no es un error de procedimiento que pueda dar lugar a revisión, porque el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo no menciona expresamente este motivo, a pesar de que en el documento de trabajo presentado por el [p293] Secretario General se incluyó la “falta de motivación del laudo” entre los posibles motivos de impugnación (véase el párrafo. 102 de la exposición escrita, en referencia al documento de las Naciones Unidas A/2909, Anexo II. A, párr. 53). Alega también que, en cualquier caso, no se trataría de un vicio de procedimiento de gravedad suficiente para ocasionar una denegación de justicia (párr. 104).
48. No me parecen convincentes estos argumentos de la parte recurrida. El hecho de que la falta de motivación no se mencione en la lista de motivos de posible revisión no excluye la posibilidad de que se trate de un error de procedimiento. El artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, que utiliza las palabras “un error fundamental “en el procedimiento, se refiere a todos los errores fundamentales en el procedimiento, y es obvio que la falta de motivación en el procedimiento del Tribunal Administrativo es un error fundamental. Así lo confirma el párrafo 3 del artículo 10 del Estatuto, que dispone que “las sentencias deberán ser motivadas”. FN1
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FN1 Véase también el art. 9, párrafo 1, in fine. 1, in fine. La finalidad de estos artículos es “incitar al Tribunal a velar por el razonamiento de sus sentencias y el acierto de sus decisiones”, Sra. Bastid, loc. cit., p. 20; esto es tanto más importante cuanto que de los miembros del Tribunal Administrativo “muy pocos tienen experiencia judicial”, ibid., p. 25.
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49. Los motivos, considerandos y cláusulas introductorias de las sentencias y resoluciones no están ahí para adornar. La exigencia, que se encuentra tanto en la legislación como en el Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, de motivar las sentencias es consecuencia de la propia naturaleza de la función judicial. “Es de la esencia misma de las decisiones judiciales que éstas sean motivadas”. FN2
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FN2Propuestas del Sr. Letourneur (Conseil d’Etat, 27 de enero de 1950) citadas por Juret, “Observations sur la motivation des décisions juridictionnelles internationales”,K.G.D.I.P. 1960, p. 519.
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50. El artículo 52 del Convenio sobre Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones entre Estados y Nacionales de Otros Estados establece que cualquiera de las partes podrá solicitar la anulación del laudo por “falta de motivación del mismo”. El escrito presentado en nombre del Secretario General se basa en este artículo para respaldar el argumento de que el hecho de que la falta de motivación completa no se mencionara en el artículo 11 del Estatuto implica que dicha falta no es un motivo válido para impugnar el laudo (párrafo 40).
En mi opinión, el artículo 52 debe interpretarse más bien como una manifestación de la generalidad del principio de que es de la esencia misma de las sentencias que éstas sean motivadas. El silencio del artículo 11 del Estatuto sobre el tema de la motivación tenía por objeto evitar repeticiones; tal mención era innecesaria, ya que el artículo 10 del Estatuto lo establece como condición para que las sentencias sean en debida forma.
51. La importancia de motivar una sentencia ha sido reconocida universalmente y en todos los tiempos. Francis Bacon decía que judices sententiae suae ratione adducant (Aph. 38). Los primeros códigos de procedimiento [p294] también exigen la motivación de las sentencias.FN1 El Tribunal ha sostenido que la motivación es una condición propia de las sentencias de un tribunal de justicia y de los laudos de los árbitros; FN2 y se ha llegado a la conclusión acertada de que “se ha convertido en una perogrullada decir que la motivación es hoy en día obligatoria porque es indispensable FN3”.
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FN1 Por ejemplo, el artículo 141 del Código de Procedimiento Civil francés de 1806 (que retoma en este punto la ley de 16-24 de agosto de 1790).
FN2 Esta motivación, de “carácter esencialmente judicial”, es exigida por el Art. 56, párr. 1 del Estatuto de la Corte (I.C.J. Reports 1954, p. 2); el laudo de un árbitro debe contener “amplios razonamientos y explicaciones en su apoyo” (I.C.J. ReportsI960, p. 216).
FN3 Juret, loc. cit., p. 568 y passim
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52. Un juez no dicta sus resoluciones en virtud de un poder discrecional (ex voluntate), sino con arreglo a la ley (ex ratione legis), y lo demuestra motivando sus sentencias. Las razones son la premisa lógica de la sentencia. Una sentencia sin razones o con razones suficientes tiene la apariencia de una decisión arbitraria y no de una verdadera sentencia FN4.
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FN4 Este no es el caso de otras categorías de decisiones, judiciales, administrativas o del jurado.
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La motivación de las sentencias tiene otra finalidad: la motivación permite también a las partes conocer los fundamentos de las decisiones judiciales y, por tanto, saber qué posibilidades tienen de impugnar la sentencia en apelación o en casación y, en su caso, cómo hacerlo.
El Tribunal Permanente declaró que “todas las partes de una sentencia relativas a los puntos controvertidos se explican y completan mutuamente y deben tenerse en cuenta para determinar el sentido y el alcance precisos de la parte dispositiva” (P.C.I.J., Serie B, nº 11, p. 30).
53. En el caso que nos ocupa, la desestimación en bloque y sin motivación de las pretensiones del demandante -y de las pretensiones de importancia fundamental- por la Sentencia del Tribunal Administrativo constituyó en sí misma un error de procedimiento; pero también pone de manifiesto otro error de procedimiento, en la medida en que la Sentencia no se pronunció sobre determinadas pretensiones.
54. El demandado alega en su escrito (apartado 105) que, según el Tribunal de Justicia, cualesquiera que sean los errores de procedimiento que haya podido cometer el Tribunal, no es necesario examinarlos, en particular en la medida en que las irregularidades alegadas no “perjudicaron en modo alguno las exigencias de un procedimiento justo” (Recurso relativo a la competencia del Consejo de la OACI, Recopilación 1972, p. 69).
Debe observarse que el artículo 84 del Convenio de la OACI, que fue aplicado por el Tribunal en el caso que acabamos de mencionar, no hace mención alguna a las irregularidades de procedimiento, y que, por otra parte, el artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo, que ahora procede aplicar, se refiere expresamente al error en el procedimiento. En la Sentencia que ha citado la parte recurrida, el Tribunal decía: “Si efectivamente hubiera [p295] irregularidades de procedimiento, la posición sería que el Consejo habría llegado a la conclusión correcta de manera incorrecta. No obstante, habría llegado a la conclusión correcta” (ibid., p. 70). En mi opinión, la Sentencia del Tribunal Administrativo no sólo estuvo viciada por un error fundamental en el procedimiento, y no produjo la conclusión correcta, sino que además ese error fundamental ocasionó un fallo de la justicia.
(Firmado) F. de Castro. [p296]
OPINIÓN DISIDENTE DEL JUEZ MOROZOV
He votado en contra de la decisión de acceder a la solicitud de opinión consultiva y también en sentido negativo tanto en la Cuestión I como en la Cuestión II de la parte dispositiva de la Opinión Consultiva del Tribunal, y no puedo apoyar el razonamiento de la Opinión.
Los fundamentos básicos de mi postura son los siguientes
1. Considero que el Tribunal carece de competencia para emitir la Opinión Consultiva que le ha sido solicitada por el Comité de Recursos de Revisión de Sentencias del Tribunal Administrativo en aplicación del artículo 11 del Estatuto del Tribunal, siendo ésta la primera solicitud de este tipo más de 18 años después de que el Estatuto fuera modificado por la resolución 957 (X) de la Asamblea General de 8 de noviembre de 1955.
A este respecto sólo puedo decir que si el procedimiento establecido para la llamada revisión de las sentencias del Tribunal fuera realmente judicial, de conformidad con la Opinión Consultiva del Tribunal de 13 de julio de 1954, el órgano de revisión en cuestión, pero no la Corte Internacional de Justicia, estaría en condiciones de pronunciarse adecuadamente sobre el caso concreto de la sentencia núm. 158 del Tribunal.
2. El artículo 65, párrafo 1, del Estatuto del Tribunal dispone que “El Tribunal podrá emitir una opinión consultiva sobre cualquier cuestión jurídica a petición de cualquier órgano que esté autorizado por la Carta de las Naciones Unidas o de conformidad con ella para formular tal petición”.
Es indiscutible que el Estatuto no impone a la Corte la obligación de aceptar automáticamente cualquier tipo de solicitud de opinión consultiva. La Corte sólo debe dar curso a una solicitud de opinión consultiva, y emitir tal opinión, estrictamente de conformidad con las disposiciones de la Carta y del Estatuto de la Corte y, en particular, de conformidad con los artículos 34 y 65 de su Estatuto y el artículo 96 de la Carta.
La presente solicitud de opinión consultiva contraviene los principios de la Carta y del Estatuto de la Corte.
Corresponde a la Asamblea General adoptar las resoluciones que estime oportunas, y no pretendo involucrar a la Corte en ninguna revisión de la resolución 957 (X) adoptada por la Asamblea General; pues ésta no es en modo alguno una función de la Corte.
Pero al mismo tiempo la competencia de la propia Corte y su función deben basarse, no en tal o cual resolución adoptada por la Asamblea General, sino en la Carta de las Naciones Unidas y en el Estatuto de la Corte, que forma parte integrante de la Carta. [p297]
3. Contrariamente a la conclusión de la mayoría del Tribunal, el procedimiento que se ha impuesto ahora al Tribunal no es un procedimiento judicial.
En mi opinión, la Opinión Consultiva hace uso de una serie de argumentos poco convincentes con el fin de justificar el procedimiento al que se hace referencia como un procedimiento judicial normal para la revisión de las Sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas; y no se han tenido en cuenta puntos de gran importancia.
Por ejemplo, el principal argumento de la Opinión es que la revisión de las Sentencias Administrativas de las Naciones Unidas en casos contenciosos entre funcionarios de las Naciones Unidas y el Secretario General podría llegar a ser objeto de revisión por parte de la Corte Internacional de Justicia, no en forma de continuación, al menos hasta cierto punto, del procedimiento contencioso, sino en forma de procedimiento consultivo. Este insólito procedimiento se ideó hace 18 años y es bastante evidente que podría considerarse que el citado procedimiento pretendía ocultar el hecho de que se había concedido a personas privadas (funcionarios de las Naciones Unidas) el derecho a solicitar la revisión de una sentencia y a convertirse en partes ante la Corte Internacional de Justicia, en contra de lo dispuesto en el artículo 34 del Estatuto de la Corte, que establece que “sólo los Estados podrán ser partes en los asuntos sometidos a la Corte”.
Pero nada puede ocultar el hecho de que, aunque sea mediante el llamado procedimiento consultivo, los particulares se convierten en partes en los procedimientos ante la Corte. Estas personas pueden iniciar el procedimiento de recurso contra la sentencia del Tribunal Administrativo, tienen derecho a presentar ante el Tribunal declaraciones y pruebas de cualquier tipo, y tienen derecho a declarar oralmente ante el Tribunal si éste decide celebrar un procedimiento oral.
Las limitaciones de estos derechos que se derivan de la actividad del Comité de Recursos y del carácter restringido de los motivos que pueden fundamentar un recurso (incompetencia o error fundamental en el procedimiento) no suponen ninguna diferencia de principio, sino que se dirigen únicamente contra los intereses de los funcionarios de las Naciones Unidas; este último punto se examinará más adelante.
Ahora bien, es necesario recordar que la cuestión de la competencia de la Corte Internacional de Justicia fue resuelta por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional en términos muy claros, que se reflejan en el artículo 34 del Estatuto de la Corte. Es bien sabido que una de las delegaciones sugirió en aquel momento que se redactara de nuevo el artículo 34 del Estatuto para incluir una disposición que permitiera no sólo a los Estados, sino también a los particulares, ser partes ante la Corte en los casos de revisión por ésta de las sentencias de tribunales administrativos relacionados con las Naciones Unidas, cuando los estatutos de dichos tribunales previeran tal derecho de apelación.
Esta sugerencia fue rechazada por la Conferencia (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional, Documentos, Vol. 13, p. 482).
4. Pero, ¿qué situación se planteó en el período de sesiones de 1955 de la Asamblea General, cuando se adoptó el procedimiento de revisión de las sentencias del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas [p298] en contra de la decisión de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional?
Para responder a esta pregunta es necesario dirigir nuestra atención a la Opinión Consultiva de la Corte de 13 de julio de 1954 y a los travaux préparatoires de la modificación del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.
En 1954, el Tribunal, en respuesta a la pregunta formulada por la Asamblea General, declaró que:
“En caso de que la Asamblea General contemple, para el tratamiento de futuras controversias, la adopción de alguna disposición para la revisión de los laudos del Tribunal, la Corte opina que la propia Asamblea General, en vista de su composición y funciones, difícilmente podría actuar como un órgano judicial, examinando los argumentos de las partes, apreciando las pruebas presentadas por ellas, estableciendo los hechos y declarando el derecho aplicable a los mismos, tanto más cuanto que una de las partes en las controversias es la propia Organización de las Naciones Unidas”. (Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal, Opinión Consultiva de 13 de julio de 1954, Recueil 1954, p. 56).
Pero, ¿qué ocurrió en 1955? La Asamblea General creó, supuestamente sobre la base del Artículo 22 de la Carta, un órgano subsidiario: el Comité de Solicitudes de Revisión de Sentencias del Tribunal Administrativo, y lo autorizó a solicitar opiniones consultivas de la Corte en los casos en que el Comité encontrara una base sustancial para la solicitud que se le presentara, incluidas las solicitudes de particulares, del Secretario General de las Naciones Unidas y de los Estados miembros. Es evidente que, para adoptar tal decisión, el Comité debe examinar el fondo de la sentencia pertinente del Tribunal Administrativo.
A la luz de la Opinión del Tribunal antes citada, la Asamblea General creó un órgano “subsidiario” autorizado a ejecutar una función que la Asamblea General no debería, según la Opinión del Tribunal, ejercer por sí misma.
Pero el artículo 22 de la Carta permite a la Asamblea General “establecer los órganos subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones” (el subrayado es nuestro).
Por lo tanto, según la mencionada opinión expresada por el Tribunal en 1954, que comparto plenamente, el Comité creado en 1955 no puede considerarse un órgano de las Naciones Unidas en el sentido de los artículos 7 y 22 de la Carta y, por lo tanto, este Comité no tiene derecho a solicitar opiniones consultivas al Tribunal de conformidad con el párrafo 2 del artículo 96 de la Carta.
Hay pruebas adicionales de que este Comité no podría solicitar opiniones a la Corte, porque cualquier órgano de las Naciones Unidas distinto de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad sólo puede ser autorizado [p299] a hacerlo “sobre cuestiones jurídicas que surjan dentro del ámbito de sus actividades” (Art. 96, párrafo 2, de la Carta). Pero el Comité (que no es un órgano permanente de las Naciones Unidas) ha solicitado una opinión consultiva no en el ámbito de sus propias actividades, sino en el ámbito de las actividades de otro órgano: el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas.
5. En la presente Opinión Consultiva se sugiere que la actividad mencionada podría explicarse sobre la base del artículo 101 de la Carta.
Me gustaría recordar que el Artículo 101 establece: “El personal será nombrado por el Secretario General de conformidad con las normas establecidas por la Asamblea General”. Pero como dijo el Tribunal en 1954, la Carta “no confiere funciones judiciales a la Asamblea General” y que cuando estableció el Tribunal Administrativo “no estaba delegando el desempeño de sus propias funciones” (I.C.J. Reports 1954, p. 61).
Estas observaciones del Tribunal subrayaron la naturaleza judicial de la actividad del Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas, y pueden interpretarse correctamente en el sentido de que todo procedimiento de revisión de las decisiones judiciales de dicho Tribunal debe ser judicial.
6. Desde el principio, la adopción del procedimiento que ahora ha sido aprobado por la mayoría del Tribunal se inspiró en consideraciones distintas de los intereses de los funcionarios de las Naciones Unidas.
El Secretario General, así como el representante del Comité de Personal de las Naciones Unidas, se opusieron al procedimiento de revisión propuesto.
Los debates en la Quinta Comisión y en las sesiones plenarias de la Asamblea General en 1955 mostraron divergencias de opiniones muy importantes, que afectaban a la Carta y al Estatuto de la Corte.
En la Quinta Comisión, 30 de las 57 delegaciones no apoyaron las enmiendas al artículo 11 del Estatuto del Tribunal. En las sesiones plenarias de la Asamblea General, 26 de 59 delegaciones no apoyaron estas enmiendas.
También puede ser útil en este punto indicar algunas consecuencias importantes del procedimiento que el Tribunal ha aprobado.
Como ya se ha observado, dicho procedimiento no es judicial. Además de las pruebas de ello mencionadas anteriormente, me gustaría subrayar lo siguiente.
El apartado 3 del artículo 11 del Estatuto del Tribunal Administrativo autoriza al Secretario General a hacer efectivo el dictamen del Tribunal. Esto significa que si la opinión del Tribunal es contraria a la sentencia del Tribunal, y el Secretario General está de acuerdo con la opinión, puede dejar sin efecto y anular de facto la sentencia del Tribunal, a pesar de que el Secretario General es sólo una de las partes en el caso.
7. En la Opinión Consultiva se hizo referencia a la Opinión del [p300] Tribunal en el caso UNESCO; y el hecho de que el Consejo de Administración de la OIT haya sido autorizado por la Conferencia Internacional del Trabajo a solicitar la Opinión Consultiva del Tribunal con respecto a las sentencias dictadas por el Tribunal Administrativo de la OIT ha sido utilizado como analogía para el procedimiento aceptado por el Tribunal en el presente caso. Pero es necesario subrayar que el Consejo de Administración de la OIT (al igual que los órganos rectores de algunos otros organismos especializados) es el comité ejecutivo de la OIT, mientras que el Comité de Aplicaciones no es un comité ejecutivo de las Naciones Unidas, ni su composición es comparable a la del Consejo de Administración de la OIT.
Otro punto importante es que el derecho a iniciar el procedimiento de revisión de las sentencias del Tribunal de la OIT no corresponde a los particulares ni a ningún Estado, sino únicamente al propio Consejo de Administración.
No pretendo analizar todas las demás formas en que las disposiciones del Estatuto del Tribunal de la OIT relativas a la cuestión de la revisión de las sentencias del Tribunal difieren de las relativas al Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Existe una conocida divergencia de opiniones al respecto; y he mencionado las principales diferencias sólo para mostrar que no hay lugar para ninguna analogía del tipo mencionado anteriormente.
(Firmado) Platon Morozov.
Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho,Universidad de Costa Rica (UCR). Contacto…
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Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho,Universidad de Costa Rica (UCR). Contacto…
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por Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho,Universidad de Costa Rica (UCR).…
por Nicolas Boeglin, Profesor de Derecho Internacional Público, Facultad de Derecho,Universidad de Costa Rica (UCR).…
